II SA/Sz 373/20

II SA/Sz 373/20 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2020-07-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-05-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 3608/21 - Wyrok NSA z 2024-02-29
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 858
Ustawa z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 553
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art.104, art,7,77 par 1 i 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1429
art.3 ust.1 pkt 1 w zw. z art.16 ust.1 , ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art.190, art. 134 par 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r., A. L. w imieniu własnym i H. F. P. C., I. G. M. N. i R. i K. L. zwrócił się do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:
"W nawiązaniu do odpowiedzi Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w S. (dalej: Organ) z dnia [...] lutego 2016 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony przez Wnioskodawców w dniu [...] listopada 2015r. (dalej: Wniosek), wnosimy o udzielenie informacji publicznej również w poniższym zakresie.
1. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2008 roku?
2. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2009 roku?
3. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2010 roku?
4. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2011 roku?
5. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2012 roku?
6. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2013 roku?
7. Ile postępowań podatkowych z udziałem Organu zostało wszczętych w 2014 roku?
8. W ilu przypadkach, spośród wszystkich postępowań podatkowych toczących się z udziałem organu w 2014 r., postępowanie to dotyczyło zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał 31 grudnia 2014 r.?
9. Czy decyzje wskazane w wykazie do kolumny D zakładek "dane ogólne" za lata 2008-2014 ("W ilu przypadkach, o których mowa w komórce C1 wydano (do dnia dzisiejszego) decyzję na etapie postępowania II – instancyjnego ? Proszę również o wskazanie daty wydania oraz rodzaju poszczególnych decyzji w oparciu o treść art. 233 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa") są pierwszymi decyzjami wydanymi w danej sprawie w II - instancji czy też są to decyzje już prawomocne ?
10. W zakładce "Komentarz" w pliku excel, zawierającym odpowiedź na Wniosek, Organ wskazał, iż: "W kolumnie F1 i G1 podano liczbę przypadków postępowań przygotowawczych wszczętych przed zakończeniem postępowania kontrolnego, czyli przed wydaniem decyzji w I instancji, ponieważ w tych przypadkach tut. organ ma wiedzę, że to właśnie wszczęcie postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe spowodowało zgodnie z art. 70 § 6 pkt 1 ordynacji podatkowej zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. W sytuacji gdy wszczęcie postępowania przygotowawczego następuje na kolejnych etapach wcale nie jest jednoznaczne z tym, iż doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania, ponieważ może wcześniej, czyli przed wszczęciem postępowania przygotowawczego, wystąpić inna przesłanka spośród tych, o których mowa w art. 70 § 6 pkt od 2 do 5 ordynacji podatkowej. Tutejszy Urząd nie dysponuje szczegółowymi informacjami w tym zakresie, posiadają je inne organy (np. urzędy skarbowe)". Wnosimy o udzielenie odpowiedzi na pytania z kolumn F1 i G1 za poszczególne lata uwzględniając przy tym także postępowania karne skarbowe wszczęte na późniejszym etapie postępowania podatkowego (niż przed wydaniem decyzji w I instancji), tj. postępowania karne skarbowe wszczęte także w okresie między wydaniem decyzji w I instancji a wniesieniem odwołania oraz na etapie postępowania odwoławczego, które spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej.
Prosimy o udzielenie odpowiedzi na powyższe pytania według stanu na dzień udostępnienia informacji (tj. na dzień [...] lutego 2016 r.). Przy udzielaniu informacji należy przyjąć, że "postępowanie podatkowe" oznacza postępowanie kontrolne prowadzone przez Organ na podstawie art. 12 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t. jedn. Dz.U. z 2015 r., nr 553) w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego oraz postępowanie odwoławcze od decyzji wydanej przez Organ, kończącej postępowanie kontrolne w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego. Pojęcie "postępowanie podatkowe" w odniesieniu do danych za lata 2008-2010 oznacza także "kontrolę skarbową" w rozumieniu ustawy o kontroli skarbowej w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 30 lipca 2010 r. (ustawa z dnia 25.06.2010 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2010 r., nr 127, poz. 858 ze zm.)."
Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Naczelnik Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S. udostępnił wnioskodawcy informacje wymienione w pkt od 1 do 7 wniosku z dnia [...] lutego 2017 r.
