II SA/Sz 365/24

II SA/Sz 365/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Skarżony organ
Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, art. 145 par.1, art. 151a par. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2305
art. 127 ust. 4, 6 i 9, art. 228 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 935
art. 9 pkt 7 i 11
Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka -Kleczaj, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu S. K. na decyzję Dowódcy 1 Skrzydła Lotnictwa Taktycznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Rozkazem personalnym nr 1 z dnia 3 stycznia 2024 r. Dowódca [...], na podstawie art. 228 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2022 r., poz. 2305 z późn. zm.) zwolnił S. K. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do pasywnej rezerwy wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej, wskazując, że zwolnienie nastąpi z dniem 31 stycznia 2024 r.
Jak wynika z treści uzasadnienia powyższego rozkazu, S. K. w dniu 21 września 2023 r. otrzymał ocenę niedostateczną z opiniowania służbowego za 2023 r. Po rozpoznaniu odwołania od wspomnianego rozkazu w dniu 2 października 2023 r. wyższy przełożony utrzymał ocenę niedostateczną w mocy. Po złożonym przez żołnierza wniosku z dnia 9 listopada 2023 r. dotyczącym zweryfikowania opinii służbowej, Dowódca [...] zmienił ocenę niedostateczną na ocenę dostateczną. Z kolei w dniu 11 grudnia 2023 r. do ww. Dowódcy wpłynął wniosek przełożonego żołnierza – Dowódcy Drużyny (obsługi [...]) w sprawie zwolnienia S. K. z zawodowej służby wojskowej z powodu otrzymania dostatecznej oceny ogólnej z opinii służbowej za 2023 r. Dowódca [...] [...] uwzględniając opinię przełożonych uznał wniosek za zasadny. W związku z powyższym w dniu 12 grudnia 2023 r. przesłał S. K. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego zwolnienia ze służby wojskowej. Żołnierz w dniu 27 grudnia 2023 r. stawił się w jednostce wojskowej celem zapoznania się z aktami sprawy oraz oświadczył, że nie wnosi żadnych żądań. W tej sytuacji opisanym na wstępie rozkazem orzeczono o zwolnieniu wymienionego z zawodowej służby wojskowej.
W odwołaniu od powyższego rozkazu strona zarzuciła organowi jego wydanie na podstawie ostatecznej opinii służbowej w sytuacji gdy proces opiniowania i postępowanie odwoławcze od opinii jest wadliwe i rażąco narusza przepisy rozporządzenia i ustawy.
Skarżący podniósł, że doręczona mu w dniu 21 września 2023 r. kserokopia opinii nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem, co narusza przepis § 11 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 lipca 2022 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy, który wprost wskazuje, że przełożony doręcza żołnierzowi potwierdzoną kopię opinii służbowej. Powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 2021 r. (sygn. akt II CSKP 25/21) zaznaczył, że kserokopia niepotwierdzona za zgodność z oryginałem co od zasady nie jest dokumentem
Zdaniem strony, opinia nie zawierała także zakresu opiniowania, co narusza przepis § 3 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia stanowiący, że opiniowanie służbowe żołnierzy zawodowych przeprowadza się w okresie od dnia 15 sierpnia do dnia 15 października. W doręczonej opinii znalazł się zapis: "za okres od 6 października 2022 r." natomiast nie wskazano daty końcowej.
Skarżący wskazując na wadliwe – jego zdaniem – rozpatrzenie jego odwołania od opinii służbowej podkreślił, że utrzymanie opinii w mocy następuje na podstawie przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 cytowanego wcześniej rozporządzenia z dnia 4 lipca 2022 r. Przepis ten nie zezwala na nanoszenie żadnych poprawek. Jednak chor. J. N. uzupełnił opinię o zakres opiniowania – wstawiając datę końcową opiniowania – 21 września 2023 r. oraz w uzasadnieniu oceny ogólnej dokonał skreślenia słów: "do służby wojskowej" i czerwonym kolorem dopisał: "powinno być na zajmowanym stanowisku służbowym". Dopisek opatrzył podpisem i datą 13 października 2023 r. Zdaniem strony, skoro chor. J. N. uzupełnił opinię, to nie mógł utrzymać opinii służbowej w mocy lecz miał obowiązek rozpatrzenia odwołania na podstawie § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia. Tylko ten przepis daje bowiem możliwość zmiany lub uzupełnienia opinii służbowej.
