II SA/SZ 361/23

II SA/Sz 361/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 2602/23 - Wyrok NSA z 2024-11-14
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 935
art. 17 ust. 2
Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64 ust. 3, art. 94, art. 175 ust. 1, art. 184
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 1 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 4, art. 2, art. 8, art. 10 ust. 1 pkt 4 i 6 i ust. 3, art. 26, art. 33,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 1999 nr 15 poz 140
par. 3 pkt 14, par. 6, par. 7, par. 12 ust. 6 i 8
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny  odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Dz.U. 2023 poz 645
art. 43 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 1999 nr 98 poz 1150
art. 1 ust. 3, art. 11 ust. 1, art. 21 ust. 1
Obwieszczenie Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 listopada 1999 r. w sprawie ogłoszenia  jednolitego tekstu ustawy o ochronie dóbr kultury.
Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
art. 2 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
art. 47e ust. 2
Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi M. C. , P. S., P. W., A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 15 listopada 2001 r. nr XXXVI/491/01 w przedmiocie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Gryfino - rejon Stare Miasta 1 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisu § 28 ust. 2, II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. zasądza od Miasta i Gminy Gryfino na rzecz M. C. , P. S., P. W. i A. W. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74) oraz art. 26 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139
ze zm.,), a także uchwały Nr XV/143/95 z 19 października 1995 r. zmienionej uchwałami Nr XLI/475/98 z 26 marca 1998 r. i Nr XXXI/386/01 z 26 kwietnia 2001 r., Rada Miejska w Gryfinie (zwana dalej: "Radą") podjęła w dniu 15 listopada 2001 r. uchwałę nr XXXVI/491/01 w sprawie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Gryfino - rejon [...], zatwierdzonego uchwałą nr XIII/90/90 Rady Narodowej w Gryfinie z 26 kwietnia 1990 r.
W § 4 ust. 1 uchwały, Rada przedstawiła definicje użytych w uchwale pojęć w tym pod:
- lit. c., przez "dopuszczenie sytuowania obiektów na granicy nieruchomości" - rozumie się przez to możliwość usytuowania zabudowy na granicy z nieruchomością sąsiednią, jednak pod warunkiem zastosowania na tej granicy oddzieleń przeciwpożarowych o odporności ogniowej minimum 120 minut,
- lit. d, przez "ilość ilości kondygnacji" - rozumie się przez to ilość wszystkich kondygnacji obiektu, łącznie z kondygnacjami usytuowanymi w poddaszu, przy czym najwyższa kondygnacja może być usytuowana wyłącznie w poddaszu,
- lit. e, przez "intensywność zabudowy" - rozumie się przez to stosunek sumy powierzchni całkowitych kondygnacji nadziemnych wszystkich obiektów istniejących i projektowanych na danym elementarnym terenie funkcjonalnym oznaczonym w planie (po obrysie zewnętrznym tych obiektów) do powierzchni tego terenu,
- lit. i, przez "procent powierzchni zabudowy" - rozumie się przez to stosunek sumy powierzchni zabudowy wszystkich obiektów istniejących i projektowanych na danym elementarnym terenie funkcjonalnym oznaczonym w planie do powierzchni tego terenu - wyrażony w procentach,
- lit. j, przez "procent powierzchni użytkowej funkcji uzupełniającej" - rozumie się przez to stosunek sumy wszystkich powierzchni użytkowych funkcji uzupełniającej w obiektach istniejących i projektowanych na danym elementarnym terenie funkcjonalnym oznaczonym w planie do sumy wszystkich powierzchni użytkowych funkcji podstawowej w obiektach istniejących i projektowanych na tym terenie - wyrażony w procentach,
- lit. k, przez "wysokość parteru" - rozumie się przez to wysokość kondygnacji parteru usługowego mierzoną od przyległego chodnika do górnej powierzchni stropu nad parterem, przy czym poziom wejść do tych usług nie może być wyniesiony ponad poziom przyległego chodnika,
- lit. l, przez "wysokość zabudowy" - rozumie się przez to wysokość obiektów mierzoną od najniżej przyległego do obiektu terenu do najwyższej kalenicy.
Stosownie do § 4 ust. 2 uchwały, każda decyzja powinna być oparta o bilanse sporządzone wg aktualnego stanu faktycznego, w granicach elementarnego terenu funkcjonalnego oznaczonego w planie, to znaczy uwzględniać zestawienia powierzchni zabudowy, nawierzchni utwardzonych, zieleni urządzonej oraz zestawienia powierzchni całkowitej, powierzchni użytkowej mieszkań i powierzchni użytkowej usług - we wszystkich istniejących i projektowanych na tym terenie obiektach.
W § 13 ust. 1 uchwały, Rada przyjęła, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 9.UC/ch, 11.UC/ch, 13.UC/ch, 18.UC/ch i 26.UC/ch o łącznej powierzchni 0,9538 ha są przeznaczone na funkcję podstawową - usługi komercyjne.
W myśl § 13 ust. 7 uchwały, nowa zabudowa powinna być projektowana
z uwzględnieniem wymagań konserwatorskich ujętych w decyzji (na terenach oznaczonych symbolami 11.UC/ch, 13.UC/ ch, 18.UC/ch i 26.UC/ch) lub w odrębnych wytycznych (na terenie oznaczonym symbolem 9.UC/ch), a także odpowiadać niżej wymienionym warunkom:
a) wysokość zabudowy nie może przekraczać - 16 m,
b) wysokość parteru nie może być mniejsza niż - 4 m,
c) poziom wejść do obiektów nie może być wyniesiony ponad poziom przyległego
chodnika,
d) procent przeszklenia parteru nie może być mniejszy niż - 50 %,
e) ilość kondygnacji nie może być mniejsza niż trzy i nie może przekraczać czterech,
f) intensywność zabudowy nie może przekraczać wartości :
dla 9.UC/ch, 11.UC/ch i 13.UC/ch - 1,55,
dla 18.UC/ch i 26.UC/ch - 2,25,
g) procent powierzchni zabudowy nie może przekraczać :
dla 9.UC/ch, 11.UC/ch i 13.UC/ch - 55 %,
dla 18.UC/ch i 26.UC/ch - 90 %,
h) dachy strome z pokryciem ceramicznym, cementowym barwionym lub bitumicznym,
i) zabudowa powinna spełniać cechy zwartej zabudowy obrzeżnej, a usytuowanie zabudowy od strony ulic powinno odpowiadać obowiązującym liniom zabudowy,
j) dopuszcza się sytuowanie obiektów na granicy nieruchomości.
Zgodnie z § 20 ust. 1 uchwały, tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 21.MW/ch, 22.MW/ch i 23.MW/ch o łącznej powierzchni 1,4122 ha są przeznaczone na funkcję podstawową – zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z minimalnym wskaźnikiem zieleni urządzonej 0,20 m2.
Stosownie do § 24 ust. 1 uchwały, na terenach wyróżnionych w symbolu dwuznakiem “ch", dopuszcza się parcelację na odrębne działki budowlane, jednak pod warunkiem wcześniejszego opracowania projektu budowlanego ustalającego obowiązujące nabywcę zasady cząstkowej zabudowy kwartału, a zasady te nie mogą być sprzeczne z ustaleniami niniejszej uchwały. Jak wynika z § 24 ust. 3 uchwały, opracowanie projektu budowlanego będzie należało do zbywającego nieruchomość.
W § 28 ust. 2 uchwały Rada przyjęła z kolei, że niezależnie od zaopatrzenia
w wodę z sieci, należy przewidzieć zaopatrzenie z awaryjnych studni publicznych - zgodnie z zarządzeniem nr 2/95 Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa
z 21 września 1995 r. (M.P. nr 59, poz. 663).
Zgodnie z § 34 ust. 1 uchwały, w strefie "W III" - ograniczonej ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych (oznaczonej na rysunku planu symbolem KA), w przypadku podejmowania robót ziemnych, każdy inwestor będzie zobowiązany do:
a) uzgadniania ze służbą ochrony zabytków wszelkich poczynań inżynierskich, budowlanych i innych podejmowanych w obrębie strefy ochrony stanowisk archeologicznych,
b) zawiadomienia służby ochrony zabytków o podjęciu działań inwestycyjnych - z co najmniej dwutygodniowym wyprzedzeniem.
Rozpoczęcie prac ziemnych związanych z realizacją inwestycji będzie uzależnione od uzyskania stosownego zezwolenia od służby ochrony zabytków (§ 2). Badania archeologiczne mają charakter sezonowy i będą prowadzone wyłącznie
w okresie od maja do października (§ 3). Koszty prowadzenia nadzoru archeologicznego będą obciążały inwestora (§ 4).
W § 38 uchwały, Rada przyjęła, że zbędne masy ziemne powstające w czasie realizacji inwestycji należy przetransportować w miejsce wskazane przez burmistrza lub wykorzystać do nowego ukształtowania terenu w granicach działki budowlanej.
W myśl § 40 ust. 1 uchwały, wprowadza się obowiązek zachowania istniejących drzew oznaczonych na rysunku planu (poza topolami) oraz wprowadza się obowiązek wymiany istniejących topól na inne gatunki drzew liściastych. Natomiast zgodnie z § 40 ust. 2 uchwały, dopuszcza się cięcia sanitarne oraz przemieszczenia drzew możliwych do przesadzenia.