W odniesieniu do pkt od 8 do 10 wniosku organ działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wezwał do A. L. o wskazanie, w terminie 7 dni, w jakim zakresie udzielona informacja będzie miała szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Jednocześnie organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku poprzez:
• odrębne (bez odwoływania się do wcześniejszej sprawy, której akta zostały już ostatecznie zarchiwizowane) sprecyzowanie jego zakresu;
• wskazanie umocowania prawnego (pełnomocnictwa) do reprezentowania pozostałych wnioskodawców figurujących w ww. wniosku (dotyczy jego całości).
W piśmie z dnia [...] marca 2017 r., wniesionym w odpowiedzi na ww. wezwanie, A. L. wskazał, że żądane informacje, stanowiące uzupełnienie odpowiedzi udzielonej już wcześniej przez organ na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2015 r. nie są informacją przetworzoną. Według wnioskodawcy żądanie z dnia [...] lutego 2017 r. jest w istocie żądaniem sprecyzowania udzielonej, bez wzywania do wykazania interesu publicznego, odpowiedzi na wcześniejszy wniosek. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, nawet gdyby przyjąć, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, to według strony istnieje szczególnie istotny interes publiczny w ich udostępnieniu. Dotyczą bowiem wykorzystania art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa w praktyce organów skarbowych, które widząc, że nie zdążą zakończyć postępowania kontrolnego (podatkowego) przed upływem ustawowego terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, wszczynają postępowanie karne skarbowe tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia tego zobowiązania.
W istocie więc żądana informacja dotyczy funkcjonowania państwa oraz instytucji publicznych.
Naczelnik Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S. decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. L. z dnia [...] lutego 2017 r. o udzielenie informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej w części od pkt 8 do pkt 10 wniosku.
Organ wyjaśnił, że wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Od powyższej decyzji odwołał się A. L. zarzucając organowi naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, tj. w okolicznościach faktycznych, które nie dają podstawy do wydania decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. decyzją z dnia [...]. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie istotą żądania zgłoszonego przez wnioskodawcę było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która ze względu na zakres wnioskowanych danych wymaga sięgnięcia do kilku tysięcy akt spraw karnych - skarbowych za lata 2008-2014 w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych, ze względu na związek pomiędzy prowadzonymi postępowaniami przygotowawczymi w danym okresie z konkretnym postępowaniem kontrolnym. To powoduje, że bez szczegółowej i pracochłonnej analizy akt postępowań kontrolnych nie można udzielić odpowiedzi na wnioskowane informacje. Ich wytworzenie wymagałoby - po raz kolejny - powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu analizy określonych akt postępowań kontrolnych, w dużej części już zarchiwizowanych. Powyższe działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Takie zabiegi czynią zatem wnioskowane informacje informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Naczelnik Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S. nie dysponował, na dzień złożenia wniosku, i nie dysponuje nadal gotowymi informacjami, a ich udzielenie nie jest możliwe bez przetworzenia posiadanych danych źródłowych. Wnioskodawca nie wykazał przy tym, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości oraz o rozważenie uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. A. L. zarzucił naruszenie następujących przepisów:
art. 7, at. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia okoliczności sprawy w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że pismo z dnia [...] lutego 2017 r. stanowiło nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej;
art. 7, art. § 1, art. 107 § 3 ustawy Kpa, poprzez brak wyjaśnienia okoliczności sprawy w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż informacja publiczna, której udostępnienia żądał Skarżący stanowi informację przetworzoną;
art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędne zastosowanie, tj. nieudostępnienie informacji publicznej pomimo, iż organ był do tego zobowiązany, gdyż informacja ta nie stanowi informacji przetworzonej, a ponadto jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 794/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. L. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, że w analizowanym przypadku informacja objęta wnioskiem nie istnieje w postaci odpowiadającej żądaniu strony, a jej udzielenie musiałoby być poprzedzone dokonaniem jej opracowania (wytworzeniem), tak aby informacja mogła przyjąć treść i formę oczekiwaną poprzez wnioskodawcę i z tego względu wnioskowana informacja wyczerpuje definicję informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.
