II SA/Sz 364/22

II SA/Sz 364/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15(4) ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par 1, par 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par 1, art. 134 par 1 art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par 1, art. 145 par 1 pkt 1-8, art. 157 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi B. K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 16 lutego 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie nr [...] z 26 sierpnia 2021 r. orzekającej o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek B. K. i B. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy U. z dnia 27 kwietnia 2020 r. znak [...] i zmieniającej ją decyzji z dnia 14 września 2020 r., znak [...]. Powyższe decyzje organu gminy dotyczyły wydania dla inwestora - spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w K., zezwolenia na budowę w pasie drogowym drogi gminnej, na działkach nr [...] obręb S., urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego tj. na budowę sieci wodociągowej.
Jak wyjaśnił organ administracji, w dniu 24 sierpnia 2021 r. Kolegium wszczęło na wniosek B. K. i B. K. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy U. . W toku postępowania Kolegium ustaliło, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony postępowania dotyczącego wydania zezwolenia, zatem decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r. orzeczono o umorzeniu postępowania nieważnościowego.
Wnioskodawcy skorzystali z prawa zaskarżenia powyższego rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym i wnieśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu Kolegium między innymi błędne ustalenie istniejącego stanu faktyczno - prawnego, a w szczególności błędne ustalenie kręgu stron postępowania.
Odwołujący podtrzymali, ponadto wszystkie zarzuty i wnioski zawarte w piśmie z dnia 7 czerwca 2021 r. w całości i zawnioskowali o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...], obręb S.. Ewentualnie zaś, w przypadku oddalenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu. Domagali się przy tym nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz przeprowadzenia "rozprawy jawnej z udziałem strony wnioskującej, ze względu na złożoność sprawy".
W zapadłej po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzji z 16 lutego 2022 r., Kolegium przywołało przepisy k.p.a. normujące instytucję stwierdzenia nieważności decyzji tj. art. 16 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a. oraz 157 § 2 k.p.a. Organ wyjaśnił ponadto, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, w sytuacji, gdy ustalenie wymaga przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w tym czy osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie, winno ono nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Wówczas właściwy organ winien wszcząć postępowanie nieważnościowe, co stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Dopiero w dalszej kolejności - o ile potwierdzono przymiot strony wnioskodawcy – dochodzi do oceny czy zachodzą ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony.
Jak oceniło Kolegium, w badanej sprawie po wszczęciu postępowania prawidłowo przystąpiono do analizy formalnoprawnej w zakresie przymiotu strony u wnioskodawców. Wobec uznania, że wnioskodawcom przymiot ten nie przysługuje, postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, co z kolei obligowało organ administracji do jego umorzenia.
Jak wyjaśniło Kolegium ponownie rozpatrując sprawę, w kwestii przymiotu strony w postępowaniu o udzielnie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury rozważania należy oprzeć o przepis art. 28 k.p.a. oraz przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.).
W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną, którą można wywieść w dowolny sposób. Wnioskodawca musi wykazać, że żądanie określonych czynności organu administracji publicznej jest wymagane z uwagi treść jego uprawnienia materialnoprawnego. Interes prawny strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie może wynikać wyłącznie z prawa własności sąsiedniej działki, ale z konkretnego przepisu prawa materialnego, normującego sytuację prawną wnioskodawcy. To wnioskodawca musi wykazać, że żądanie określonych czynności organu administracji publicznej jest wymagane z uwagi na treść tego uprawnienia materialnoprawnego. Interes prawny musi być też indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Tylko więc konkretny przepis prawa materialnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który charakteryzuje się tym, że podmiot ten jest bezpośrednio zainteresowany sposobem rozwiązania danej sprawy, nie może on jednak wskazać normy prawa materialnego, której naruszenie spowodowało naruszenie jego interesu prawnego. Stwierdzono też, że potencjalne naruszenie zasad dobrego sąsiedztwa, wynikających z prawa cywilnego, jeżeli nie wiąże się z naruszeniem konkretnych przepisów administracyjnego prawa materialnego, nie uzasadnia przyznania wnioskodawcy przymiotu strony postępowania.
Organ administracji wyjaśnił, że co do zasady zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować naruszenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Na mocy art. 39 ust 3 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. W decyzji tej określa się w szczególności rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora o obowiązkach przed rozpoczęciem robót budowlanych, w tym o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych. Zatem decyzja ta jest wyłącznie decyzją lokalizacyjną, wydaną na wniosek inwestora, nieuprawniającą samoistnie do wykonywania robót budowlanych.