Jak wynika z § 41 uchwały, wysokość jednorazowej opłaty, pobieranej przez burmistrza przy zbyciu nieruchomości, ustala się na 30 % wzrostu wartości nieruchomości.
M. C. , P. S., A. W.,
P. W. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Gryfinie z 15 listopada 2001 r., nr XXXVI/491/01 wnosząc o spowodowanie wykreślenia niezgodnych z prawem zapisów lub o stwierdzenie nieważności (albo uchylenie) tej uchwały, która stanowi obecnie obowiązujący dla działki skarżących nr [...] obr. [...], plan zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący zakwestionowali § 4 ust. 1 i ust. 2, § 13 ust. 1, ust. 3, ust. 7, § 20, § 24 ust. 1 i 2, § 28 ust. 2, § 34, § 38, § 40, § 41 ww. uchwały.
W uzasadnieniu skargi wnoszący ją podnieśli, że skarga dotyczy zapisów ogólnych i szczegółowych planu miejscowego, które uniemożliwiają racjonalną, zgodną z prawem, zabudowę działki nr [...], obr. [...] Skarżący powołali się na prawo do zabudowy wynikające w szczególności z art. 64 Konstytucji RP, art. 4 ustawy Prawo budowlane, art. 140 Kodeksu cywilnego. Podnieśli, że postanowienia planu miejscowego w znacznym stopniu ograniczają możliwość tej zabudowy w sposób zgodny z prawem, a wręcz ją uniemożliwiają. Uchwała zawiera postanowienia niejednoznaczne, zmuszające do uzyskiwania wytycznych innych organów (np. konserwatora zabytków - § 13 ust. 7), czy też do bezpłatnych świadczeń na rzecz gminy, np. poprzez transport nadmiaru ziemi w miejsce wskazane przez burmistrza (§ 38). Uchwała (załącznik graficzny uchwały) wymusza zabudowę na granicy działki. Skarżący uważają, że wobec obecnych przepisów taką zabudowę nie są w stanie zrealizować, gdyż od strony północnej i zachodniej ich nieruchomość graniczy z działką niebędącą działką drogową. Argumentowali, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie pozwala na postawienie ścian z otworami na granicy działki. Gmina ma świadomość, że kwestionowana uchwała nie odpowiada aktualnym realiom społeczno-gospodarczym. Skarżący oczekują, aby zabudowa na ich nieruchomości także odpowiadała realiom społeczno-gospodarczym. Nie chcą "zabetonowywać" całej swojej nieruchomości, do czego zmusza ich plan miejscowy, poprzez zwartą zabudowę obrzeżną i bardzo restrykcyjne postanowienia dotyczące liczby miejsc postojowych. Podnieśli, że zarówno na mapie przedwojennej,
jak i na zdjęciu powojennym widać wyraźnie, że ani na działce skarżących,
ani w sąsiedztwie nie istniała "zwarta zabudowa". Również zapisy studium warunków
i kierunków zagospodarowania dla działki skarżących nie przewidują zwartej zabudowy. Trudno sobie wyobrazić obiekty służące do obsługi ruchu drogowego, obiekty handlu hurtowego, warsztaty samochodowe, itp. funkcjonujące w zwartej zabudowie. Plan miejscowy przewiduje bowiem jedno miejsce postojowe na 30 m2 lokalu gastronomicznego lub biura oraz na 50 m2 powierzchni lokalu handlowego. Podnieśli, że dla zmienionej części (dotyczącej majątku gminnego) Gmina wymaga, aby takie miejsce przewidzieć na 100 m2 usług (w przypadku sklepu na 100 m2 sali sprzedaży). Świadczy to o naruszeniu zasady proporcjonalności.
Skarżący oświadczyli, że nie chcą zmiany uchwały (zmiany w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), lecz oczekują stwierdzenia nieważności tylko postanowień niezgodnych z prawem. Jeśli okaże się to niemożliwe, wnioskują o stwierdzenie nieważności uchwały, przynajmniej w części dotyczącej obszaru [...], bowiem będą mieli szansę na uzyskanie decyzji
o warunkach zabudowy.
Według skarżących, zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Uchwała ta została podjęta dwa miesiące przed wejściem w życie pierwszego rozporządzenia do art. 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy. Zauważyli, że do lipca 2000 r obowiązywało zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 30 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych. Zarządzenie to przestało obowiązywać na mocy art. 35 oraz art. 74 ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. nr 12, poz. 136). Zarządzenie było niezgodne z art. 87 Konstytucji RP, nie wiadomo więc na jakiej podstawie przygotowano projekt zaskarżonej uchwały.
Następnie skarżący przedstawili uzasadnienie do kwestionowanych przez nich przepisów ww. uchwały:
1). § 4 ust. 1 lit. c uchwały, jest – według skarżących - przepisem całkiem nielogicznym, sprzecznym z innymi przepisami uchwały, np. § 13 ust. 7 lit. d (dotyczącym przeszklenia parteru), § 13 ust. 7 lit. i (dotyczącym zwartej zabudowy). Argumentowali, że niemożliwa jest zwarta zabudowa bez wejść od strony ulicy, przeszklona w 50% i spełniająca wymagania dotyczące oddzielenia przeciwpożarowego. Wskazali, że formę zabudowy na granicy działki regulują jasno przepisy rozporządzenia, które wg stanu prawnego na dzień podejmowania uchwały zabraniało sytuowania budynków na granicy działki ze ścianami z otworami, dopuszczało jedynie ściany pełne. Wg stanu prawnego na dzień dzisiejszy, dopuszcza się zabudowę z oknami i drzwiami na granicy działki, pod warunkiem, że działka graniczy z działką drogową. Skarżący podnieśli, że ich działka nie graniczy od strony północnej i zachodniej z działką drogową, czego dowodzi pismo Gminy, które załączyli do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zauważyli,
że działka gminna nr [...], z którą bezpośrednio sąsiadują skarżący nie jest oznaczona w ewidencji symbolem "dr".
2) § 4 ust. 1 lit. d uchwały, zawiera definicję "ilości kondygnacji", która – według skarżących - nie jest tożsama z definicją liczby kondygnacji podaną w rozporządzeniu. Należy więc domniemywać, że czym innym jest ilość kondygnacji, czym innym liczba kondygnacji. Uważają, że ani w postanowieniach ogólnych, ani w § 13 uchwały dotyczącym działki skarżących, ilość kondygnacji nie przekłada się na wysokość budynku. Plan miejscowy nie wymaga, aby wysokość zabudowy wynosiła co najmniej trzy kondygnacje. Wymaga jedynie, aby było ich co najmniej trzy i co najwyżej cztery. Biorąc pod uwagę, że kondygnacje mogą być również podziemne, może istnieć taka sytuacja, że budując dwa poziomy garaży podziemnych może powstać wyłącznie zabudowa naziemna w postaci samego poddasza. Wskazany przepis niczego nie wyjaśnia i zdaniem skarżących powinien być usunięty.
3) § 4 ust. 1 lit. e uchwały, zawierający definicję "intensywności zabudowy", skarżący uznali za niezgodny z normą PN ISO, gdyż z orzecznictwa jasno wynika, że wskaźnik ten należy liczyć w stosunku do działki, a nie terenu. Uważają, że przepis ten zawiera zasadę "kto pierwszy ten lepszy". Wskaźnik ten powinien być odniesiony do zabudowy na danej działce. Inaczej prowadzi do nierównego traktowania na tym samym obszarze planu różnych inwestorów;
4) § 4 ust. 1 lit. i uchwały zawierający definicję "procent powierzchni zabudowy"
oraz 5) § 4 ust. 1 lit. j uchwały zawierający definicję "procent powierzchni użytkowej funkcji uzupełniającej", skarżący kwestionując te przepisy wskazali na uzasadnienie, które powołali do zarzutu dotyczącego § 4 ust. 1 lit. e uchwały,
6) § 4 ust. 1 lit. k oraz lit. l uchwały, zawierający definicję "wysokości parteru", co do tych przepisów skarżący podnieśli że, nie powinno się przywoływać definicji z ustaw
i rozporządzeń (wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, wyrok WSA Warszawie z 1 kwietnia 2015 r., sygn. SA/Wa 551/15). Zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne.
7) § 4 ust. 1 uchwały skarżący zakwestionowali "jako całość" podnosząc, że brakuje w nim definicji "zwartej zabudowy", "obowiązującej linii zabudowy", "nieprzekraczalnej linii zabudowy". W zmienionej części planu miejscowego takie definicje istnieją i wiele wyjaśniają. Z orzecznictwa wynika, że linie zabudowy powinny być w planach zdefiniowane.
8) § 4 ust. 2 uchwały, jest według skarżących niewykonalny z dwóch powodów. Po pierwsze nie ma obecnie możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na teren, gdzie obowiązuje plan miejscowy. Po drugie, jeden inwestor ma prawo nie wiedzieć, co projektuje inny inwestor na działce sąsiedniej. Limity powinny dotyczyć działki, nie całego obszaru. Skarżący nie zgadzają się, aby obarczano ich koniecznością zapewnienia sąsiadowi odpowiedniej liczby miejsc postojowych.
