II SA/SZ 369/24

II SA/Sz 369/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Sprawy jakości, certyfikacja, dozór
Sygn. powiązane
II GSK 21/25 - Wyrok NSA z 2025-07-10
Skarżony organ
Inspektor Inspekcji Handlowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 630
art. 4 ust. 1, art. 30b
Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - t.j.
Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18  art. 8, art. 16
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi N. Spółki z o.o. w M. na zalecenie pokontrolne Inspektor Inspekcji Handlowej z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w oznakowaniu kontrolowanego produktu oddala skargę.
Uzasadnienie
1. W dniach 14, 15, 18 i 22 marca 2024 r., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych w Szczecinie (zwany dalej "Organem") przeprowadził w N. Spółce z o.o. z siedzibą w M. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), w miejscu kontroli sklepie nr [...] przy ul. [...] [...] w S., kontrolę w zakresie jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych. Organ w trakcie kontroli zakwestionował oznaczenie produktu "[...]", na opakowaniu którego znajdowało się sformułowanie "należy spożyć przed: 12.06.2024". Wielkość partii zastanej podczas kontroli wynosiła 4,25 kg (17 opakowań po 250 g), cena sprzedaży 2,49 zł za sztukę, wielkość partii dostarczonej do sklepu 7,50 kg (30 opakowań po 250 g), wartość partii zastanej - 42,33 zł. Według Organu, w wykazie danych szczegółowych, których określenie jest obowiązkowe, podano datę minimalnej trwałości niezgodnie z przepisami, gdyż datę poprzedzono sformułowaniem "należy spożyć przed" zamiast "najlepiej spożyć przed". Zaleceniem pokontrolnym z 17 kwietnia 2024 r., nr KO.8230.82.2024, Organ wezwał Spółkę do usunięcia, w terminie 14 dni ww. nieprawidłowości, poprzez wykonanie zalecenia polegającego na wprowadzaniu do obrotu środków spożywczych prawidłowo oznakowanych, zgodnie z obowiązującymi przepisami w szczególności, poprzez podanie w oznakowaniu danych szczegółowych dotyczących daty minimalnej trwałości, poprzedzonej prawidłowym sformułowaniem.
2. Skarżąca, zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na ww. zalecenie pokontrolne, w części dotyczącej terminu wykonania zalecenia pokontrolnego, który zdaniem Spółki był zbyt krótki. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia:
a) art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i sprzeczne z zasadami swobodnej oceny dowodów rozpatrzenie materiału dowodowego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu Spółki, poprzez nakazanie usunięcia naruszenia, tj. dokonanie zmian w oznakowaniu kontrolowanych produktów w terminie 14 dni od dnia otrzymania zalecenia pokontrolnego, co jest terminem zbyt krótkim, nie pozwalającym na osiągnięcie zamierzonego rezultatu. Organ powinien uwzględnić, że wprowadzenie zmian na opakowaniu jest procesem kosztowym, czasochłonnym, który trwa dłużej niż 14 dni. Organ nie uwzględnił także, że zakwestionowane produkty informują o terminie przydatności do spożycia, a tym samym informują konsumenta o konieczności odstąpienia od spożycia produktu po wskazanej dacie, co oznacza, że chwilowe dalsze pozostawienie tych produktów na rynku (do czasu wyprodukowania nowych opakowań), nie stanowi żadnego zagrożenia dla konsumentów, co skutkuje tym, że zalecenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem zasady proporcjonalności,
b) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności polegające na nakazaniu usunięcia kontrolowanych produktów w terminie 14 dni od daty otrzymania zalecenia, podczas gdy organ powinien był rozważyć zastosowanie łagodniejszych sankcji, mniej dolegliwych dla Spółki, a pozwalających na osiągnięcie zamierzonego rezultatu, w szczególności powinien uwzględnić, że wprowadzenie zmian w opakowaniu jest procesem kosztownym i czasochłonnym, trwającym dłużej niż 14 dni. Wyznaczenie tak krótkiego terminu nie jest podyktowane interesem społecznym, ponieważ zakwestionowane produkty informowały konsumentów o terminie przydatności do spożycia, a tym samym o konieczności odstąpienia od spożycia produktu po wskazanej na opakowaniach dacie. Dalsze pozostawienie produktów na rynku nie stanowiło żadnego zagrożenia dla konsumentów, nie powodowało żadnych negatywnych dla nich konsekwencji, konsumenci byli bowiem poinformowani poprzez oznakowanie produktu, że nie można go spożywać po upływie podanej daty, a nie, że produkt można spożyć, ale może on tracić swoje właściwości.
c) art. 30b ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1980) poprzez wezwanie Spółki do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości w dowolnie ustalonym, bardzo krótkim terminie 14 dni, podczas gdy w wymienionym przepisie jest mowa o wezwaniu do usunięcia nieprawidłowości "w określonym terminie". Wyznaczony termin powinien być realny, Organ powinien uwzględnić rodzaj i rozmiar produktu i inne okoliczności niezbędne do wykonania zalecenia pokontrolnego, bowiem zalecenie pokontrolne nie może zostać spełnione "natychmiast", a bez nieuzasadnionej zwłoki, tj. w takim terminie w jakim działająca prawidłowo Skarżąca mogłaby je spełnić w normalnym toku prowadzenia spraw.