Strona podniosła, że chor. J. N. do chwili obecnej nie zakończył postępowania odwoławczego bo nie doręczył S. K. – za pokwitowaniem – potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii ostatecznej opinii służbowej, co narusza § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 4 lipca 2022 r. Dowódca stworzył kuriozalną sytuację bowiem rozpatrzył wniosek skarżącego o weryfikację opinii służbowej w sytuacji gdy chor. J. N. do chwili obecnej nie doręczył mu wspomnianej ostatecznej opinii służbowej.
Skarżący zarzucił dodatkowo wyższemu przełożonemu oraz Dowódcy, że rozpatrzyli odwołanie od opinii służbowej, które nie zawiera podpisu S. K..
Zwrócił ponadto uwagę, że organ jako jedyną podstawę zwolnienia wskazał fakt uzyskania przez skarżącego oceny dostatecznej w opinii służbowej. Jednak sam fakt uzyskania oceny dostatecznej nie obliguje organu do wydania decyzji o zwolnieniu. Organ musi wskazać jakie względy przemawiają przeciwko dalszemu pozostawaniu żołnierza w służbie, przy czym ocena ta musi być dokonana w oparciu o całokształt sprawy i odnosić się do materiału zgromadzonego w sprawie, który musi być pełny.
Dowódca Jednostki Wojskowej decyzją nr 28 z dnia 17 kwietnia 2024 r., na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 104 § 1 i art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 228 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o Obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2024 r., poz. 248) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że do zwolnienia żołnierza ze służby służby wojskowej wskutek otrzymania oceny dostatecznej w opinii służbowej, konieczne jest ustalenie czy istnieje po stronie skarżącego słuszny interes przemawiający za pozostawieniem go w służbie oraz, czy istnieje w tej mierze interes społeczny, lub też, czy interes społeczny sprzeciwia się uwzględnieniu słusznego interesu strony. Przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie dowodowe wykazało, że organ I instancji nie dokonał oceny w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a co za tym idzie nienależycie uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. Nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przepisów prawa materialnego oraz interesu Sił Zbrojnych, wskutek czego nieprawidłowo je ocenił. W rozkazie personalnym zwalniającym stronę z zawodowej służby wojskowej, brak jest uzasadnienia z jakich powodów Dowódca [...] zdecydował się zwolnić żołnierza ze służby. Organ nie sprostał również wymogom określonym w art. 107 § 1 ust. 4 k.p.a., zgodnie z którym organ I instancji winien w decyzji podać podstawę prawną. Słusznie zatem strona podnosi w odwołaniu, że w podstawie prawnej wydanej decyzji powinny znaleźć się odpowiednie przepisy Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 2023 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej.
W ocenie organu odwoławczego, proces opiniowana S. K. budzi zastrzeżenia. Słusznie wskazuje strona, że uzupełnienie zakresu opiniowania pismem odręcznym czy dokonywanie skreśleń stanowi w istocie zmianę lub uzupełnienie opinii służbowej. Nie mniej, zgodnie z treścią § 12 ust. 3 pkt 1 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 4 lipca 2022 r. wyższy przełożony w przypadku zmiany lub uzupełnienia opinii służbowej dokonuje adnotacji o sposobie rozpatrzenia odwołania, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, albowiem wyższy przełożony rozpatrzył odwołanie w ten sposób, że utrzymał przedmiotową opinię służbową w mocy.
Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego, że do chwili obecnej nie zakończyło się postępowanie odwoławcze dotyczące wydania opinii służbowej z uwagi na brak doręczenia potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii ostatecznej opinii służbowej. Opinia służbowa w dniu 18 października 2023 r. została wysłana na adres zamieszkania strony za potwierdzeniem odbioru. Skarżący odebrał opinię w dniu 31 października 2023 r., co zostało potwierdzone czytelnym podpisem na potwierdzeniu odbioru, jak również potwierdzone zostało to datą oraz czytelnym podpisem na odwołaniu od opinii służbowej.