9) § 13 ust. 3 uchwały, który dopuszcza lokalizację funkcji uzupełniającej, powinien być według skarżących wykreślony, w zakresie "pod warunkiem, że powierzchnia użytkowa mieszkań nie przekroczy 45 % powierzchni użytkowej funkcji podstawowej", gdyż jest niespójny z § 4 ust. 1 li. j uchwały, albowiem nie jest możliwe ustalenie powierzchni projektowanych na całym terenie elementarnym.
10) § 13 ust. 7 uchwały, skarżący zaproponowali wykreślenie z tego przepisu sformułowania "lub w odrębnych wytycznych" podnosząc, że Rada nie ma prawa scedować swoich praw wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym
i planowaniu na inne organy, w tym wypadku na konserwatora zabytków. Takie uprawnienie upoważniałoby konserwatora do arbitralnych decyzji. Podnieśli,
że na ich działce nie ma zabytku. Jeśli nawet istniałby zabytek podziemny, to fakt jego potencjalnego istnienia nie upoważnia konserwatora do ingerowania w formę zabudowy nadziemnej. Forma ta może i powinna być określona w planie zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na poglądy literatury i orzecznictwa skarżący podnieśli, że niedopuszczalne jest zamieszczanie w planie miejscowym treści informacji, zaleceń czy też innego rodzaju niewiążących sugestii (np. dla potencjalnych inwestorów), a więc nieprecyzyjnych regulacji co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nim nieruchomości. Może to bowiem stanowić naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację
(wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2096/10). Dodali, że w uzasadnieniu wyroku z 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 479/11 WSA we Wrocławiu, odnosząc się do art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., uznał m.in., że ani z norm ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych sytuacji, w których wymagane jest pozwolenie lub współdziałanie z organem nadzoru konserwatorskiego. Jeżeli więc kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane (np. ustawa - Prawo budowlane oraz ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), to określenie tejże materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej, niż to uczynił ustawodawca, stanowi naruszenie prawa, ponieważ działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie zaś regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego są niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. także wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt
IV SA/Wa 1783/13). Powołując się na art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazywali, że nie można przekazywać uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie określonych postanowień planu miejscowego adresatom norm prawnych zapisanych w planie, gdyż rada gminy w zakresie posiadanej samodzielności powinna przestrzegać określonych w ww. ustawie zasad planowania, określonej ustawą procedury planistycznej oraz obowiązku wszelkiego działania opartego na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (art. 7 Konstytucji RP - wyroki WSA we Wrocławiu: z 17 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 378/13, z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 767/13, z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 752/13).
Skarżący podnieśli, że na działce nr [...] obręb [...] nie ma zabytku prawnie chronionego (tak wynika z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 27 maja 2019 r.), ani nie stanowi ona otoczenia zabytku, o którym mowa w art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków. Przepis ten bardzo precyzyjnie określa, co oznacza pojęcie "otoczenie zabytku" i nie jest ono tożsame z pojęciem potocznym. Otoczenie zabytku, aby było chronione, musi być wyznaczone w decyzji. Przedwojenny układ ulic występujący na obszarze [...] też nie podlega ochronie, a przewidziany w planie miejscowym przebieg ulic jest wręcz sprzeczny z tym, co było przed wojną. Skarżący wskazali, że w załączeniu do wezwania do usunięcia naruszenia uchwałą przedłożyli kopię pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Również Gmina w 2019 r. potwierdziła, że nie jest planowane objęcie powyższej nieruchomości jakąkolwiek nową formą ochrony w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z uchwalonego w 2021 r. Studium Warunków i Kierunków Zagospodarowania wynika wyraźnie, że działka nr [...] nie jest położona w strefie ochrony konserwatorskiej (A lub B), nie znajduje się na niej żaden zabytek wpisany do ewidencji lub rejestru.
11) § 13 ust. 7 lit. c uchwały, skarżący podnieśli, że na obszarze planu miejscowego nie ma chodnika, na obrzeżu też nie ma, przepis jest niewykonalny. Od strony południowej działki (i obszaru [...]) zamiast chodnika jest jezdnia, gdyby zrealizować wejścia (wyjścia) na jezdnię oznaczałoby to śmiertelną pułapkę dla korzystających z budynku. Zdaniem skarżących, przepis należy usunąć.
12) § 13 ust. 7 lit. e uchwały, skarżący wskazali, że ilość kondygnacji nie odnosi się
w przedmiotowym planie miejscowym do wysokości budynku, ani do tego, że mają to być kondygnacje nadziemne. Uważają, że przepis jest niejednoznaczny, stwarzający trudności interpretacyjne i należy go usunąć.
13) § 13 ust.7 lit. i uchwały, jest – według skarżących - sprzeczny z kolejnym przepisem, że "dopuszcza się zabudowę na granicy nieruchomości". Zdaniem skarżących, jeśli coś jest dopuszczone, to nie może być obowiązujące. Wręcz przeciwnie. Dopuszcza się, oznacza, że preferowane są rozwiązania nie na granicy nieruchomości. Wskazali, że brak jest definicji pojęcia "zwarta zabudowa obrzeżna". Ewidentnie, co wynika z rysunku planu, obszar oznaczony [...] nie będzie otoczony taką zabudową w części południowo-wschodniej. Taka zabudowa na działce skarżących nigdy nie istniała. Skarżący argumentowali, że już wcześniej podawali powody, dla których nie mogą realizować zabudowy kubaturowej od południa (wyjście wprost na jezdnię). Takiej zabudowy nie możemy też realizować od strony północnej i zachodniej, a ściana z oknami nie może graniczyć z działką niedrogową, jaką jest działka nr [...] z którą skarżący mają wspólną granicę. Podnieśli, że w przypadku kolizji zapisów planu z częścią rysunkową, ważniejsza jest część tekstowa (postanowienie NSA z 18 marca 2011 r., sygn. akt II OZ 191/11). Uważają, że obowiązująca linia zabudowy na rysunku planu powinna zostać wykreślona. Oprócz powyższego jest sprzeczna z art. 43 ustawy o drogach publicznych, w szczególności na styku działki skarżących z jezdnią ulicy [...].
14) § 13 uchwały, skarżący zakwestionowali oznaczenie terenu ich działki symbolem [...], bowiem nie ma na tej działce obiektów wpisanych do rejestru
i ewidencji, taką informację skarżący otrzymali od sprzedającego działkę, który na dowód przedstawił skarżącym kopię pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W gminnej ewidencji zabytków (stan na 8 lutego 2023 r.) dostępnej na stronie BIP, działka skarżących dalej nie figurowała (brak jest karty zabytku z datą i podpisem osoby ją opracowującej).
15) § 20 uchwały, dotyczący obszarów 21.MW7ch, 22.MW/ch i 23.MW7ch, jest według skarżących do wykreślenia. Zauważyli, że dla obszaru objętego m.in. kwestionowanym § 20 uchwały opracowano w 2021 r. nowy plan miejscowy - uchwała nr XLIII/336/21 z 25 listopada 2021 r. Podnieśli, że już w 2001 r Najwyższa Izba Kontroli zwracała uwagę na to, że cyt.:"Uchwały Rady Miejskiej Gryfino (zachodniopomorskie) o przyjęciu zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie określały obszarów objętych dotychczasowymi planami, które zachowują dotychczasową moc. Uchwały jedynie określały obszary objęte m.p.z.p., które tracą moc". Gmina konsekwentnie do dzisiaj nie realizuje zaleceń NIK. Efektem tego jest np. to, że na stronie www.gryfino.e-mapa.net znajduje się informacja, że dla nabrzeża obowiązują dwa plany miejscowe (mapy jednego i drugiego planu się nakładają). Według skarżących, na stronie dostępnej na BIP nie ma wzmianki, że kwestionowana uchwała została zmieniona. NIK również zwrócił uwagę na to, że w 2001 r. brakowało przepisów wykonawczych do art. 8 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
16) § 28 ust. 2 uchwały, powinien być według skarżących wykreślony, gdyż powołane w tym przepisie zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr 2/95 z 21 września 1995 r. (M.P. nr 59, poz. 663) zostało uchylone przed uchwaleniem miejscowego planu, tj. 30 marca 2001 r.
17) § 34 uchwały, jest według skarżących niezgodny z art. 64 ust. 3 oraz art. 94 Konstytucji RP. Skarżący podnieśli, że postępowanie przed konserwatorem zabytków regulują przepisy prawa budowlanego oraz ustawy o ochronie zabytków. Wspierając się poglądami literatury i orzecznictwa, skarżący podnieśli, że przy formułowaniu zapisów aktu prawa miejscowego należy pamiętać, że nie powtarza się w nim przepisów zawartych w innych ustawach i rozporządzeniach wykonawczych (np. zakazów z zakresu prawa wodnego, gospodarki odpadami). Ponadto mają być to normy prawne określające przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu a nie obowiązki proceduralne (takie mogą wynikać tylko z powszechnie obowiązujących przepisów). Jak wskazuje praktyka wprowadzanie takich zapisów jest często wymagane przez wojewódzkich konserwatorów zabytków dokonujących uzgodnienia projektu planu miejscowego. Zagadnienie to jest jednak jednoznacznie przesądzone tak w praktyce rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów jak i orzecznictwie sądów administracyjnych: cyt "Zamieszczenie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, iż zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone" (wyrok NSA z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; wyrok WSA w Krakowie z 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 224/2008). Organ uzgadniający nie może żądać wpisywania obowiązków, analiz, monitoringu itp., także np. wykonania dodatkowych badań archeologicznych: Jeżeli kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane w ustawie Prawo budowlane i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tej materii w planie miejscowym w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej (wyrok WSA we Wrocławiu z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 629/11). Wprowadzony postanowieniami planu miejscowego obowiązek nadzoru archeologicznego w odniesieniu do wszystkich prac ziemnych prowadzonych w granicach terenu objętego tym planem, stanowi przekroczenie kompetencji gminy wynikające z przepisów u.p.z.p. (wyrok NSA z 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3148/17).