Skarżąca wniosła o uchylenie zalecenia pokontrolnego w części dotyczącej terminu jego wykonania wyjaśniając, że nie kwestionuje samego zalecenia pokontrolnego, ponieważ przepisy prawa jasno podają wyrażenie, które musi znaleźć się na opakowaniu, ale kwestionuje wyznaczony termin wykonania zalecenia, jako uniemożliwiający zastosowanie zalecenia. Spółka w dniu 22 kwietnia 2024 r. wnioskowała do organu o wydłużenie terminu realizacji zalecenia pokontrolnego, jednakże Organ odmówił. Tymczasem sam proces wdrażania zmian jest złożony, czasochłonny, kosztowny oraz zaangażowane są w niego aż cztery firmy i może on potrwać kilka miesięcy.
3. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zakwestionowany artykuł rolno-spożywczy nie spełniał wymagań jakości handlowej z uwagi na nieprawidłowe oznakowanie, tj. w wykazie danych szczegółowych, których podanie jest obowiązkowe podano datę minimalnej trwałości niezgodnie z przepisami, gdyż datę poprzedzono sformułowaniem "należy spożyć przed" zamiast "najlepiej spożyć przed", co narusza art. 7 ust. 1 lit. a oraz ust. 2, art. 9 ust. 1 lit. f, art. 24 ust. 2 z uwzględnieniem załącznika X pkt 1 lit. a, b, c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 194/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z 22.11.2011 s. 18 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2023 r., poz.1980). Organ wyjaśnił, że wymagania szczegółowe w zakresie daty minimalnej trwałości wynikają z przepisów rozporządzenia 1169/2011 które w art. 9 stanowi, iż podanie daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia jest obowiązkowe. Data minimalnej trwałości, termin przydatności do spożycia i data zamrożenia podawana jest zgodnie z załącznikiem X (art. 24 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011). Zgodnie z załącznikiem X data minimalnej trwałości jest oznaczana następująco:
a) Datę potwierdza sformułowanie:
- "Najlepiej spożyć przed..." – gdy data zawiera oznaczenie dnia,
- "Najlepiej spożyć przed końcem..." – w innych przypadkach.
b) sformułowaniom określonym w lit. a towarzyszy:
- sama data, albo,
- odesłanie do miejsca, gdzie data jest podana w etykietowaniu.
W razie potrzeby, po tych danych szczegółowych następuje opis warunków przechowywania przez określony okres;
c) data składa się z dnia, miesiąca i ewentualnie roku, w takiej kolejności oraz w niekodowanej formie.
Jednakże w przypadku środków spożywczych:
- których trwałość nie przekracza trzech miesięcy, wystarczy oznaczenie dnia oraz miesiąca,
- których trwałość przekracza trzy miesiące, lecz nie przekracza 18 miesięcy, wystarczy oznaczenie miesiąca oraz roku,
- których trwałość przekracza 18 miesięcy, wystarczy oznaczenie roku.
Nieprawidłowości wprowadzają w błąd a zatem naruszają też przepisy rozporządzenia 1169/2011 które stanowi w art. 7 ust. 1 i 2, że informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji, a informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta.
Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości stanowią naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, który stanowi, że wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Wobec stwierdzenia nieprawidłowości wydano zalecenie pokontrolne wzywające przedsiębiorcę do ich usunięcia, w terminie 14 dni. Zdaniem Organu skarga nie jest zasadna, ponieważ zalecenia pokontrolne są najszybszą formą reakcji, do której zobowiązany jest organ administracji w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w czasie kontroli. Celem zaleceń pokontrolnych jest jak najszybsze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Zalecenia mają ponadto charakter edukacyjny i są wydawane w celu zapobieżenia występowaniu nieprawidłowości na przyszłość. Warunkiem wydania zaleceń jest przeprowadzenie kontroli i wykazanie nieprawidłowości w protokole kontroli, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Organ zauważył, że pismem z dnia 8 maja 2024 r. skarżąca Spółka udzieliła odpowiedzi na zalecenia pokontrolne wskazując, że zakwestionowany produkt nie jest dostępny w sprzedaży w skontrolowanym obiekcie. Ponadto, niezwłocznie po otrzymaniu informacji o stwierdzonych nieprawidłowościach, Spółka skontaktowała się z producentem zakwestionowanego produktu, celem wyeliminowania błędu na opakowaniach. Wraz z producentem zakończono już proces przygotowania nowych projektów polegający na kontakcie z drukarnią i dokonaniu poprawek na projekcie opakowania oraz jego weryfikacji i akceptacji. Skorygowany projekt został zlecony do druku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania.
