II SA/Sz 373/25

II SA/Sz 373/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 418
art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. a), art. 30 ust. 2 i ust. 2a pkt 3, ust. 5c, ust. 6 pkt 2;
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 59 ust. 1, ust. 2a;
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi I. L. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 9 kwietnia 2025 r. nr AP-2.7840.47.2025.MB(2) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 13 lutego 2025 r., nr Boś.6743.1.429.2024.JA, Starosta K. na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dalej również jako: "u.p.b." oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zgłoszenia I. L. (dalej również jako: "skarżąca", "inwestorka") dotyczącego budowy płyty obornikowej o powierzchni 17,5 m2, na terenie siedliska, na działce nr ewid. [...], obręb J., gm. W., zgłosił sprzeciw.
Z uzasadnienia wydanej decyzji i akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni 11 grudnia 2024 r. złożyła do organu I instancji zgłoszenie budowy dotyczące ww. zamierzenia, do którego dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (PB-5), szkic z opisem płyty obornikowej oraz kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczeniem planowanego jej usytuowania.
Organ I instancji postanowieniem z 20 grudnia 2024 r., wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 i ust. 2a pkt 3, oraz art. 30 ust. 5 i ust. 5c u.p.b. w punkcie 1 nałożył na inwestorkę obowiązek dostarczenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując na przepis art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W punkcie 2 wezwał do zaznaczenia na załączonej do zgłoszenia mapie zasadniczej odległości płyty obornikowej od granicy działki sąsiedniej, zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 stycznia 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2023 r., poz. 297, dalej: "rozporządzenie MRiRW"). Organ I instancji wyznaczył termin 21 dni na uzupełnienie ww. braków pod rygorem złożenia sprzeciwu.
Wnioskodawczyni pismem z 11 lutego 2025 r. uzupełniła braki nałożone przez organ I instancji w punkcie 2 postanowienia poprzez przedłożenie kopii mapy zasadniczej z oznaczeniem planowanej lokalizacji płyty obornikowej wraz z zaznaczeniem odległości. Natomiast w zakresie punktu 1 postanowienia wskazała, iż w jej ocenie nie ma podstaw do żądania przedłożenia wspomnianej decyzji. Według inwestorki budowa płyty obornikowej, w istniejącym siedlisku, nie zmienia zagospodarowania terenu działki nr [...]. Dodatkowo doprecyzowała rodzaj i zakres zamierzenia wskazując, że planowana inwestycja dotyczy budowy płyty obornikowej usytuowanej na terenie istniejącego siedliska rolniczego.
Organ I instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał, że inwestorka nie wypełniła w całości nałożonego na nią postanowieniem z 20 grudnia 2024 r. obowiązku, tj. nie przedłożyła decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.
W odwołaniu złożonym od wydanej decyzji I. L., reprezentowana przez adwokata, zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu, bowiem zgłoszenie wniesione przez wnioskodawczynię nie wymagało uzupełnienia w sposób wskazany w punkcie 1 postanowienia z 20 grudnia 2024 r.;
art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez ograniczenie wnioskodawczyni możliwości zrealizowania na jej nieruchomości ustawowego obowiązku posiadania płyty obornikowej, do której to nieruchomości posiada prawo do dysponowania na cele budowlane, bez wykazania niezgodności zamierzenia budowlanego z przepisami;
art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.), polegające na nieuprawnionym ograniczeniu prawa własności właściciela działki.
naruszenie przepisów postępowania:
art. 8 k.p.a. i art 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej.
Odwołująca się wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji.
Decyzją z 9 kwietnia 2025 r. nr AP-2.7840.47.2025.MB(2), Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2025 r., poz. 418), utrzymał
w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy stan sprawy oraz wyjaśnił, że art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - wprowadza zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej przewidziane są wyjątki wymienione w art. 29-31 Prawa budowlanego. Zwolnienie od ww. obowiązku może nastąpić tylko w przypadkach enumeratywnie wskazanych przez ustawodawcę w art. 29-31 Prawa budowlanego. Przy czym przypadki te stanowią zamknięty katalog zwolnień, co oznacza, że każda inna budowa lub roboty budowlane będą wymagały każdorazowo uzyskania pozwolenia na budowę. Organ, do którego wpływa zgłoszenie robót budowlanych powinien dokonać kwalifikacji zgłoszonych robót budowlanych. Przy kwalifikowaniu danych robót nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji. Orzekający organ powołał też brzmienie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. a) art. 30 ust. 2, ust. 2a, ust. 5c u.p.b.