Odnosząc się do podnoszonej przez stronę okoliczności dotyczącej braku podpisu S. K. na odwołaniu od opinii służbowej żołnierza, organ wskazał, że dla skuteczności odwołania koniecznym jest wniesienie go na piśmie, za pośrednictwem opiniującego, do wyższego przełożonego oraz w określonym terminie. Przepis § 12 rozporządzenia z dnia 4 lipca 2022 r. wskazuje jeden przypadek, w którym odwołanie nie podlega rozpatrzeniu przez przełożonego, tj. wniesienie odwołania z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W ocenie organu, brak podpisu pod odwołaniem w przedmiotowej sprawie nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Stanowisko Dowódcy [...], w tym konkretnym przypadku, wynika z treści złożonego przez stronę pisma przewodniego (opatrzonego podpisem) wskazującego, że odwołujący potwierdza złożenie odwołania od opinii służbowej. Organ dodał, że z uwagi na treść art. 127 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny, do opiniowania służbowego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego, w tym przepisów dotyczących wymogów formalnych odwołania. Tym samym organ I instancji nie był zobligowany żadnym przepisem k.p.a. do wzywania odwołującego się do uzupełnienia odwołania.
Dowódca Jednostki Wojskowej nie zgodził się z argumentacją strony dotyczącą wadliwości postępowania opiniodawczego. Postępowanie to zostało, w jego ocenie, ostatecznie zakończone, przy czym opinia ta została również zweryfikowana na wniosek skarżącego przez uprawniony podmiot kolegialny. Zgodnie z art. 127 ust. 9 ustawy o obronie Ojczyzny opinia służbowa wydana wskutek odwołania jest ostateczna, chyba że żołnierz uzyskał ogólną ocenę niedostateczną. W takim przypadku może on wystąpić do dowódcy jednostki wojskowej z wnioskiem o zweryfikowanie tej opinii. Skarżący wykorzystał wszystkie przysługujące mu środki kwestionowania wydanej wobec niego opinii łącznie z jej weryfikacją.
W sprzeciwie wniesionym na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, strona zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa:
1. art. 127 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny, poprzez przyjęcie, że skoro do opiniowania służbowego nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zatem nie ma podstawy prawnej aby wezwać żołnierza do uzupełnienia braku formalnego podpisu pod wniesionym odwołaniem od opinii służbowej – w sytuacji gdy powyższy przepis należy traktować w ten sposób, że opiniowany żołnierz w trakcie opiniowania służbowego występuje osobiście (nie może być reprezentowany przez pełnomocnika),
2. art. 127 ust. 7 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny w związku z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 lipca 2022 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy – przez przyjęcie, że wyższy przełożony może utrzymać w mocy opinię służbową na podstawie wniesionego odwołania, które nie zostało podpisane,
3. art. 7 Konstytucji – przez przyjęcie, że rozpatrzenie odwołania od opinii służbowej, które nie zawiera podpisu żołnierza – jest działaniem na podstawie prawa i w granicach prawa,
4. § 12 rozporządzenia z dnia 4 lipca 2022 r. – przez przyjęcie, że wniesione w terminie odwołanie bez podpisu odwołującego – spełnia wymogi formalne i wszczyna postępowanie odwoławcze od opinii służbowej.
W uzasadnieniu sprzeciwu strona podniosła, że złożenie podpisu pod podaniem, a nie w jakimkolwiek innym miejscu, gwarantuje co do zasady, że organ rozpatrzy merytorycznie podanie pochodzące od strony, a nie od osoby niebędącej stroną i że przedmiotem rozstrzygnięcia uczyni stanowisko będące wyrazem jej woli. W związku z powyższym prezentowany przez organ II instancji pogląd, że skoro pismo przewodnie (za którym zostało przesłane odwołanie od opinii służbowej) zostało podpisane – to odwołanie bez podpisu spełnia wymogi formalne i wszczyna postępowanie odwoławcze od opinii służbowej – jest poglądem nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.