5. Przedmiotem skargi są zalecenia pokontrolne, w części dotyczącej terminu wykonania tych zaleceń.
Zgodnie z art. 30b ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1980), jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. Podstawą wydania zaskarżonego zalecenia pokontrolnego z dnia 17 kwietnia 2024 r. były nieprawidłowości stwierdzone w wyniku kontroli zakończonej protokołem z dnia 22 marca 2024 r. W załączniku nr 7 do protokołu kontroli szczegółowo opisano na czym polegały nieprawidłowości, wskazano podstawę prawną oraz materiał dowodowy. Skarżąca Spółka nie kwestionuje, że sposób oznaczenia daty minimalnej trwałości zakwestionowanych produktów naruszał przepisy prawa wspólnotowego wskazane w protokole kontroli. Spółka zakwestionowała jedynie 14 dniowy termin wyznaczony przez organ jako zbyt krótki, nie pozwalający na wykonanie zalecenia.
6. W ocenie Sądu ustalone w toku kontroli nieprawidłowości uzasadniały wydanie przez Organ zaleceń pokontrolnych. Zgodnie bowiem z art. 8 w zw. z art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, prawo żywnościowe ma na celu zapobieganie oszukańczym lub podstępnym praktykom, fałszowaniu żywności oraz wszelkim praktykom mogącym wprowadzić konsumenta w błąd, w tym właśnie poprzez zapobieganie działaniom oraz praktykom takiego znakowania produktów, które może wprowadzać ich w błąd (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.08.2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 12/20). Zatem nie chodzi w tym przepisie jedynie o działania mające na celu oszukanie klienta ale także takie, które wprowadzają etykietą produktu klienta w błąd. Dotyczy to także sytuacji, która miała miejsce w tej sprawie.
Podczas kontroli zakwestionowano nieprawidłowe oznaczenie dotyczące obowiązkowej daty minimalnej trwałości produktu "[...]", tłuszcz roślinny 73% do pieczenia, smażenia oraz innych zastosowań kulinarnych w ilości 17 opakowań po 250 gram każde. Termin 14 dni był wystarczający do usunięcia nieprawidłowo oznakowanych opakowań tego produktu, co Spółka uczyniła. Zalecenie to było zgodne z prawem i wykonalne w zakreślonym terminie. Z zaskarżonego aktu wynika, że Skarżąca otrzymała zalecenie wprowadzania do obrotu środków spożywczych prawidłowo oznakowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami w szczególności poprzez podanie w oznakowaniu danych szczegółowych dotyczących daty minimalnej trwałości poprzedzonej właściwym sformułowaniem. Jednak obowiązek Skarżącej dotyczący wprowadzania do obrotu produktów spożywczych prawidłowo oznakowanych wynika z przepisów prawa, nie jest to nowy obowiązek wprowadzony zaleceniem pokontrolnym. Spółka domaga się de facto możliwości dalszej sprzedaży, po upływie 14 dni od otrzymania zaleceń pokontrolnych, nieprawidłowo oznaczonych środków spożywczych w zakresie daty minimalnej trwałości, argumentując to brakiem zagrożenia dla konsumentów.
Organy Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych nie mają takich uprawnień, jakich oczekiwałaby Skarżąca - nie mogą dopuścić do czasowego obrotu środkami spożywczymi, jeżeli stwierdzone naruszenie jest tego rodzaju, że wprawdzie narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa, ale nie stanowi zagrożenia dla zdrowia konsumentów. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, organ jest zobowiązany przekazać jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i wezwać ją do usunięcia nieprawidłowości, w określonym terminie. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Organ wykonał ciążące na nim z mocy ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych obowiązki, a wyznaczony przez Organ termin był wystarczający na usunięcie z obrotu nieprawidłowo oznakowanych produktów. Natomiast to, że proces wdrożenia produkcji środków spożywczych prawidłowo oznakowanych mógł być dłuższy niż 14 dni, nie czyni zaleceń pokontrolnych wadliwymi.
7. Jak trafnie wskazał Organ w odpowiedzi na skargę celem zaleceń pokontrolnych jest jak najszybsze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Dodatkowo zalecenia mają charakter edukacyjny i są wydawane w celu uniknięcia przez kontrolowany podmiot nieprawidłowości w przyszłych kontrolach. Podawanie na opakowaniach mylących czy niepełnych informacji, może wprowadzić konsumenta w błąd co do ich składu, właściwości czy zasad przechowywania. W ochronie konsumenta, który ma prawo do rzetelnej informacji o produkcie przeznaczonym do spożycia oraz gwarancji co do jego składu i właściwości - dostrzeżone uchybienia winny zostać wyeliminowane w terminie jak najkrótszym od ich stwierdzenia. Ponadto ustawodawca nie uzależnia realizacji obowiązku wydania zaleceń pokontrolnych od ewentualnych kosztów, związanych z ich wykonaniem. Powyższe ma związek z nadrzędnym charakterem ochrony interesu konsumentów oraz niewątpliwym obowiązkiem producenta zapewnienia właściwej jakości produktów wprowadzanych do obrotu.
8. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).