Kolegium wskazało dodatkowo, iż podobna sprawa z wniosku tych samych osób, była już przedmiotem postępowania przed Kolegium. Organ ten decyzją z 24 marca 2020 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji umarzającej w całości postępowanie administracyjne wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu powyższym ustalono, iż B. K. i B. K., nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 14 lutego 2017 r. dotyczącej lokalizacji w pasie drogowym linii kablowych i słupów oraz demontażu istniejących linii napowietrznych elektroenergetycznych. Skarga na powyższą decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecie prawomocnym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 360/20.
W ocenie Kolegium z powyższego wyroku wynika, że wnioskodawcom nie przysługiwał status strony postępowania zarówno w sprawie udzielenia zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym, do którego zalicza się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Brak przymiotu strony wnioskodawców przesądza o bezprzedmiotowości wszczętego postępowania, co obliguje organ do jego umorzenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje obligatoryjną przesłankę umorzenia postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe.
Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie rozprawy jawnej Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych orzeczenia tego organu zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Sytuacje wymagające przeprowadzenia rozprawy określono w art 89 k.p.a. Przewidziano w nim, że organ przeprowadza, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien także przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Takie okoliczności nie zaistniały w sprawie.
Pismem z 14 marca 2022 r. B. K. i B. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu:
1) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nie uznanie skarżących za stronę postępowania administracyjnego w wyniku błędnego i niezgodnego z przepisami prawa oraz normami technicznymi ustalenia przez organ kręgu stron postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy U. zezwalającej min. na budowę w pasie drogowym drogi gminnej publicznej urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego tj. budowę sieci wodociągowej,
2) naruszenie prawa materialnego jako prawa majątkowego wynikającego z przepisów art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 2,3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 k.c. art. 143 k.c. art. 144 k.c., art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej - poprzez naruszenie swobody wykonywania przez skarżących prawa własności nieruchomości położonej w S. o numerach działek nr [...] i nr [...], sąsiadujących z drogą gminną o numerze działki [...],
3) naruszenie przepisów planu miejscowego Gminy U. uchwalonego uchwałą Rady Gminy U. Nr [...] z dnia 22 października 2010 r. w zakresie zapisów planistycznych dotyczących zabudowy działek nr [...] i [...], co uniemożliwia zabudowę należących do skarżących działek nr [...] i [...] w związku z lokalizacją w pasie drogowym drogi gminnej publicznej sieci wodociągowej,
4) naruszenie istniejących przepisów i norm technicznych normujących projektowanie, montaż i budowę w poboczu drogi na działce nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej,
5) brak zbadania sprawy i brak uwzględnienia aktualnego stanu prawnego i faktycznego wynikającego z przyszłego oddziaływania zlokalizowanych na działce nr [...] projektowanych w poboczu drogi urządzeń infrastruktury technicznej,
6) rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. oraz naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżących statusu strony w niniejszej sprawie,
7) nie uwzględnienie braku technicznej możliwości wykonania założeń projektowanych urządzeń infrastruktury technicznej na działce nr [...] ze względu na nieodpowiednią szerokość pasa drogowego w zakresie pobocza działki nr [...] a w związku z tym stworzenie przez inwestora oraz organ I instancji zagrożenia bezpieczeństwa dla zdrowia i życia skarżących jako właścicieli działek nr [...] i [...], a także stworzenie zagrożenia bezpieczeństwa dla zdrowia i życia wszystkich użytkowników drogi nr [...],
8) nie uwzględnienie, że projektowana sieć wodociągowa została przez inwestora wykonana (posadowiona) w rzeczywistości na działce nr [...] w dniu [...] października 2015 r., tj. niemalże 5 lat wcześniej niż wydana decyzja lokalizacyjna co powoduje, że wydanie decyzji lokalizacyjnej objętej wnioskiem było bezprzedmiotowe i nieuzasadnione,
9) nie uwzględnienie stanu faktycznego polegającego tym, że w dniu wydania decyzji administracyjnej dnia 20 kwietnia 2020 r. i zmieniającej ją decyzji z dnia 14 września 2020r. w tej samej trasie wzdłuż granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] w tym samym miejscu została posadowiona instalacja energetyczna wraz z ulicznymi latarniami oświetleniowymi a w lutym 2019r, wzdłuż granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] zostały posadowione urządzenia elektroenergetyczne w postaci podziemnej kablowej linii elektroenergetycznej oraz słup krańcowy energetyczny co jest zagrożeniem dla zdrowia i życia wszystkich użytkowników drogi gminnej (działka nr [...]), a w szczególności dla użytkowników i właścicieli sąsiedniej nieruchomości tj. skarżących wskutek kolizyjnego umieszczenia w poboczu działki nr [...] (w tej samej trasie oraz na tej samej głębokości) urządzeń elektroenergetycznych oraz instalacji wodociągowych.