Skarżący wniósł o "zweryfikowanie poglądu: w zakresie jakim organ II instancji twierdzi, że odwołanie od opinii służbowej wniesione bez podpisu żołnierza spełnia wymogi formalne do jego rozpatrzenia".
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej "p.p.s.a.").
Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono rozstrzygnięcie Dowódcy Jednostki Wojskowej, mocą którego – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylono rozkaz personalny Nr 1 Dowódcy [...] z dnia 2 stycznia 2024 r. o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej i przeniesieniu do pasywnej rezerwy wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej – jednocześnie przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia, sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Do przesłanek podjęcia decyzji kasacyjnej należą zatem: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz wykazanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15).
W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.
Oceniając przyczyny wydania przez Dowódcę Jednostki Wojskowej, zaskarżonej sprzeciwem - decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Należy w pełni zgodzić się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie z uchybieniami, mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak słusznie zauważył Dowódca, organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, nie dokonał oceny czy istnieje po stronie skarżącego słuszny interes przemawiający za pozostawieniem go w służbie lub też czy interes społeczny sprzeciwia się uwzględnieniu słusznego interesu strony, a co za tym idzie nienależycie uzasadnił swoje stanowisko w sprawie.
W ocenie Sądu, organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania (tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.), które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z treścią art. 228 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2024 r., poz. 248), żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej.
Jak słusznie przyjął w wyroku z dnia 28 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 538/15), użycie słowa "można" wskazuje, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że decyzja taka może być dowolna. Organ administracji ma bowiem obowiązek dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny strony i słuszny interes obywateli. Stanowisko wyrażone przez ten Sąd podzielił też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3376/15, wskazując m.in., że otrzymanie przez żołnierza ogólnej oceny dostatecznej w opinii służbowej może stanowić podstawę do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu właściwego organu, który może pozostawić żołnierza w służbie mimo niskiej oceny. Jest to uprawnienie, z którego organ może skorzystać. Skorzystanie z tego uprawnienia wymaga jednak rozważenia słusznego interesu strony oraz interesu publicznego, tj. interesu Sił Zbrojnych RP.
Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w analizowanej sprawie organ takich rozważań nie poczynił, nie wskazał jakie to okoliczności przemawiają przeciwko pozostawieniu skarżącego w służbie.
Powyższy pogląd jest przy tym zgodny ze stanowiskiem skarżącego, który nie kwestionuje samego uchylenia przez organ odwoławczy rozkazu z dnia 2 stycznia 2024 r., a jedynie domaga się zweryfikowania jego twierdzenia, że "odwołanie od opinii służbowej wniesione bez podpisu żołnierza spełnia wymogi formalne do jego rozpatrzenia".
Jak wynika zatem z powyższego, strona skarżąca nie zgadza w istocie z samym uzasadnieniem decyzji, jednakże domaga się jej uchylenia.
W związku tak określonym zakresem zaskarżenia należy wyjaśnić, że w przypadku instytucji sprzeciwu od decyzji – wprowadzonej do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na mocy art. 9 pkt 7 i 11 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) – ustawodawca wykluczył możliwość jej uchylenia jedynie w części. Wynika to wprost z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., który stanowi, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznający sprzeciw nie ma zatem uprawnień do uchylenia zaskarżonej sprzeciwem decyzji jedynie w części. W konsekwencji, mając na uwadze powyższy przepis, nie powinno budzić wątpliwości, że niedopuszczalne jest również uchylenie decyzji zaskarżonej sprzeciwem wyłącznie w zakresie jej uzasadnienia, to znaczy sąd nie może uchylić uzasadnienia decyzji czy jego części z jednoczesnym pozostawieniem w obiegu prawnym jej rozstrzygnięcia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że także w odniesieniu do skargi, tj. w art. 145 § 1 p.p.s.a. nie przewidziano możliwości uchylenia przez sąd samego uzasadnienia zaskarżonego aktu. Niewątpliwie uchylenie decyzji w części, o którym mowa w tym przepisie nie odnosi się do jej uzasadnienia, lecz dotyczy decyzji rozstrzygających o różnych kwestiach, które da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części rozstrzygnięcia wraz z jego uzasadnieniem (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 299/09). Uchylenie części uzasadnienia decyzji po to, aby organ administracji publicznej naprawił błąd, zamieszczając w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji właściwą argumentację, rodzi niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 775/04).