W skardze kasacyjnej A. L. zarzucił ww. wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu w należyty sposób podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niedostatecznym odniesieniu się do zarzutów skargi w zakresie wykazania przez skarżącego, że wnioskowana przez niego informacja nie stanowi informacji przetworzonej, a także iż otrzymanie przez niego ewentualnej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 205/18 uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 794/17 w całości oraz decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] nr [...]
Naczelny Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy polecił organowi przeprowadzić analizę pytań wnioskodawcy od pkt 8 do 10 pod kątem treści, która pozwoli przyjąć, że uzyskane przez A. L. odpowiedzi nie będą budziły wątpliwości oraz uczynią zadość stawianej przez wnioskodawcę tezie dotyczącej stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, gdyż tylko wówczas będą stanowiły właściwy materiał dla debaty publicznej. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny polecił ocenić czy ewentualne odpowiedzi na pytania od pkt 8 do 10 zawarte we wniosku A. L., będą wyczerpujące i pełne, a co za tym idzie pozwolą ocenić szczególną istotność celu publicznego przeważającego nad kosztami publicznymi przetworzenia informacji publicznej.
Po rozpatrzeniu zarzutów odwołania, mając na uwadze wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 205/18 oraz stan faktyczny i prawny sprawy, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. decyzją z dnia [...] znak: [...] [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Naczelnikowi Z. Urzędu Celno- Skarbowego w S..
Naczelnik Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S., po dokonaniu ponownej analizy merytorycznej wniosku z dnia [...] lutego 2017 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] marca 2017 r., decyzją z dnia [...] znak: [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej informacji określonej w treści pkt od 8 do 10 wniosku, ze względu na brak istnienia szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej. Uzasadniając decyzję organ podał, że istotą żądania udzielenia informacji publicznej, zgłoszonego przez wnioskodawcę było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która wymaga czasochłonnego i pracochłonnego zbadania szczegółowych aspektów i etapów postępowań zarówno kontrolnych, jak i tych prowadzonych w sprawach o przestępstwa skarbowe lub o wykroczenia skarbowe. Przygotowanie żądanej informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności, wykonania wyczerpujących analiz akt spraw i dokumentów, polegających na sięgnięciu do kilku tysięcy akt spraw karnych skarbowych za lata 2008-2014 w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych, ze względu na związek pomiędzy prowadzonymi postępowaniami przygotowawczymi w danym okresie z konkretnym postępowaniem kontrolnym. Wskazał ponadto, że zakres żądanych danych, niejednokrotnie stricte archiwalnych, pozostaje bez żadnego związku z możliwością oceny legalności stosowania w praktyce normy prawnej zawartej w art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Informacje te nie pozwolą ustalić w sposób bezsprzeczny i nie budzący wątpliwości, czy postępowania karne skarbowe są wszczynane przez organy w sposób instrumentalny, w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych.
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego w S. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w części: od pkt 8 do pkt. 10 wniosku z dnia [...] lutego 2017 r.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. podobnie jak organ I instancji uznał, że wnioskowane informacje dotyczą informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wskazał szczególnego interesu publicznego uzasadniającego przetworzenie informacji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie istotą żądania udzielenia informacji publicznej, zgłoszonego przez wnioskodawcę było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, albowiem Naczelnik Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S. nie dysponował, na dzień złożenia wniosku, i nie dysponuje nadal, danymi w postaci żądanej przez wnioskodawcę i musiałby je specjalnie wytworzyć na jego potrzeby. Wymagałoby to przeprowadzenia dodatkowych czasochłonnych czynności, analitycznych i intelektualnych, wykonania wyczerpujących analiz akt spraw i dokumentów, tj. sięgnięcia do kilku tysięcy akt spraw karnych - skarbowych za lata 2008-2014 w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych, ze względu na związek pomiędzy prowadzonymi postępowaniami przygotowawczymi w danym okresie z konkretnym postępowaniem kontrolnym. To powoduje, że bez szczegółowej i pracochłonnej analizy akt postępowań kontrolnych nie można udzielić odpowiedzi na wnioskowane informacje. Ich wytworzenie wymagałoby - po raz kolejny - powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu analizy określonych akt postępowań kontrolnych, w dużej części już zarchiwizowanych. Powyższe działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Podkreślił, że działania organu polegałyby zatem na przetwarzaniu posiadanych przez Naczelnika Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S. według przesłanek wskazanych przez wnioskodawcę, a zatem nie ma tu mowy o informacji prostej.