18) § 24 ust. 1 i 3 uchwały, skarżący uważają za niezgodny z art. 64 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP. Wskazali, że kwestie podziału nieruchomości regulują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestie projektu budowlanego reguluje prawo budowlane. Uważają, że obciążanie inwestora kosztami sporządzenia tego projektu w celu podziału, jest nieuzasadnione. Gdyby Gmina sama sporządziła taki dokument wydzielając przed sprzedażą działki na obszarze [...] w oparciu o prawo budowlane, zauważyłaby brak możliwości zabudowy zgodnie z planem zagospodarowania. Według skarżących, należy więc wątpić, że Gmina opracowała, zgodny z przepisami, projekt budowlany. Zwrócili uwagę na to, że posiadanie pozwolenia na budowę jest przywilejem, nie obowiązkiem inwestora. Inwestor ma prawo w każdej chwili go zmienić i nie ma prawnej możliwości zmuszenia kogokolwiek do takiej zabudowy, jaką chciałby narzucić sprzedający nieruchomość kupującemu. Zauważyli, że w zmienionej części planu nie narzucono konieczności opracowania projektu budowlanego przed podziałem działki.
19) § 38 uchwały, jest - według skarżących - niezgodny z art. 64 ust. 3 oraz art. 94 Konstytucji RP. Argumentowali, że Rada nie ma żadnych uprawnień do przekazania swoich kompetencji innemu organowi, którym jest burmistrz. Zbędne masy ziemne skarżący mają zamiar wykorzystać na cele związane z planowanymi przez nich inwestycjami i gmina nie może ich zmuszać do danin na swoją rzecz.
20) § 40 uchwały, skarżący uważają za niezgodny z art. 64 ust. 3 oraz art. 94 Konstytucji RP, gdyż sprawę wycinki drzew reguluje ustawa o ochronie przyrody,
a ponadto drzewa przeznaczone do zachowania na rysunku planu na obszarze [...] nie istnieją.
21) § 41 uchwały, zawiera – według skarżących – treść, która oznacza dożywotni obowiązek płacenia daniny na rzecz gminy w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego. Wskazali, że brak jest w tym przepisie odniesienia do przepisów ustawy (art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), nie podano okresu obowiązywania tego przepisu. Skarżący uważają, że przepis te powinien być usunięty, jako wprowadzający w błąd, pomimo że z art. 10 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynikał obowiązek podania stawki opłaty planistycznej.
22) Załącznik graficzny nr 1 uchwały, jest według skarżących dostępny w dzienniku urzędowym, ale nie jest dostępny na stronie BIP, w którym figurują załączniki nr 1a i 1b. Na załącznikach narysowane są drzewa do zachowania, które nie istnieją, linie obowiązkowej zabudowy przebiegają po granicy działki (czego zabrania rozporządzenie), na żadnej z map nie ma klauzuli, że jest ona aktualna. Zdaniem skarżących, nie sposób wiarygodnie ustalić, jakie tereny obejmuje zaskarżona uchwała. Wyżej skarżący podali przykład uchwały z 2021 r. uchylającej w części plan zagospodarowania [...]. Okazuje się jednak, że takich uchylających uchwał jest więcej. Jest nią też np. uchwała nr XII/110/11 Rady Miejskiej z dnia 27 października 2011r., która była realizacją uchwały XLIII/462/09. Ta ostatnia również zawierała krytykę zaskarżonej uchwały.
Pomijając wady prawne, o wykreślenie których skarżący zwrócili się do organu, pozostałe postanowienia planu (po wykreśleniu również tych anulowanych kolejnymi uchwałami), wydają się skarżącym akceptowalne. Podnieśli, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego był wielokrotnie przedmiotem publicznej krytyki, również obecnych władz miasta.
W odpowiedzi na skargę organ, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł
o odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżących do zakwestionowania ww. uchwały, ewentualnie wniósł o oddalenie skargi. Zauważył, że skarga została wniesiona na skrzynkę e-PUAP, przy czym podpis zaufany został złożony wyłącznie przez P. W..
Organ wskazał, że zaskarżona uchwała została uchwalona jeszcze w oparciu
o przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm., zwanej dalej: "u.z.p."). W niniejszej sprawie nie ma zastosowania ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293) za wyjątkiem art. 87 ust. 3-3b. Sąd kontroluje legalność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na datę jej podjęcia.
Zdaniem organu, teza skarżących o niemożliwości zabudowania działki w sposób zgodny z prawem pozostaje w sprzeczności z bezspornym faktem, że w dniu [...] lipca 2015 r. Starosta [...] udzielił poprzednikowi prawnemu skarżących spółce I. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego o pow. [...] m2, budowę zjazdów oraz parkingu.
Za nietrafny, organ uznał zarzut podjęcia zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej. Wskazane w tym kontekście rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U.
z 2002 r. Nr 1, poz. 12 ze zm.) nie zostało w ogóle powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały i nie zawierało żadnej podstawy prawnej do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podstawa taka istniała
w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały w przepisach art. 26 i innych u.z.p.
Za całkowicie nietrafny organ uważa również zarzut skargi, dotyczący powołania się na nieobowiązujący akt prawny, tj. zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 20 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych (M. P. z 1995 r. Nr 3, poz. 40). Powyższy akt został uchylony z dniem 1 lipca 2000 r., jednakże prace planistyczne nad opracowaniem projektu przedmiotowego planu zostały podjęte na podstawie uchwały nr XV/143/95 Rady Miejskiej w Gryfinie w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Gryfino - rejon [...], która podjęta została w dniu 19 października 1995 r., a w dniu 26 marca 1998 r. Rada Miejska w Gryfinie podjęła uchwałę Nr XLI/475/98 w sprawie zmiany ww. uchwały. Przedmiotowe zarządzenie miało zastosowanie jedynie w procedurze na pierwszym etapie prac nad projektem planu miejscowego, kiedy jeszcze obowiązywało, a nie stanowiło podstawy prawnej uchwalenia zaskarżonej uchwały. Wszczynająca prace planistyczne uchwała
o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu i oraz przygotowawcze prace planistyczne zostały faktycznie wykonane przed 1 lipca 2000 r., tj. w okresie, gdy obowiązującym aktem wykonawczym w zakresie wymaganej do przygotowania i uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dokumentacji planistycznej było ww. zarządzenie z 20 grudnia 1994 r. Według organu, powoływanie się przez Radę na ten właśnie akt w zakresie dokumentacji związanej z podjęciem prac planistycznych było zatem uprawnione. Przy tym skarżący nie wskazują na żadne nieprawidłowości w zaskarżonej uchwale, w szczególności naruszające bezprawnie ich interes prawny, które mogłyby wynikać z ewentualnego zastosowania przepisów zarządzenia po dacie utraty jego mocy obowiązującej.
Następnie organ odniósł się w punktach do każdego z zarzutów sformułowanych przez skarżących.
Ad 1. Organ wskazał, że zarzut kwestionujący dopuszczenie zabudowy na granicy działki geodezyjnej opiera się w szczególności na twierdzeniu, iż działka (sąsiadująca) nr [...] nie ma charakteru działki drogowej. Jednakże, jak podniósł organ, skarżący pomijają bezsporny fakt, że zgodnie ze zaskarżoną uchwałą przedmiotowa działka nr [...] posiada dwojakie przeznaczenie wynikające z położenia na dwóch terenach elementarnych:
a) teren 02 KU1 (na pow. ok. 2.029 m2, pokrycie działki nr [...] to 98.3%), to zgodnie
z § 25 uchwały ulica lokalna na odcinku 820 m, czyli planowana oraz istniejąca w ciągu ulica [...], częściowo [...] i [...]; zmienna szerokość w liniach rozgraniczających od 15 do 26 m; planowana szerokość jezdni - 7 m; planowane zatoki parkingowe; na odcinku 340 m planowana ścieżka rowerowa; obustronne chodniki;
b) teren [...] (na pow. ok. 35 m2, pokrycie 1.7%). Tereny usług komercyjnych.
Jak dalej argumentował organ, w zasadniczej części przedmiotowa działka
nr [...] jest przeznaczona w planie pod ulicę lokalną, w związku z tym jej obecna klasyfikacja w ewidencji gruntów ma charakter tymczasowy, a zgodnie z planem miejscowym od tej strony teren [...] będzie sąsiadował bezpośrednio z ulicą
i chodnikiem. Plan miejscowy z natury swojej określa planowane (przyszłe) funkcje terenów i to właśnie te planowane w przyszłości funkcje poszczególnych terenów elementarnych muszą ze sobą współgrać, w przeciwnym razie nie dałoby się w wielu przypadkach niczego zaplanować i zrealizować.