Następnie organ II instancji ustalił przedmiot zgłoszenia oraz że z zgodnie z załączonym opisem płyta obornikowa będzie miała powierzchnię 17,5 m2 (wym. 7x2,5 m). Betonowa płyta denna o grubości 15 cm, wzmacniana metalową siatką zostanie położona na betonie podkładowym o warstwie minimalnej 5 cm oraz podsypce o grubości 15 cm. Spadek 1% w kierunku kanaliku ściekowego. Kanalik ściekowy o szerokości 20 cm i głębokości 10 cm zostanie wykonany z betonu o ścianach 20 cm. Studzienka rewizyjna wykonana będzie z żelbetu o wymiarach 50X50X70-100 cm lub zainstalowany zbiornik z tworzywa sztucznego. Ściany płyty będą betonowe lub ceglano-betonowe o grubości 20 cm.
Organ odwoławczy ustalił, że w uzupełnieniu do zgłoszenia odwołująca się oznaczyła odległość płyty od granic działek sąsiednich: od działki nr [...] - 5 m, od działki nr [...] - 12 m, od działki nr [...] - 25 m, od działki nr [...] - 7 m i od działki nr [...] ok. 480 m i stwierdził, że odległości te spełniają wymagania rozporządzenia MRiRW.
Dalej organ II instancji ustalił, że z księgi wieczystej KW nr [...], wynika, że inwestorka jest właścicielką działek o nr ewid.: [...], [...] - działka inwestycyjna, adres: [...] i [...], z obrębu [...], stanowiąca gospodarstwo rolne z zabudowaniami. Sama zaś mieszka w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...] - adres: [...] Obie działki oddalone są od siebie około 124 m (oddzielone innymi działkami). Część działki inwestycyjnej, w której obrębie planuje się lokalizację płyty obornikowej posiada w ewidencji gruntów oznaczenie użytku - Br-Rllla - grunty rolne zabudowane. Na działce inwestycyjnej znajdują się ponadto dwa budynki gospodarcze i 2 budynki mieszkalne (według ewidencji gruntów i kopii mapy zasadniczej).
Działka siedliskowa jest to natomiast działka stanowiąca grunt rolny pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego i stanowiąca część tego gospodarstwa. W ocenie orzekającego organu powyższe wypełnia znamiona działki siedliskowej.
Dalej organ II instancji powołał poglądy prawne NSA, z których wynika że: "zabudowa zagrodowa (...) stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa. Tak rozumiana zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. Zabudowa zagrodowa w powyższym rozumieniu stanowi zatem "zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza". "Rozwój gospodarstw rolnych pod względem powierzchniowym powoduje, że może się ono składać z wielu działek położonych niekiedy w znacznym oddaleniu od siebie, a jednocześnie mechanizacja procesów agrotechnicznych pozwala mimo to na ich uprawę. Pozwala to na przyjęcie, że nowoczesne gospodarstwo rolne stanowi zorganizowaną całość gospodarczą, nawet jeżeli wchodzące w jego skład grunty rolne bezpośrednio ze sobą nie sąsiadują i są rozrzucone na znacznym terenie".
Organ odwoławczy skonkludował, że nie jest zatem tak, że co najmniej jeden budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze związane z prowadzeniem działalności rolniczej, w ramach tego samego gospodarstwa rolnego, muszą koniecznie mieścić się w granicach jednej działki. Ponadto ustalił, że działka inwestycyjna, na której planowana jest inwestycja nie jest objęta przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wskazując na obowiązek organu architektoniczno-budowlanego wynikający z art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. organ II instancji powołał pełne brzmienie przepisu art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p." i wskazał, że ustawodawca wprost przewidział w art. 59 ust. 2a u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu których obiektów budowlanych nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wśród nich nie wymieniono płyt do składania obornika, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. a) Prawa budowlanego. Zatem a contrario, uznał, że budowa obiektu, o którym mowa w przedmiotowym zgłoszeniu wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
W ocenie organu odwoławczego zmianą zagospodarowania terenu jest budowa obiektu budowlanego, czyli jest nią wprowadzenie nowego elementu przestrzennego na dany teren. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem odwołująca się planuje posadowienie nowej płyty obornikowej w miejscu, w którym dotąd takiej płyty nie było. Skoro zaś budowa przedmiotowego obiektu budowlanego powoduje zmianę zagospodarowania terenu, to wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Zgodnie z art. 30 ust. 2a pkt 3 Prawa budowlanego do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw. Takim przepisem jest właśnie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Możliwość żądania przy zgłoszeniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dobitnie potwierdza także art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, który wprost wskazuje, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw w razie stwierdzenia, iż budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy.