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy U. z dnia 27 kwietnia 2020 r. w części dotyczącej działki nr [...] i jej późniejszych zmian.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, działającego jako organ administracji wyższego stopnia w stosunku do Wójta Gminy U. , na mocy której umorzono wszczęte na wniosek skarżących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy U. z dnia 27 kwietnia 2020 r. w przedmiocie zezwolenia m.in. na budowę w pasie drogowym drogi gminnej (działki nr [...] obręb S.), urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego tj. budowę sieci wodociągowej. Natomiast powodem umorzenia powyższego postępowania nieważnościowego przez Kolegium było ustalenie, iż wnioskodawcom nie przysługuje uprawnienie do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie decyzji ostatecznej dotyczącej lokalizacji w drodze publicznej sieci wodociągowej, albowiem nie posiadają oni statusu strony postępowania lokalizacyjnego.
Co do przywołanego przez Kolegium wyroku tutejszego sądu, należy stwierdzić, iż prawomocnym wyrokiem z 19 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę skarżących na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 24 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją dotyczącą zezwolenia z 14 lutego 2017 r na lokalizację w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej w postaci linii kablowych i słupów oraz demontażu istniejących linii napowietrznych elektroenergetycznych. Powyższy wyrok nie dotyczy bezpośrednio badanej w niniejszym postępowaniu decyzji i zapadł w toku kontroli decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Niemniej jednak organ trafnie zwrócił uwagę, iż skoro powyższa sprawa dotyczyła lokalizacji w tej samej drodze publicznej i przy tej samej nieruchomości obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami, istotną także dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w badanej sprawie jest konkluzja, iż nie sposób przyjąć, aby decyzja zezwalająca na lokalizację w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej, w jakikolwiek sposób wpływała na sytuację prawną skarżących. Sąd ustalił wówczas, że z kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej nie wynikają dla skarżących żadne prawa i obowiązki. Nie kształtuje ona ani sposobu wykonywania przysługującego skarżącym prawa własności do działek nr [...] i [...], ani sposobu korzystania z nich. Decyzja ta odnosi się bowiem tylko do działek drogowych i ma charakter czysto techniczny, gdyż wskazuje wyłącznie miejsce i warunki techniczne, jakie winna spełniać inwestycja.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż skarżący nie są właścicielami żadnej spośród działek których dotyczyła decyzja, nie posiadają też do tych działek żadnego tytułu prawnego. Natomiast swój interes prawny wywodzą z opisywanego wpływu inwestycji objętej decyzją na ich prawo własności działek nr [...] i nr [...], tj. działek sąsiadujących z drogą gminną na odcinku działki drogowej o numerze [...]. Poza sporem pozostaje także to, iż skarżący nie zostali uznani za stronę w postępowaniu zakończonym kwestionowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzją lokalizacyjną.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jest ona uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takim też przypadku w myśl art. 148 § 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Tego rodzaju wada postępowania została uznana przez ustawodawcę za istotną, natomiast dalszej ocenie podlega to jaki wpływ wywarło takie naruszenie na decyzję administracyjną. Może ona spowodować jedynie wzruszenie decyzji. Wznowienie postępowania polega bowiem na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Skutki prawne decyzji wzruszalnych są jednak uznane przez prawo, a nowym aktem pozbawia się jedynie zdolności ich wywoływania w przyszłości.
W badanej sprawie skarżący nie skorzystali z prawa domagania się wznowienia postępowania z uwagi na pominięcie ich w postepowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją lokalizacyjną, lecz wskazując na swój status strony, domagają się poddania decyzji lokalizacyjnej weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. Przy czym, należy podkreślić, iż wady dające podstawę do stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. tkwią w samej decyzji a ich stwierdzenie powoduje nie wzruszalność aktu administracyjnego (jak przy wznowieniu postępowania), lecz jego nieważność. Skutki prawne decyzji nieważnej – na mocy nowego aktu decyzji stwierdzającej nieważność – całkowicie nie są uznawane przez prawo (por. J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, Warszawa 2011, s. 139). Jej skutki prawne zostają więc uchylone od samego początku.