Odnośnie pozostałych wywodów do ww. zarzutu skarżących, organ podkreślił,
że pozwolenie z [...] lipca 2015 r., które wydano poprzednikowi prawnemu skarżących na budowę budynku handlowo-usługowego o pow. [...] m2 było oparte na § 13 ust. 7 w tym również lit. d, i, j oraz na § 4 ust. 1 lit. c uchwały, w pełni realizowało te przepisy. Podważa to, zdaniem organu, w oczywisty sposób tezę skarżących o niemożliwości stosowania i sprzeczności ze sobą tych przepisów.
Ponadto organ wyjaśnił, że plan miejscowy zakłada obowiązującą linię zabudowy na granicy działki od strony północnej, zachodniej, południowej i częściowo wschodniej oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w pozostałej części dot. strony zachodniej oddaloną o 12 m od istniejącej zabudowy. Takie założenie planistyczne miało na celu stworzenie na terenie [...] kwartału zwartej zabudowy jako ścisłego centrum miasta (w bezpośrednim sąsiedztwie jest [...] i teren historyczny [...]), usytuowanej na granicy działki oraz usytuowanie w odpowiedniej odległości od budynku zabytkowego usytuowanego na działce nr [...]. Przepisy § 13 ust. 7 w zw. z § 4 ust. 1 lit. c uchwały należy interpretować w sposób racjonalny, tak jak to uczyniono w ww. pozwoleniu na budowę - oczywiste jest, że oddzielenia przeciwpożarowe dotyczą sytuacji sąsiadujących ze sobą bezpośrednio na granicy nieruchomości dwóch budynków, czyli stykających się ze sobą ścian budynków, a nie ściany budynku sąsiadującej z ulicą, czyli elewacji frontowej budynku, której z kolei dotyczy § 13 ust. 7 lit. d oraz § 4 ust. 1 lit. h uchwały, mówiące o odpowiednim przeszkleniu parteru. Takie sytuacje stykania się ze sobą ścian budynków mogą wystąpić w następstwie możliwych prawnie podziałów działki nr [...]. Ponadto organ podniósł, że przewidziane w § 13 ust. 1 lit. j uchwały, dopuszczenie lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy działek jest zgodne z brzmieniem § 12 ust. 6 i 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), które obowiązywało w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Obecnie jest dopuszczone przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Powołane przepisy wtedy, jak i obecnie dopuszczały takie sytuowanie budynków, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Przedmiotowy plan miejscowy dopuszcza usytuowanie budynków na granicy działki właśnie nawiązując do brzmienia i wymogu wynikającego z ww. przepisów rozporządzeń,
a jednocześnie je nakazuje jako z kolei wymóg ładu przestrzennego, co nie pozostaje ze sobą w logicznej sprzeczności.
Jeśli chodzi o odległość budynku od drogi, to organ wskazał, że zarówno w dacie uchwalania planu, jak i obecnie obowiązuje nieistotnie tylko zmieniony w 2003 r. przepis art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645), zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych.
Ad. 2. Organ wyjaśnił, że "ilość kondygnacji", która została zdefiniowana w § 4
ust. 1 lit. d uchwały, powinna być rozumiana w świetle obowiązującego w czasie podejmowania przedmiotowej uchwały § 3 pkt 14 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które przez liczbę kondygnacji - rozumiało liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych, a zatem wyłącznie kondygnacji nadziemnych. Interpretując ustalenia miejscowego planu jako kondygnację należy uznawać kondygnację nadziemną budynku. Przez określenie w miejscowym planie ilości kondygnacji określona została normatywna wysokość budynku. Zdaniem organu, określając wysokość budynku należy brać pod uwagę wyłącznie nadziemne, a nie wszystkie kondygnacje budynku. Celem bowiem wprowadzenia tego przepisu do miejscowego planu było zachowanie odpowiadającej standardom zabudowy śródmiejskiej wysokości budynków na danym terenie, a nie określenie jak głęboko mogą być one posadowione w gruncie. Kierując się więc tzw. wykładnią celowościową należy przyjąć powyższe rozwiązanie. Możliwość określenia wysokości zabudowy poprzez ilość kondygnacji została zaakceptowana w orzecznictwie (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3284/19).
Ad. 3. Organ wskazał, że intensywność zabudowy określona w § 4 ust. 1 lit. e uchwały jest odniesiona do powierzchni całego terenu elementarnego z uwagi na wymogi planu miejscowego, których przy planowanej gęstej zabudowie śródmiejskiej nie da się prawidłowo i całościowo zrealizować na niewielkich działkach całkowicie autonomicznych i oderwanych funkcjonalnie od sąsiedztwa. Legalność przedmiotowej uchwały należy oceniać według stanu prawnego na dzień jej podjęcia, który przewidywał wydawanie na podstawie planu miejscowego decyzji o warunkach zabudowy. Oczywiście w obecnym stanie prawnym tych decyzji już nie będzie (co nie unieważnia samego planu, tylko należy go stosować z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego), natomiast można dokonać bilansu terenów przy pozwoleniu na budowę. Taki bilans powierzchni różnych rodzajów został z sukcesem zastosowany w pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2015 r. wymienionym w odpowiedzi na zarzut z pkt. 1. Taki właśnie sposób przeprowadzenia inwestycji zamierzała zastosować Gmina jako właściciel terenu po uchwaleniu przedmiotowego planu. Rzeczywiście ze względu na specyfikę zabudowy terenu podział terenu na działki budowlane przed realizacją inwestycji mógłby uniemożliwić realizację zabudowy
w sposób przewidziany planem miejscowym, co powinno prowadzić do wniosku,
że zabudowę terenu należy zrealizować przed parcelacją terenu, gdyż parcelacja uprzednia stoi w kolizji z prawidłową realizacją wymagań planu i może prowadzić
do problemów z lokalizacją późniejszej inwestycji na wcześniej wydzielonej działce terenu. W związku z tym wydzielając i sprzedając kolejne działki przed realizacją inwestycji można byłoby rzeczywiście doprowadzić do sytuacji, w której realizacja inwestycji na jednej działce wpływa negatywnie na realizację inwestycji na innych działkach. Stąd w planie znalazł się § 24, który jest – według organu - spójny z § 4 ust. 1 lit. e oraz § 4 ust. 2 uchwały.
Ad. 4 i 5. Jeśli chodzi o procent powierzchni zabudowy, określony w § 4 ust. 1 lit. f uchwały oraz procent powierzchni użytkowej funkcji uzupełniającej określony w § 4 ust. 1 lit. i, to jak wskazał organ, jest on oparty na tych samych przesłankach i ma służyć tym samym celom, które opisano wyżej w odpowiedzi na pkt 3 zarzutów skarżących.
Ad. 6. Odnosząc się do zdefiniowania wysokości parteru i wysokości zabudowy, określonych w § 4 ust. 1 lit. k oraz lit. l uchwały, wyjaśnił organ, że służy to wyłącznie do kształtowania przestrzeni w ramach danego planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie dotyczące ustalenia planistycznego "wysokości zabudowy", jest użyte wyłącznie na potrzeby tego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego i jako takie wypełnia odpowiednio swoją rolę. Natomiast pojęcie "wysokości budynku", które definiuje § 7 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnosi się do kwestii techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu, jak podkreślono w tym przepisie, dla potrzeb tego rozporządzenia, normalizuje parametry budynku i wymagania, służące do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia.
Ad. 7. Zdaniem organu, brak w § 4 uchwały definicji " zwartej zabudowy" " obowiązującej linii zabudowy", "nieprzekraczalnej linii zabudowy" nie jest naruszeniem prawa. Powyższe sformułowania to pojęcia stosowane powszechnie w procesach i dokumentach planistycznych, zatem również powszechnie zrozumiałe, aczkolwiek w pewnych sytuacjach przydatne jest ich doprecyzowanie w ramach np. konkretnego planu miejscowego, aby zapewnić jednolite i jednoznaczne stosowanie tych pojęć w przewidywanych na danym terenie skomplikowanych i specyficznych stanach faktycznych, jednakże nie są to z pewnością obligatoryjne (wymagane prawem powszechnie obowiązującym) elementy planu miejscowego, poza tym nie ma możliwości, aby stwierdzić nieważność braku w danym w planie miejscowym tych definicji, ani nie da ich "dopisać" mocą wyroku sądowego do obowiązującego planu miejscowego. Linia zabudowy jest jednym ze wskaźników kształtowania dopuszczalnej na danym terenie zabudowy, nie doczekało się to pojęcie dotychczas definicji ustawowej, natomiast w orzecznictwie spotyka się próby doprecyzowania pojęć: "linii zabudowy" "obowiązującej linii zabudowy", "nieprzekraczalnej linii zabudowy" w kontekście konkretnych stanów faktycznych i treści konkretnych aktów administracyjnych. Natomiast twierdzenie skarżących, iż z orzecznictwa wynika obowiązek zdefiniowania tych pojęć jest całkowicie gołosłowne. Pojęcie "zwartej zabudowy’'’ zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wątpliwe aby obecnie było właściwe definiowanie przedmiotowego pojęcia w planie miejscowym. Brak definicji jakiegoś pojęcia oznacza tyle, że należy sięgać do językowego, potocznego lub stosowanego w danej dziedzinie życia rozumienia danego sformułowania. Z natury rzeczy nie da się wszystkiego zdefiniować i nie jest to konieczne. Pojęcie "zwarta zabudowa" - oznacza w języku potocznym zespół wielu, położonych blisko siebie, czasem stykających się ze sobą budynków i takie jego rozumienie w zupełności wystarczy dla potrzeb prawidłowego stosowania przepisów zaskarżonej uchwały. Organ przedstawił zapatrywania doktryny prawa w ww. kwestii. Uważa, że w badanej sprawie skarżący nie wykazali, aby wskazane przez nich pojęcia użyte były w zaskarżonej uchwale w innym znaczeniu niż poprawne, podstawowe i powszechnie przyjęte.