Według organu II instancji w realiach niniejszej sprawy nie można zatem przyjąć, że niezasadne było zobowiązanie inwestorki do przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej budowy. W konsekwencji, nieuzupełnienie przez nią przedmiotowego braku w postaci decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia budowlanego stanowiło wystarczającą przesłankę do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego (z uwzględnieniem treści art. 30 ust. 6 pkt 2).
Uznając za bezpodstawne zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że powołany przez odwołującą się art. 4 Prawa budowlanego wskazuje, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten bowiem wyraźnie wskazuje na limitowanie prawa własności "przepisami".
Orzekający organ odwołał się do poglądów prawnych sądów administracyjnych, z których wynika, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne, wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej, zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych oraz zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Jak już wspomniano, w tym przypadku chodzi o przepisy z zakresu planowania przestrzennego.
Na marginesie sprawy organ II instancji zwrócił uwagę, że ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej oraz uproszczonego wypisu z rejestru gruntów wynika, że planowana lokalizacja płyty obornikowej, mieści się w budynku mieszkalnym.
I. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła na powyżej opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania: art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia przez organ II instancji, w ślad za organem I instancji, wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak również na dokonaniu dowolnej i nieobiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu przez organ, że zgłoszenie zamiaru budowy płyty obornikowej na działce nr [...], w miejscowości J., wymagało przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy z prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego powinno wynikać, że planowana inwestycja - jako obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową - nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, lecz jedynie zgłoszenia;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 30 ust. 5c u.p.b. polegające na tym, że organ administracji publicznej nieprawidłowo zastosował ten przepis, uznając, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych złożone przez inwestorkę było niekompletne i wymagało uzupełnienia w zakresie wskazanym w punkcie 1 postanowienia z dnia 20 grudnia 2024 roku, podczas gdy stanowisko to było bezzasadne, gdyż złożone zgłoszenie zawierało wszystkie wymagane przepisami elementy, w tym niezbędne załączniki, a więc spełniało wymogi formalne przewidziane ustawą, w konsekwencji organ nie miał podstaw prawnych do formułowania wezwania do jego uzupełnienia;
2) art. 4 u.p.b. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w ten sposób, iż organ odmawiając inwestorce prawa do realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie płyty obornikowej na nieruchomości, do której posiada prawo do dysponowania na cele budowlane, naruszył ww. przepisy; organ bez wykazania jakiejkolwiek niezgodności planowanego zamierzenia z obowiązującymi przepisami prawa materialnego podjął działania skutkujące wstrzymaniem realizacji inwestycji; takie postępowanie stanowiło nadmierną i nieproporcjonalną ingerencję w konstytucyjnie chronione prawa inwestorki, w tym prawo do swobodnego dysponowania własnym mieniem, w sytuacji gdy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie praw i wolności jedynie w sytuacji, gdy jest to konieczne i proporcjonalne w demokratycznym państwie prawa - jednak w przedmiotowej sprawie organ nie wykazał żadnych przesłanek, które mogłyby uzasadniać taką ingerencję; w konsekwencji działanie organu było arbitralne, naruszające zasady legalizmu i proporcjonalności;
3) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 z późn. zm.), polegające na tym, że działania organu skutkowały nieuprawnionym ograniczeniem prawa własności przysługującego inwestorce jako właścicielce nieruchomości, w sytuacji gdy zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, właściciel ma prawo do korzystania z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w granicach określonych przez ustawy, zaś w niniejszej sprawie inwestorka, wykonując obowiązki wynikające z przepisów o ochronie środowiska oraz gospodarowania odpadami w gospodarstwie rolnym, podjęła działania zmierzające do realizacji niezbędnej infrastruktury rolniczej, jaką jest płyta obornikowa. Tymczasem pomimo braku przesłanek wskazujących na niezgodność planowanej inwestycji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ uniemożliwił jej realizację, ingerując tym samym w sferę prawa własności skarżącej.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także orzeczenie co do istoty sprawy oraz zwrot na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W motywach uzasadnienia skargi, ponad przedstawioną wyżej argumentację zarzutów, wnosząca ją wskazała, że planowane zamierzenie budowlane mieści się w katalogu obiektów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 29 u.p.b. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną, w tym m.in. płyt obornikowych, realizowanych w ramach zabudowy zagrodowej na istniejącej działce siedliskowej, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Dla tego typu inwestycji wystarczające jest jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W świetle powyższego, brak jest podstaw prawnych do żądania przez organ przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ planowana budowa nie wymaga przeprowadzania procedury lokalizacyjnej przewidzianej w u.p.z.p.