W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. żądana informacja ponad wszelką wątpliwość jest informacją przetworzoną, przy czym nawet suma informacji prostych będzie tworzyć informację przetworzoną, bowiem jej przygotowanie związane byłoby z bardzo istotnym i takim zaangażowanie pracowników, które w konsekwencji mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżące wykonywanie zadań przez Naczelnika Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S..
Zdaniem organu odwoławczego, brak jest również podstaw uzasadniających przyjęcie, że udzielenie informacji przetworzonej leży w interesie publicznym, bowiem dane, o które się zwrócono, nie pozwolą w sposób bezsprzeczny ustalić, czy postępowania skarbowe wszczynane są w sposób instrumentalny, mający na celu zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych.
Organ zauważył, że jak wynika z treści uzasadnienia wniosku, żądane dane - według systematyki wskazanej w treści pkt od 8 do 10 wniosku, mają posłużyć wnioskodawcy do stworzenia raportu, który ma zostać przekazany Rzecznikowi Praw Obywatelskich i przedłożony Trybunałowi Konstytucyjnemu. Raport taki, wg wnioskodawcy, pozwoli scharakteryzować, jak również uzmysłowić skalę zjawiska wszczynania postępowań karnych - skarbowych w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych, na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z treścią uzasadnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. źródło pochodzenia opinii przedmiotowego rodzaju, dotyczącej rzekomego instrumentalnego wszczynania postępowań o przestępstwa skarbowe lub o wykroczenia skarbowe nie jest bliżej sprecyzowane, a wnioskodawca ową daleko posuniętą teorię o istnieniu owego zarzucanego zjawiska opiera jedynie na sugestii, że obserwuje się je od dawna w praktyce organów skarbowych.
Nadto organ odwoławczy podkreślił, że żądane informacje w żaden sposób, wbrew stwierdzeniom wnioskodawcy, nie wpłyną na zmianę praktyki organów skarbowych. Organy bowiem działają na podstawie i w granicach prawa i samodzielnie dokonują wykładni powszechnie obowiązujących przepisów.
W związku z tym, w ocenie organu II instancji, należało uznać, iż po stronie wnioskodawcy (występującemu praktycznie we własnym imieniu) nie występuje przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie mu żądanej informacji.
Organ II instancji nie zgodził się również ze stanowiskiem wnioskodawcy, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. nie zostało jeszcze zakończone. Organ udzielił już w lutym 2016 r. odpowiedzi na ww. wniosek, w sposób i w formie zgodnej z tym wnioskiem - i odpowiedź ta zakończyła ostatecznie postępowanie o udostępnienie informacji publicznej wszczęte rzeczonym wnioskiem.
Mając na uwadze powyższe, według organu II instancji, żądane informacje należało zakwalifikować, jako informacje przetworzone. Tak więc Naczelnik Z. Urzędu Celno-Skarbowego w S. miał prawo żądać wykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie przedmiotowych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego wnioskodawca nie uczynił, a zatem należało odmówić udzielenia żądanej informacji.
A. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów:
- art. 7, at. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia sprawy w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że informacja publiczna, której udostępnienia żądał Skarżący stanowi informację publiczną przetworzoną;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i 2 ustawy K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia dlaczego informacja publiczna, której udostępnienia żądał Skarżący uznana została przez organ za informację przetworzoną, pomimo udzielenia przez organ w analogicznym zakresie informacji publicznej bez wzywania Skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu,
- art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art 16, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędne zastosowanie, tj. nieudostępnienie informacji publicznej pomimo, iż organ był do tego zobowiązany, gdyż informacja ta nie stanowi informacji przetworzonej, a ponadto jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgłoszone przez niego żądanie w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. odnosiło się w całości do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, złożonego jeszcze do Urzędu Kontroli Skarbowej w S. (w listopadzie 2015 r., także przed powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej). Dlatego też w ocenie Skarżącego pismo z dnia [...] lutego 2017 r. nie powinno być traktowane jako nowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a jedynie jako część bardziej obszernego i szczegółowego wniosku złożonego jeszcze w dniu [...] listopada 2015 r.