Jak już wcześniej wskazano, z uwagi na treść art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Przekłada się to także na ograniczenia w sferze orzekania i możliwości uwzględnienia danego środka zaskarżenia, gdyż o ile w przypadku skargi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie decyzji stanowi wynik stwierdzenia przez sąd: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – to w przypadku sprzeciwu jego uwzględnienie może nastąpić tylko wtedy, gdy przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały spełnione, ewentualnie gdy zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli w tym zakresie.
Wobec tego, jeżeli z akt sprawy, w tym w szczególności z zaskarżonej decyzji wynika, że zaistniały określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej to sąd nie może orzec odmiennie niż przez oddalenie sprzeciwu. Taka sytuacja miała zaś miejsce w niniejszej sprawie.
Jak wynika z treści skargi, strona dopatruje się nieprawidłowości w działaniu wyższego przełożonego, który rozpatrzył odwołanie wniesione przez S. K. bez podpisu, jak również w działaniu dowódcy jednostki wojskowej, który pomimo tej wady dokonał weryfikacji opinii służbowej.
Zgodnie z treścią art. 127 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2024 r., poz. 248), w czasie pełnienia czynnej służby wojskowej, z wyłączeniem służby pełnionej w razie mobilizacji i w czasie wojny, żołnierz podlega opiniowaniu służbowemu przez przełożonego.
Od opinii służbowej żołnierzowi, o którym mowa w ust. 1, przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego (art. 127 ust. 6 ww. ustawy). Opinia służbowa wydana wskutek odwołania jest ostateczna, chyba że żołnierz uzyskał ogólną ocenę niedostateczną. W takim przypadku żołnierz może wystąpić do dowódcy jednostki wojskowej z wnioskiem o zweryfikowanie tej opinii (art. 127 ust. 9 cytowanej ustawy). W przypadku wystąpienia przez żołnierza z wnioskiem o zweryfikowanie opinii służbowej dowódca jednostki wojskowej może powołać komisję w celu zbadania zasadności wniosku i po zapoznaniu się z opinią komisji, o ile została ona powołana, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, może opinię:
1) utrzymać w mocy;
2) zmienić lub uzupełnić;
3) uchylić i wydać nową;
4) uchylić, jeżeli brak było podstaw prawnych do jej sporządzenia.
Z kolei w myśl art. 127 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny, do opiniowania służbowego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Opiniowany żołnierz w trakcie opiniowania służbowego występuje osobiście i nie może być reprezentowany przez pełnomocnika.
W sprawie poza sporem pozostaje, że w opinii z dnia 21 września 2023 r. skarżący otrzymał ocenę niedostateczną. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania (niepodpisanego) opinia ta została następnie utrzymana w mocy przez wyższego przełożonego. Z kolei po złożonym przez stronę wniosku dotyczącym zweryfikowania opinii służbowej, Dowódca [...] zmienił ocenę niedostateczną na dostateczną.
Nie ulega też żadnej wątpliwości, że podstawą wydania rozkazu personalnego z dnia 3 stycznia 2024 r. o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej nie była pierwotna opinia z dnia 21 września 2023 r. z oceną niedostateczną lecz opinia zweryfikowana na skutek prawidłowo podpisanego przez stronę wniosku o weryfikację z dnia 2 października 2023 r. – poprzez zmianę oceny niedostatecznej na ocenę dostateczną.