Skarżąca podkreśliła, że działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, od wielu lat wykorzystywana jest wyłącznie na cele rolnicze, a w miejscu planowanej płyty obornikowej od dawna składowano obornik. Realizacja tej inwestycji nie prowadzi więc do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, lecz stanowi jedynie kontynuację dotychczasowego użytkowania nieruchomości w sposób zgodny z jej charakterem i przeznaczeniem. Wbrew twierdzeniom organów, nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który dotyczy sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne wiąże się ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu. Budowa płyty obornikowej nie zmienia charakteru nieruchomości, nie wpływa na układ przestrzenny terenu i nie wymaga ingerencji w plan miejscowy - gdyż ten na wskazanym obszarze nie obowiązuje. W związku z tym brak decyzji o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia.
W ocenie skarżącej odmowa realizacji inwestycji budowlanej, będącej obowiązkiem właściciela gospodarstwa rolnego, wynikającym z przepisów o ochronie środowiska i higienie produkcji rolniczej, stanowi nieproporcjonalną ingerencję w sferę praw jednostki. Organ nie wykazał, aby zamierzenie było sprzeczne z przepisami prawa, a mimo to ograniczył możliwość jego realizacji, co jest, jej zdaniem, działaniem nielegalnym i niekonstytucyjnym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia o zamiarze wykonania przez skarżącą robót budowlanych polegających na budowie płyty obornikowej o powierzchni 17,5 m2 usytuowanej na terenie istniejącego siedliska rolniczego w [...], działka ewidencyjna nr [...], położona w Gminie W..
Materialnoprawna podstawa wydanych w sprawie decyzji znajduje się
w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Art. 28 ust. 1 u.p.b. stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. a) u.p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wymaga uprzedniego zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej m.in. płyt do składowania obornika.
Stosownie do brzmienia art. 30 ust. 2 i ust. 2a pkt 3 u.p.b. do zgłoszenia należy załączyć pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów.
Według art. 30 ust. 5c u.p.b. w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji.
Jak stanowi art. 30 ust 6 pkt 2 u.p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
Natomiast w myśl art. 59 u.p.z.p.:
1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
2. Do jednorazowej, trwającej do roku, zmiany zagospodarowania terenu lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przepisu ust. 1 nie stosuje się.
2a. Zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4-6, 8-12, 17, 21-28 i 30 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
2b. Przepisu ust. 2a nie stosuje się do zmiany zagospodarowania terenu dotyczącej obiektów budowlanych:
1) wpisanych do rejestru zabytków lub położonych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków;
2) sytuowanych na obszarze parków narodowych i rezerwatów i ich otulin;
3) o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4, 5, 8, 10, 23 i 27 oraz ust. 2 pkt 1-3, 8, 14, 15, 17, 24, 29 i 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, sytuowanych na obszarach Natura 2000;
4) o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 5, 8 i 22 oraz ust. 2 pkt 1-3, 8, 14, 15, 31 i 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, sytuowanych na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3, 4 i 6-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
W przepisie art. 30 ust. 2a pkt 3 u.p.b. wskazano, że do zgłoszenia należy dołączyć m.in. pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, a dodatkowo w ust. 6 pkt 2 u.p.b. ww. uregulowania wskazano, że organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza inne przepisy. Z akt sprawy bezspornie wynika, że inwestorka, mimo obowiązku nałożonego postanowieniem z 20 grudnia 2024 r. do zgłoszenia budowy płyty obornikowej nie dołączyła decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Kwestią sporną jest zatem to, czy dołączenie takiej decyzji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było wymagane zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skarżąca wywodzi, że sprzeciw od zgłoszenia budowy jest niezasadny, albowiem zamierzenie nie prowadzi do zmiany zagospodarowania terenu budowy. Powyższe ustalenie wynikać powinno z prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nie wymaga uzyskania warunków zabudowy ze względu na brzmienie art. art. 29 ust. 1 pkt 29 u.p.b. Stąd też skarżony wynik postępowania administracyjnego, jej zdaniem, narusza przepisy wymienione w zarzutach skargi.