Ad. 8. Zdaniem organu, kwestionowany § 4 ust. 2 jest spójny z § 4 ust. 1 lit e-j,
§ 13 ust. 3 oraz § 24 zaskarżonej uchwały. Legalność przedmiotowej uchwały należy oceniać według stanu prawnego na dzień jej podjęcia, który przewidywał wydawanie na podstawie planu miejscowego decyzji o warunkach zabudowy. Oczywiście w obecnym stanie prawnym tych decyzji już nie będzie (co nie unieważnia samego planu, tylko należy go stosować z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego), natomiast można dokonać bilansu terenów przy pozwoleniu na budowę. Taki bilans powierzchni różnych rodzajów został z sukcesem zastosowany w pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2015 r. wymienionym w odpowiedzi na zarzut z pkt. 1. Taki właśnie sposób przeprowadzenia inwestycji zamierzała zastosować Gmina jako właściciel terenu po uchwaleniu przedmiotowego planu. Rzeczywiście ze względu na specyfikę zabudowy terenu podział nieruchomości na działki budowlane przed realizacją inwestycji mógłby uniemożliwić realizację zabudowy w sposób przewidziany planem, co powinno prowadzić do wniosku, że zabudowę terenu należy zrealizować przed parcelacją terenu, gdyż parcelacja uprzednia stoi w kolizji z prawidłową realizacją wymagań planu i może prowadzić do problemów
z lokalizacją późniejszej inwestycji na wcześniej wydzielonej działce terenu, stąd takie a nie inne warunki planu miejscowego odnośnie parcelacji.
Ad. 9 i 18. organ wskazał, że kwestionowany § 13 ust. 3 jest spójny z § 4 ust. 1 lit. e-j, § 4 ust. 2 oraz § 24 zaskarżonej uchwały i został z w praktyce z powodzeniem zastosowany w pozwoleniu na budowę z 15 lipca 2015 r., wymienionym w odpowiedzi na zarzut z pkt. 1. Jest zatem możliwe ustalenie powierzchni projektowanych na całym terenie elementarnym, tyle że zabudowę terenu należy zrealizować przed parcelacją terenu, gdyż parcelacja uprzedzająca inwestycje stoi w kolizji z realizacją wymagań planu miejscowego odnośnie zasad realizacji zabudowy. Dlatego logiczną konsekwencją § 13 ust. 3 jest wymaganie sformułowane w § 24 uchwały - we wzajemnym powiązaniu tych przepisów można bezproblemowo zrealizować wszystkie wymogi planu miejscowego. Przy czym nie potrzeba - jak zarzuca się w pkt 18 - ponosić dodatkowych kosztów pozwolenia na budowę tylko w celu zrealizowania podziału - wystarczy pozwolenie na budowę całej zabudowy tego kwartału, które może przewidywać etapowanie budowy, wówczas można harmonijnie zrealizować wymogi planu, natomiast rzeczywiście trudno sobie wyobrazić wybudowanie całego kwartału zabudowy, jeżeli w rzeczywistości dąży się (jak to zdaje się czynią skarżący) do udaremnienia przepisów planu miejscowego.
Ad. 10, 14 i 17. Ustosunkowując się do zarzutów, organ podniósł, że teren elementarny [...] znajduje się w strefie W.III ograniczonej ochrony konserwatorskiej i na działce nr [...] jest stanowisko umiejscowione archeologiczne nr [...]) osada ze starożytności, ujęte pod poz. [...] w wykazie stanowisk strefy W.III w warunkach ochrony konserwatorskiej wydanych przez Muzeum Narodowe w Szczecinie dnia 11 czerwca 1996 r. (str. [...]). Skutkowało to koniecznością przestrzegania norm prawnych w zakresie ochrony konserwatorskiej. Zauważył, że ustawa z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.) obowiązująca do 17 listopada 2003 r., czyli również w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały przewidywała w art. 11 ust. 1, iż obowiązkiem wojewodów i organów jednostek samorządu terytorialnego jest dbałość o dobra kultury i podejmowanie działań ochronnych oraz uwzględnianie zadań ochrony zabytków, między innymi w wojewódzkich i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Plany te uzgadniane były z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ponadto zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. uchwały, wszelkie prace i roboty przy zabytkach oraz prace archeologiczne i wykopaliskowe wolno było prowadzić tylko za zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Według organu, całe prawie brzmienie kwestionowanego § 34 zostało oparte na rygorach (wytycznych) obowiązujących dla strefy W.III w "Warunkach ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych Miasta i Gminy Gryfino" wydanych przez Muzeum Narodowe w Szczecinie dnia 11 czerwca 1996 r. (str. [...]). Taki właśnie kształt § 34 oraz całej uchwały został bez uwag uzgodniony przez Muzeum Narodowe pismem z 23 września 1998 r. oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z 8 października 1998 r. Wytyczne ochrony konserwatorskiej następnie były ponawiane w kolejnych pismach Muzeum Narodowego z 28 czerwca 1996 r., a w piśmie z 6 lipca 1996 r. potwierdzono konieczność ich bezwzględnego przestrzegania. Sformułowane wytyczne zawarte w § 13 ust. 7 uchwały, wynikały z treści "Warunków", mianowicie na str. 2 znalazł się akapit w brzmieniu: "Celem niniejszego opracowania jest sformułowanie wytycznych archeologiczno-konserwatorskich umożliwiających przygotowanie koncepcji zagospodarowania miasta i gminy Gryfino. Przedmiotem warunków ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych jest teren miasta i gminy Gryfino''’. Jak widać przedmiotowe opracowanie posługiwało się zamiennie i zapewne równoznacznie pojęciami "warunków" i "wytycznych". Zdaniem organu, w kwestionowanym § 13
ust. 7 uchwały nie chodziło o jakieś nieprzewidywalne wytyczne, które sformułuje
w przyszłości dowolnie w jakiejś pozaprawnej procedurze Konserwator Zabytków lub Muzeum Narodowe, tylko chodzi o odesłanie do treści konkretnego dokumentu
z 11 czerwca 1996 r. wskazanego wyżej, choć może nie jest to sformułowane czytelnie w treści tego przepisu, ale oczywiste w świetle objęcia terenu [...] strefą W.III ograniczonej ochrony konserwatorskiej. Organ wskazał, że wspomniane w § 34 uchwały, koszty prowadzenia nadzoru archeologicznego w trakcie inwestycji obciążały inwestora na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury i ta zasada obowiązuje do tej pory.
Organ podkreślił, że wprowadzenie zakazów lub nakazów konserwatorskich w zaskarżonej uchwale o planie miejscowym, było podyktowane warunkami konserwatorskimi wynikającymi z treści dokonywanych uzgodnień. Zabytkowy charakter terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym implikował konieczność uwzględnienia zarówno przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury, jak i ustawy
z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem organu, trzeba uwzględnić silną relację pomiędzy przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z przepisami
o ochronie zabytków oraz przepisami ustawy - Prawo budowlane (wyrok NSA z
6 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 437/13), która to zależność wyraźnie wynikała również w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały z art. 2 ust. 1 art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie dóbr kultury, art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i art. 1 ust. 2 pkt 4 art. 10 ust. 1 pkt 4 u.z.p.
Podkreślił organ w tej mierze, że stanowisko Muzeum Narodowego zostało nadesłane w związku z uzgodnieniami, o jakich mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy
o ochronie dóbr kultury, tak więc po spełnieniu określonych warunków, jakie musi spełniać projekt planu przedstawiony do uzgodnienia. Uzgodnienie zaś jest najsilniejszą formą współdziałania organów, wiążącą organ, który zwrócił się do innego organu o uzgodnienie, co do stanowiska (warunku) zajętego przez organ uzgadniający.
Jak argumentował organ, rzeczywiście skarżący przedłożyli pismo Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej w skrócie:
"ZWKZ") z 27 maja 2019 r., z którego wynika brak jakiejkolwiek ochrony przedmiotowego terenu, jednak według uzyskanych przez Urząd Miejski informacji stanowisko archeologiczne istnieje nadal w dokumentacji archeologicznej ZWKZ i obejmuje znaczącą część obszaru działki nr [...]. Pozwolenie z [...] lipca 2015 r. na budowę budynku handlowo-usługowego zostało wydane na podstawie decyzji z [...] marca 2015 r. ZWKZ uzgadniającej inwestycję. Niewątpliwie w czasie sporządzania projektu planu miejscowego istniały jednoznaczne wymagania odnośnie uwzględnienia ochrony archeologicznej przedmiotowego terenu, a bez ich uwzględnienia projekt planu miejscowego z pewnością zostałby uzgodniony w zakresie ochrony zabytków.