Skarżący tak zweryfikowanej oceny nie zakwestionował, nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji wskazującej przesłanki do wystawienia wyższej oceny niż ocena dostateczna. Strona nie kwestionuje przy tym, że wniosła odwołanie od opinii służbowej, jak również, że odwołanie znajdujące się w aktach jest tym, które sporządziła i dołączyła do własnoręcznie podpisanego pisma przewodniego (adresowanego do Dowódcy Drużyny [...]) z dnia 2 października 2023 r. Strona podnosi jedynie, że nie powinno ono zostać rozpoznane bowiem nie zostało podpisane. Zdaniem skarżącego, organ powinien był zobowiązać go do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez złożenie pod nim własnoręcznego podpisu. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że do opiniowania nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 127 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny należy – w jego ocenie – traktować w ten sposób, że opiniowany żołnierz w trakcie opiniowania służbowego występuje osobiście (nie może być reprezentowany przez pełnomocnika).
Powyższa interpretacja przepisu art. 127 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny, zdaniem Sądu, jest błędna. Jak już wcześniej wskazano, w myśl wspomnianego przepisu, do opiniowania służbowego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Opiniowany żołnierz w trakcie opiniowania służbowego występuje osobiście i nie może być reprezentowany przez pełnomocnika.
Gdyby intencją ustawodawcy było – tak jak sugeruje skarżący – wyłączenie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w zakresie reprezentacji żołnierza w trakcie opiniowania, z pewnością tak właśnie zredagowałby ten przepis. Co więcej zapis "do opiniowania służbowego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego", byłby w istocie zbędny. Wystarczające byłoby wskazanie, że żołnierz nie może być reprezentowany przez pełnomocnika, ewentualnie wskazanie konkretnych przepisów k.p.a. dotyczących reprezentacji strony przez pełnomocnika. Potwierdzeniem braku zastosowania wspomnianego Kodeksu w trakcie opiniowania może być chociażby treść § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 lipca 2022 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy (Dz.U. z 2022 r., poz. 1462), które zawierają odrębne uregulowania dotyczące sposobu i trybu wnoszenia odwołania od opinii służbowej (analogiczne uregulowania zawierają przepisy § 13 a także § 14 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 marca 2024 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy (Dz.U. z 2024 r., poz. 461). Jak wynika z § 12 ust. 1 rozporządzenia z 4 lipca 2022 r., odwołanie od opinii służbowej opiniowany wnosi na piśmie za pośrednictwem opiniującego do wyższego przełożonego w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu. Słusznie zatem podnosi organ, że w rozporządzeniu przewidziano tylko jeden przypadek, w którym odwołanie nie podlega rozpatrzeniu i nie jest nim wniesienie odwołania niepodpisanego.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie z takim przypadkiem braku podpisanego odwołania nie mamy zresztą do czynienia. Dołączone do odwołania z dnia 2 października 2023 r. pismo nazwane przez skarżącego "pismem przewodnim" już samo w sobie może stanowić odwołanie od opinii służbowej. Strona zawarła w tym piśmie następujący zapis: "w załączeniu przesyłam Panu kapralowi odwołanie od opinii służbowej za rok 2023". Nawet gdyby skarżący nie dołączył do niego pisma zatytułowanego "odwołanie od opinii służbowej za 2023 r.", nie ulegałoby wątpliwości, że wolą skarżącego jest odwołanie się od tejże opinii. Co prawda pismo z 2 października 2023 r. (podpisane przez skarżącego) nie zawiera uzasadnienia, jednak przepisy wspomnianego wcześniej rozporządzenia nie wprowadzają takiego wymogu, wobec czego organ winien rozpoznać nawet tak sformułowane odwołanie.
W tym miejscu jeszcze raz zaakcentowania wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a., wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu drugiej instancji dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny. Jednocześnie kontrola przeprowadzona w granicach określonych w art. 64e p.p.s.a. doprowadziła do stwierdzenia, że sprzeciw okazał się nieuzasadniony, albowiem organ odwoławczy słusznie przyjął, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie z uchybieniami, mającymi istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy
Powyższe argumenty świadczą o zasadności wydania decyzji kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie oddalił sprzeciw stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a.