Zdaniem Skarżącego żądana informacja, w odniesieniu do poszczególnych pytań, sprowadza się jedynie do prostego wyciągnięcia danych z systemów informatycznych, którymi dysponuje organ, w innych natomiast - jedynie do ponownej weryfikacji posiadanej przez organ dokumentacji. Natomiast stanowisko, w którym organ stwierdza, że informacja stała się informacją przetworzoną, wynika z niechęci do dalszego udostępniania informacji, w związku z pojawiającymi się nowymi wnioskami ze strony Skarżącego. W Jego ocenie, nawet gdyby przyjąć, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną, istnieje szczególnie istotny interes publiczny w ich udostępnieniu. Informacja, której żąda dotyczy wykorzystania art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, którego stosowanie w praktyce organów skarbowych chciał przeanalizować.
W jego ocenie obserwuje się w praktyce tych organów zjawisko instrumentalnego wszczynania postępowań karnych-skarbowych w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych (art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej). Oznacza to, że organy wszczynają postępowania karne-skarbowe bezpodstawnie oraz w celach, które niezgodne są z ustawowo określonymi celami wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego. Skarżący podniósł, że opierając się na wynikach badań archiwalnych z lat 2008-2014, można wskazać, iż wszczynanie postępowań karnych-skarbowych w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego jest ugruntowaną praktyką organów skarbowych, w konsekwencji czego dochodzi do masowego nadużywania uprawnień prze funkcjonariuszy skarbowych wobec podatników.
W ocenie Skarżącego wnioski płynące z takich analiz, choć nie byłyby wiążące, stanowią pewien obraz funkcjonowania organów administracji skarbowej oraz są argumentem w dyskusji o przekraczaniu granic przez funkcjonariuszy administracji publicznej w przypadku wszczynania postępowań karnych-skarbowych w celach innych, niż ustawowo określone. Skarżący dodatkowo podniósł, że ma realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych na szeroką skalę, co w jego ocenie już się dzieje, dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
Odnosząc się do "archiwalności" danych, A. L. wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie złożył w dniu [...] listopada 2015 r., a więc na dzień składania wniosku nie były one aż tak "archiwalne". W jego ocenie, potwierdza to tylko tezę o tym, że pismo z dnia [...] lutego 2020 r. stanowiło jedynie doprecyzowanie tego wniosku z 2015 r. Poza tym, na jakich innych danych miałby operować, jeśli nie na archiwalnych. Nie można bowiem zobrazować praktyki stosowania tego przepisu na rok 2020, czy nawet 2019, ponieważ stosowne zestawienia i dane mogły jeszcze nie zostać zebrane. To, że opiera się na danych z lat 2008- 2014 świadczy też o tym jak długi, żmudny i skomplikowany był proces ich zbierania i analizy, co nie odbiera im waloru istotności i aktualności, gdyż - nawet jeśli minęło już kilka lat od ich zebrania - nie istnieją żadne przesłanki, by przyjąć, że praktyka funkcjonowania organów administracji skarbowej w zakresie stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej zmieniła się od 2014 r. Wiele z wszczętych wówczas postępowań wciąż się toczy (np. na etapie sądowym), w związku z tym problem skutków nadużywania tej instytucji dla obywateli i podatników - jest wciąż aktualny, nawet przy przyjęciu, że organy skarbowe zaprzestały już tej haniebnej praktyki. Skarżący podkreślił, że zażądał informacji począwszy od roku 2008, gdyż był to pierwszy rok w którym mógł znaleźć zastosowanie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji. W ten sposób chciał pokazać jak na przestrzeni lat kształtowała się praktyka jego stosowania.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Na rozprawie w dniu [...] lipca 2020 r. pełnomocnik organu podtrzymał twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę, wskazując, że w analogicznej sprawie NSA wypowiedział się w wyroku o sygn. akt I OSK 1056/18.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po ponownym rozpoznaniu
sprawy z w a ż y ł, co następuje:
Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.
Podkreślenia wymaga, że rozpatrywana sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez NSA, a zatem zastosowanie znajduje art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia.
Związanie dokonaną przez NSA wykładnią oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, jak i konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Wykładnia prawa, o której mowa w ww. przepisie, obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza również, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w ww. przepisie, podlegają bowiem zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.
Uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji oraz decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] Nr [...] Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że przygotowany przez skarżącego kasacyjnie raport ma charakter siu generis pracy badawczej, dotyczącej praktyki urzędów skarbowych w postępowaniach objętych zainteresowaniem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok Trybunału sygn. akt P 30/11), szeregu instytucji publicznych i obywateli i może stanowić inspirację do słusznych rozwiązań legislacyjnych i w konsekwencji błędnie zaaprobował wadliwą decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] r., w której dokonano nietrafnej oceny stanu faktycznego sprawy i tym samym mylnie zinterpretowanego art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi nadal kwestia czy żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która podlega udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powołanym w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Przez "szczególnie istotny interes publiczny" w uzyskaniu informacji przetworzonej, orzecznictwo sądów administracyjnych rozumie informację, która służyłaby uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z prawidłowym funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Chodzi o informację, która byłaby istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, co do której wnioskodawca jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu i to w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.
Na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego ma wpływ realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji, a nie wyłącznie indywidualne przekonanie wnioskodawcy co do istnienia takiej możliwości. Celem uzyskania informacji publicznej przetworzonej nie jest zaspokojenie indywidualnych potrzeb handlowych, zawodowych czy innych (vide: wyrok NSA z 26.01.2017r. sygn. I OSK 2124/16 oraz WSA w Poznaniu z dnia 9.11.2017r. sygn. II SA/Po 690/17). Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu.
W niniejsze sprawie Skarżący podał, że wraz z pozostałymi wnioskodawcami ma realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
Zdaniem Sądu, organy obu instancji ponownie rozpoznając wniosek zasadnie uznały, że Skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej, o której mowa we wniosku z dnia [...] lutego 2017 r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Ponownie podkreślić należy, że indywidualne przekonanie wnioskodawcy, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa jest powszechnie nadużywany w postępowaniach podatkowych, nie może zostać uznane za potwierdzenie faktu instrumentalnego i nieuprawnionego wykorzystywania tej regulacji przez organy skarbowe, a tym samym nie może być potwierdzeniem dla wystąpienia, po stronie wnioskodawcy, przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, skoro skarżący nie ma obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii. Wnioskodawca pragnie, przy pomocy uzyskanych od Urzędów Kontroli Skarbowej informacji zweryfikować zasadniczą tezę, że organy kontroli skarbowej stosują art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w sposób instrumentalny, wszczynając postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, na co wskazywać ma to, iż postępowania te są – zdaniem skarżącego – nagminnie wszczynane w ostatnim roku upływu terminu przedawnienia. Odpowiedź na żądanie zawarte we wniosku nie pozwoli jednak na prawidłową, obiektywną, rzetelną weryfikację tej tezy, a zatem na osiągnięcie szczególnie istotnego celu publicznego przeważającego nad kosztami publicznymi przetworzenia informacji publicznej. Analiza żądania wskazuje bowiem, że nie pozwoli ono udowodnić czy zaprzeczyć ww. tezie, gdyż do tego konieczne jest wyczerpujące ustalenie tego, w jaki sposób i z jakich przyczyn zakończone zostały wszczęte postępowania karnoskarbowe, które stanowiły przyczynę zawieszenia biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Bez uwzględnienia tego czynnika raport mający powstać w szczególnie istotnym interesie publicznym mógłby zawierać fałszywe, bądź niepełne wnioski, co nie tylko nie realizowałoby interesu publicznego, ale przeciwnie – wyraźnie w niego godziło. Udostępnienie przetworzonej informacji publicznej uzasadnia bowiem tylko takie żądanie składane w szczególnie istotnym interesie publicznym, które w swej precyzyjnej konstrukcji nie budzi wątpliwości, że uczynienie mu zadość pozwoli poszerzyć debatę (wiedzę) publiczną o wiadomości rzetelne, prawdziwe, obiektywne. Tylko w tym przypadku można mówić o realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. Ten warunek, zdaniem Sądu, nie został spełniony w niniejszej sprawie, zatem słusznie organ odmówił udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1056/18).
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w tym względzie zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 2, art. 2 ust. 1 oraz art. art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie zasługują na uwzględnienie.
W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione, a argumentacja organów jest pełna, logiczna i uzasadnia wyczerpująco powody odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, o charakterze przetworzonym.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.