Ad. 11. Odpowiadając na wskazany zarzut organ podniósł, że od strony wschodniej, zachodniej i północnej terenu [...], w granicach pasa drogowego planowane są chodniki, natomiast od południa planowany jest ciąg pieszojezdny ([...]): § 26 Na planowany układ komunikacyjny pieszy składają się niżej wymienione ciągi piesze zaliczone do dróg publicznych gminnych: [...] - ciąg pieszo-jezdny na odcinku 65 m (planowany); szerokość w liniach rozgraniczających - 10 m; dopuszczone dojazdy do posesji (...)". Zdaniem organu nie jest prawdą zawarte w zarzucie twierdzenie, że "na obszarze planu nie ma chodnika". Plan bowiem przewiduje chodniki z wszystkich stron terenu elementarnego i z tymi planowanymi chodnikami ma być zgodny poziom wejść do budynków, natomiast skarżący mylą stan istniejący faktycznie w terenie z ustaleniami planu miejscowego odnośnie przyszłego zagospodarowania terenów. Organ uważa, że kwestionowany przepis § 13 ust. 7 lit. c uchwały jest prawidłowy i spójny z innymi przepisami zaskarżonej uchwały.
Ad. 13. Zdaniem organu, wątpliwe jest aby dla potrzeb zaskarżonej uchwały było konieczne i właściwe definiowanie pojęcia "zwarta zabudowa obrzeżna" w planie miejscowym. Brak definicji jakiegoś pojęcia oznacza tyle, że należy sięgać do językowego, potocznego lub stosowanego w danej dziedzinie życia rozumienia danego sformułowania. Z natury rzeczy nie da się wszystkiego zdefiniować i nie jest to konieczne. Pojęcie "zwarta zabudowa obrzeżna" - to w języku potocznym zespół położonych blisko siebie, czasem stykających się ze sobą budynków położonych na brzegu (granicy) wokół jakiegoś obszaru. Organ uważa, że dopuszczenie zabudowy na linii zabudowy nie jest sprzeczne z obowiązkiem umieszczenia zabudowy na tej granicy, odpowiada występującemu w logice wyrażeniu: "wtedy i tylko wtedy". Dopuszczenie jest sformułowane w kontekście przepisów dotyczących standardowej odległości od dróg publicznych lub granicy działki, które jednak "dopuszczają" odstępstwa w określonych m.in. w planie miejscowym przypadkach. Z kolei nakaz umieszczenia zabudowy na linii zabudowy wynika z wymogów ładu przestrzennego przewidzianego w planie miejscowym. Samo dopuszczenie zabudowy bez uwzględnienia obowiązującej linii zabudowy prowadziłoby do kompletnie niezadowalającego rezultatu powstania "schodów" w zabudowie - budynków bezładnie porozrzucanych po całym terenie elementarnym. Odpowiadając na argument skarżących, że wcześniej na danym terenie jakaś zabudowa nie istniała, organ argumentował, że opierając się na zasadzie kontynuacji prezentowanej, aczkolwiek niekonsekwentnie przez skarżących, przedmiotowa działka nie powinna być w ogóle nigdy zabudowana, ewentualnie należałoby dopuścić wyłącznie parametry budowlane właściwe dla osady ze starożytności, zgodnie z badaniami archeologicznymi wykazującymi jej istnienie na danym terenie [...] (vide odpowiedź na pkt 10, 14 i 17). Odnośnie powtórzonej tezy o działce niedrogowej nr [...] organ powołał się na swoje stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi do pkt 1 zarzutów skargi.
Ad. 15 ustosunkowując się do tego zarzutu organ wskazał, że dotyczy on terenów 21.MW/ch, 22.MW/ch i 23.MW/ch. W oczywisty sposób nie dotyczy interesu prawnego skarżących, bowiem na wskazanych obszarach nie mają żadnych swoich nieruchomości. Ponadto organ wyjaśnił się, że dla terenów 21.MW/ch, 22.MW/ch, 23.MW/ch nie obowiązuje już zaskarżona uchwała.
Ad. 16. Jak wyjaśnił organ, w dacie uchwalania, a także wejścia w życie zaskarżonej uchwały (8 stycznia 2002 r.) nie obowiązywała jeszcze ustawa
z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2023 r. poz. 537), która weszła w życie z dniem 14 stycznia 2002 r. Ustawa ta odnosi się do bezpieczeństwa dostaw wody i precyzuje zasady oraz warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Niemniej jednak pominięte zostały zasady zapewnienia funkcjonowania publicznych urządzeń zaopatrzenia w wodę w warunkach specjalnych i obecnie właściwie brak, konkretnych przepisów w tym zakresie, natomiast zaopatrzenie w wodę było i jest zadaniem własnym gminy, zgodnie z art. 7 pkt 3 u.s.g. W dacie uchwalania i wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie obowiązywało już zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 21 września 1995 r. w sprawie zasad zapewnienia funkcjonowania publicznych urządzeń zaopatrzenia w wodę w warunkach specjalnych (M. P. Nr 59, poz. 663), ale w tym czasie nie obowiązywał żaden akt prawny dotyczący dostępu do studni publicznych, a przy uwzględnieniu regulacji prawnej zawartej w art. 7 pkt 3 u.s.g. organy gminy przyjęły, że zagadnienie to należy uwzględnić w planie miejscowym, przy czym wspomniane zarządzenie zawierało pewien zbiór norm, czy właściwie wytycznych technicznych, które pozostały w pełni racjonalne do tej pory. Przede wszystkim jednak, zdaniem organu, skarżący nie wykazali żadnego konkretnego i bezprawnego naruszenia swojego interesu prawnego przez przepis § 28 ust. 2 zaskarżonej uchwały.
Ad. 19. Organ argumentował, że § 38 uchwały, był powszechnie stosowany
w przepisach planów miejscowych wielu gmin. Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), która weszła w życie 1 października 2001 r., nie była poprzedzona żadnym aktem prawnym rangi ustawowej w tym przedmiocie, zatem Gmina, w której zakresie zadań leżało utrzymanie czystości i porządku w gminie dążyła wówczas do zapewnienia sobie pewnej kontroli nad przemieszczaniem urobku w trakcie budowy.
Ad. 20. Odpowiadając na ten zarzut organ wskazał, że ustawa z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), od 1 października 2001 r. przewidywała w nowym art. 47e ust. 2, że: "Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wydanym na wniosek władającego, z tym że organ może uzależnić udzielenie zezwolenia od przeniesienia drzew lub krzewów we wskazane przez siebie miejsce albo zastąpienia drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami.". Było to zezwolenie uznaniowe, organ administracji nie dysponował wówczas wskazaniami, kiedy właściwe jest wydanie zezwolenia na usunięcie, a kiedy jego odmowa, w związku z czym odpowiednie przepisy planu miejscowego wskazujące na ochronę zieleni
na danym terenie stanowiły istotne, obiektywne wskazanie dla organu odnośnie zasadności udzielenia zezwolenia na wycinkę drzewa w konkretnym przypadku. Dlatego przepis § 40 uchwały, był według organu jak najbardziej potrzebny i racjonalny, niezależnie od tego co i dlaczego stało się z drzewami po wejściu w życie zaskarżonej uchwały.
Ad. 21. Zdaniem organu, zarzut podniesiony we wskazanym punkcie jest oczywiście bezzasadny, ponieważ skarżący czytają kwestionowany przepis § 41 uchwały w całkowitym oderwaniu od treści ustawy u.z.p. Zgodnie art. 36 ust. 3 u.z.p., jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, burmistrz pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ten obowiązek organ ściśle zrealizował. Kwestia długości okresu obowiązywania opłaty została uregulowana w tymże art. 36, tyle
że w ust. 7 w związku z ust. 6. Mianowicie zgodnie z ust. 6 roszczenia, o których mowa w ust. 2, można wnosić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, a w myśl
ust. 7 przepis ust. 6 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w ust. 3. Organ uważa, że § 41 uchwały jest kompletny i jednoznaczny, w powiązaniu ze wskazaną regulacją zawartą w ustawie, a powtarzanie jej przepisów w treści uchwały byłoby co najmniej zbędne, o czym sami skarżący szeroko się rozpisują w innych miejscach skargi.
Ad. 22. Organ podniósł, że zarzut dotyczący braku publikacji w BIP mapy stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do zaskarżonej uchwały, podobnie jak rzekomej niejasności odnośnie zakresu obowiązywania uchwały jest bezprzedmiotowy, nie dotyczy bowiem w żadnym stopniu zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i z omówionych wyżej przyczyn nie podlega kognicji sądu w niniejszej sprawie. Jest w istocie powieleniem zarzutu z początkowej części skargi.
W piśmie z 24 lipca 2023 r. skarżący ustosunkowali się do odpowiedzi organu na skargę. Podnieśli, że zarzut jakoby skarga nie była podpisana przez wszystkich skarżących jest nieuprawniony. Na dowód skarżący załączyli zrzut z ekranu strony rządowej, na której można sprawdzić, czy dany dokument został podpisany. Odnośnie argumentów dotyczących brak interesu prawnego do wniesienia skargi, skarżący uważają, że są one analogiczne do tych, jakie organ użył w sprawie o sygnaturze II SA/Sz 415/20 rozpatrzonej przez WSA w Szczecinie. Zauważyli, że Sąd odrzucił argumenty organu, głównie z powodu posiadania tytułu prawa własności do nieruchomości przez skarżących. Polemizując z organem w odniesieniu do przedstawionych zarzutów podtrzymali swoje stanowisko w sprawie.