W literaturze i orzecznictwie dominuje co do zasady paradygmat niekonkurencyjności obu trybów – wznowienia i stwierdzenia nieważności. Stąd przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12). Jak wywiódł sąd w powyższym wyroku, okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji (podobnie wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2496/15, por. też wyrok NSA z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2132/16, w którym stwierdzono, iż: "żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1–8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania. Dopuszcza się jednak zakwalifikowanie podstawy wznowienia jako rażącego naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności w tzw. trudnych przypadkach. Obejmują one sytuacje graniczne, gdy naruszenie prawa do wznowienia jest jaskrawe, oczywiste i trwałe i tego rodzaju, że nie da się przejść nad nim do porządku dziennego, bo skutki są szczególnie dotkliwe dla strony, a jednocześnie nie jest możliwe wzruszenie tej wadliwej decyzji z powodu upływu czasu (por. M. Bogusz, Problem rozłączności zakresów podstaw wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego (uwagi na marginesie tzw. trudnego przypadku) [w:] Fenomen prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Jana Zimmermanna, red. W. Jakimowicz, M. Krawczyk, I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2019, s. 56–63).
W myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu zatem Kolegium po wszczęciu postępowania nieważnościowego trafnie podjęło się w pierwszej kolejności weryfikacji czy wniosek pochodzi od strony. Dopiero pozytywna weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu składającego wniosek pozwala na przejście do drugiego etapu i jego merytorycznej oceny. Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć tego, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron.
Wobec powyższego w badanym postępowaniu nieważnościowym zainicjowanym na wniosek skarżących przed rozpatrzeniem kwestii merytorycznych konieczne było zweryfikowanie czy kwestionowana w wniosku decyzja lokalizacyjna dla sieci wodociągowej w drodze publicznej, wydana na podstawie art. 39 i art. 40 ust. 1, 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dotyczy interesu prawnego skarżących.
Stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
W ocenie Sądu organ administracji trafnie zatem skupił się na zbadaniu interesu prawnego wnioskodawców i prawidłowo ustalił, iż interesu prawnego skarżących nie można wyprowadzić ani z przysługującego im prawa własności działek sąsiadujących z działkami inwestycyjnymi (pasem drogowym) ani w podnoszonych obawach o bezpieczeństwo własne oraz użytkowników drogi publicznej.
Przymiot strony postępowania administracyjnego nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego. Przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako stronę postępowania musi pozostawać on w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.
Trafnie uznano w postępowaniu administracyjnym, iż objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja lokalizacyjna dla sieci wodociągowej w drodze publicznej nie kształtuje ani sposobu wykonywania przysługującego skarżącym prawa własności działek nr [...] i [...], ani sposobu korzystania z nich. Decyzja tego rodzaju odnosi się tylko do działek drogowych i ma charakter czysto techniczny, gdyż wskazuje wyłącznie miejsce i warunki techniczne, jakie winna spełniać inwestycja (por. np. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt IIGSK 957/09, z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II GSK 416/08). Prawidłowo tez w skarżonej decyzji wskazano, że przywoływana przez skarżących argumentacja dotyczy nie interesu prawnego, lecz interesu faktycznego.
Odnosząc się do twierdzeń skarżących co do tego, że przewidziane w decyzji lokalizacyjnej urządzenia infrastruktury technicznej zagrażają ich życiu i zdrowiu należy dostrzec, iż w decyzji lokalizacyjnej nałożono na inwestora stosowne obowiązki. Między innymi obowiązek opracowania projektu budowalnego i uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do wykonania robót (pkt 2 – sentencji decyzji z 27 kwietnia 2020 r.). Podnoszone kwestie podlegają zatem stosownej weryfikacji w toku udzielania pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu organ administracji trafnie stwierdził, iż skarżącym nie przysługiwała legitymacja procesowa do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Nie było tym samym dopuszczalne w zainicjowanym na wniosek skarżących postępowaniu nieważnościowym przejście do jego kolejnego etapu tj. merytorycznej oceny żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Trafnie uznano, iż ustalenia poczynione we wstępnej fazie postępowania nieważnościowego obligowały organ administracji do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też prawidłowo uczyniono.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.
Orzeczenia sądów administracyjnych cytowane powyżej są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.