Z kolei orzekające organy stanęły na stanowisku, że zgłaszane zamierzenie inwestycyjne, jako zmiana zagospodarowania terenu, wymaga ustalenia warunków zabudowy. A skoro skarżąca nie wykonała zobowiązania nałożonego postanowieniem z 20 grudnia 2024 r., zasadnym było zgłosić sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 5c u.p.b.
W ocenie Sądu w sprawie rację należy przyznać organom architektoniczo-budowlanym.
Powołany wyżej przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. określa w jakich warunkach wymagane jest ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio decyzji o warunkach zabudowy) roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Z treści powyższych przepisów wynika więc, że w przypadku braku planu miejscowego, która to okoliczność występuje w sprawie, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego, na budowę którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę, nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Zaznaczyć przy tym należy, że ustawodawca w przypadkach, w których chciał wprowadzić obowiązek uzyskania warunków zabudowy w odniesieniu do robót budowlanych zwolnionych ustawowo z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę a wymagających dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, to taki obowiązek wprost w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził. W art. 59 ust. 2a tej ustawy ustalono, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. a i 2b u.p.b., wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten przewiduje zatem jedyny ustawowo wprowadzony wyjątek od zasady określonej w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nie może być dowolnie rozszerzany na inne obiekty (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3233/17, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym inwestorka występując ze zgłoszeniem budowy płyty obornikowej była zobowiązana do dołączenia do tego wniosku decyzji o warunkach zabudowy, gdyż była ona wymagana przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Niezależnie od powyższych ustaleń, w ocenie Sądu, lektura zaskarżonej decyzji pozwala przyjąć, że organ odwoławczy sprostał obowiązkom przewidzianym w mających w sprawie zastosowanie przepisach prawa procesowego i materialnego. W tym względzie na podstawie zgromadzonych akt administracyjnych dokonał szczegółowej analizy technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji, co pozwoliło mu niewadliwie zakwalifikować zamierzenie jako zmianę zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a planowany obiekt jako przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. a u.p.b. Tym samym nie podlega zwolnieniu z art. 59 ust. 2a u.p.z.p. Warto dodać, że skarżąca nie podważyła, w żaden sposób, w składanych stanowiskach dotyczących ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez orzekające organy.
Ustalenia organu II instancji obejmowały również niebudzące wątpliwości Sądu wykazanie, że przedmiotowy obiekt gospodarczy, związany z produkcją rolną, uzupełnia zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Dokonane ustalenia i oceny prawne znalazły odpowiedni wyraz w motywach uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia.
W konsekwencji orzekający organ słusznie uznał, że brak uzupełnienia wniosku o decyzję ustalającą warunki zabudowy stanowi wystarczającą przesłankę do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c w związku z ust. 2a pkt 3 oraz ust. 6 pkt 2 u.p.b. w związku z art. 59 ust. 2a u.p.z.p.
Podsumowując, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu skargi, organ wykazał, że zgłoszone zamierzenie inwestycyjne, jako stanowiące zmianę zagospodarowania terenu, bez ustalonych warunków zabudowy, jest sprzeczne z przepisami prawa. Jednocześnie nie ma racji skarżąca, że stanowiło to ograniczenie możliwość jego realizacji, albowiem organ nie zakwestionował technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji, a jedynie brak ustalenia wymaganych warunków zabudowy. Działanie takie nie miało i nie mogło mieć charakteru nielegalnego, czy też niekonstytucyjnego i mieściło się w przewidzianych prawem ograniczeniach prawa własności.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności,
które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a.
- oddalił skargę.