Odpowiadając na ww. pismo skarżących, organ w piśmie z 24 lipca 2023 r. wniósł jak w odpowiedzi na skargę i dodatkowo odniósł się do spornych kwestii, powołanych w zarzutach skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej p.p.s.a.), w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).
Skarga w sprawie niniejszej została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). Brzmienie niniejszego przepisu uległo zmianie. Po dniu 1 czerwca 2017 r. z treści tego przepisu, na podstawie art. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935, dalej zwanej: "ustawą nowelizującą"), wyeliminowano obowiązek poprzedzenia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wraz z tą zmianą znowelizowano również przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., który przed zmianą przewidywał wniesienie skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w terminie trzydziestu dni od dnia udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa lub w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli taka odpowiedź nie została udzielona. Po zmianie wprowadzono termin trzydziestodniowy od dnia dowiedzenia się o podjęciu aktu lub czynności. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 ustawy nowelizującej, w brzmieniu nią nadanym, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji. Oznacza to, że w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego uchwalonych przed dniem 1 czerwca 2017 r. aktualny pozostaje obowiązek poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz terminy zaskarżenia wynikające z brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. sprzed tej daty.
Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała Rady Miejskiej w Gryfinie
nr XXXVI/491/01 w sprawie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Gryfino – rejon [...], została podjęta w dniu
15 listopada 2001 r. Skarżący w piśmie złożonym w dniu 8 lutego 2023 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skargę – wobec nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie – wnieśli w dniu 14 marca 2023 r. Sąd uznał, że wymagania skargi dotyczące wyczerpania środków zaskarżenia oraz zachowania terminu zostały więc spełnione. Nie budzi również wątpliwości spełnienie wymogu podpisania skargi przez wszystkich skarżących, co zostało sprawdzone na wstępnym etapie badania skargi.
Jak wynika z treści art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest również wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślenia wymaga, że prócz ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego, konieczne jest wykazanie, że naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 457/16).
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że wbrew stanowisku organu prezentowanym
w odpowiedzi na skargę, skarżący wykazali się posiadaniem indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały, albowiem przysługuje im prawo własności działki nr [...], obręb [...] w G., objętej kwestionowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który wprowadził warunki zabudowy ww. działki, których nie akceptują skarżący. Należy zaznaczyć, że skarżący nie zanegowali samego przeznaczenia funkcjonalnego terenu, w którym znajduje się ich działka, tj. funkcji usług - oznaczenie w planie symbolem [...] Natomiast zdaniem skarżących, postanowienia zaskarżonej uchwały w znacznym stopniu ograniczają możliwość zabudowy ich działki, w sposób zgodny z prawem, a wręcz ją uniemożliwiają. Ustalenia szczegółowe zaskarżonej uchwały dla obszaru objętego działką skarżących zawierają określenie konkretnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżona uchwała ustanawia pewne ograniczenia w swobodzie przeznaczenia i zagospodarowania dla tego terenu. Sąd zaznacza, że taka ingerencja nie może prowadzić każdorazowo do unieważnienia uchwały w żądanym skargą zakresie. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., sygn. II OSK 2298/15).
Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zaskarżona uchwała mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest realizowana pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.
Sąd wskazuje, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywały przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 ze zm., zwanej dalej: "u.z.p."). Zgodnie z art. 26 tej ustawy, rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany, z zastrzeżeniem art. 15. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 8 u.z.p.).
W art.10 ust.1 u.z.p., ustawodawca określił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb:
1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania,
2) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych,
3) tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny,
4) granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie,
5) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury,
6) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy,
7) zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane,
8) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych,
9) tereny, na których przewiduje się stosowanie systemów indywidualnych lub grupowych oczyszczenia ścieków bądź zbiorników bezodpływowych,
10) tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu,
11) granice obszarów:
a) zorganizowanej działalności inwestycyjnej,
b) rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej,
c) przekształceń obszarów zdegradowanych.
W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada ta znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g., sprzeczność z prawem uchwały rady gminy zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Nie powinno ulegać wątpliwości, że oparcie przepisu prawa miejscowego na treści aktu nieobowiązującego w dacie podjęcia uchwały jest niedopuszczalne.
W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku § 28 ust. 2 zaskarżonej uchwały, przewidującego, że niezależnie od zaopatrzenia w wodę w z sieci, adresaci uchwały winni przewidzieć zaopatrzenie z awaryjnych studni publicznych – zgodnie z zarządzeniem nr 2/95 Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 września 1995 r. (M.P. nr 59, poz. 663). Jak trafnie wskazali skarżący, powołane wyżej zarządzenie zostało uchylone. Nastąpiło to na mocy art. 75 ust. 1 ustawy z 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268). Z dniem 30 marca 2001 r. zarządzenie nr 2/95 przestało być aktem obowiązujący, a tym samym, brzmienie § 28 ust. 2 zaskarżonej uchwały, która została podjęta w dniu 15 listopada 2001 r. nie znajdowało oparcia w obowiązującym porządku prawnym. Rada Gminy utraciła uprawnienia prawotwórcze w tym zakresie. Wskazane następstwa mają swój skutek w postaci nieważności regulacji prawnej uregulowanej w § 28 ust. 2 zaskarżonej uchwały.
Sąd nie podziela zasadności pozostałych zarzutów skargi stawianych kwestionowanej uchwale.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, dotyczący powołania się
w procedurze planistycznej na nieobowiązujący akt prawny, tj. zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie rodzajów i wzorów dokumentów stosowanych w pracach planistycznych (M. P. z 1995 r. Nr 3, poz. 40). Jak trafnie wskazał organ, powyższy akt został uchylony z dniem 1 lipca 2000 r., jednakże prace planistyczne nad opracowaniem projektu przedmiotowego planu zostały podjęte na podstawie uchwały nr XV/143/95 Rady Miejskiej w Gryfinie w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Gryfino - rejon [...], która podjęta w dniu 19 października 1995 r., a w dniu 26 marca 1998r. Rada Miejska w Gryfinie podjęła Uchwałę Nr XLI/475/98 w sprawie zmiany ww. uchwały. Przedmiotowe zarządzenie miało zastosowanie jedynie w procedurze na pierwszym etapie prac nad projektem planu miejscowego, kiedy jeszcze obowiązywało, a nie stanowiło podstawy prawnej uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego. Wszczynająca prace planistyczne uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu i oraz przygotowawcze prace planistyczne zostały faktycznie wykonane przed 1 lipca 2000 r., tj. w okresie, gdy obowiązującym aktem wykonawczym w zakresie wymaganej do przygotowania i uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dokumentacji planistycznej było ww. zarządzenie z dnia 20 grudnia 1994 r. Natomiast wskazywane przez skarżących rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 13 grudnia 2001 r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy (Dz. U. z 2002 r., Nr 1, poz. 12 ze zm.), nie zostało powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały.
Ad. 1. Zarzut dotyczący dopuszczenia zabudowy na granicy nieruchomości nie jest trafny. Sąd przypomina, że prawo własności stanowi konstytucyjnie chronioną wartość. Nie ulega jednak wątpliwości, iż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, a prawna dopuszczalność ograniczenia wykonywania prawa własności znajduje swe źródło w powołanym przez skarżących art. 64 Konstytucji RP, który w ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Powyższą zasadę potwierdza również powołany przez skarżących art. 140 Kodeksu cywilnego, dopuszczając ograniczenia wynikające z ustaw i zasad współżycia społecznego. I choć prawo własności jest instytucją prawa cywilnego, to granice treści tego prawa w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym ustawy obowiązującej w dniu podjęcia uchwały, tj. ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym Z art. 33 tej ustawy wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis gminny, stanowi zatem część systemu prawnego państwa. Dokonuje on ustalenia przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu objętego planem i może stanowić o możliwości ograniczonej rodzajowo zabudowy nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane
z uwagi na kierunek polityki przestrzennej, jaki gmina pragnie osiągnąć, poprzez kształtowanie zasad gospodarowania przestrzenią w obszarze [...] w Gryfinie. Organ w odpowiedzi na skargę szczegółowo uzasadnił ww. potrzebę. Plan zakłada obowiązującą linię zabudowy na granicy działki od strony północnej, zachodniej, południowej i częściowo wschodniej oraz nieprzekraczalną linię zabudowy w pozostałej części od strony zachodniej, oddaloną o 12 m od istniejącej zabudowy. Takie założenie planistyczne miało na celu stworzenie na terenie [...] kwartału zwartej zabudowy jako ścisłego centrum miasta (w bezpośrednim sąsiedztwie jest [...] i teren historyczny [...]) usytuowanej na granicy działki oraz usytuowanie w odpowiedniej odległości od budynku zabytkowego znajdującego się na działce nr [...]. Nie jest przekonująca argumentacją skarżących, że sąsiadująca z działką skarżących (nr [...]) działka nr [...] nie ma charakteru działki drogowej. Należy uwzględnić bowiem przeznaczenie (dwojakie) działki nr [...] wynikające z położenia na dwóch terenach elementarnych:
1) teren 02 KU1 (na pow. ok. 2029 m2, pokrycie działki [...] to 98.3%), ma zgodnie
z § 25 uchwały, przeznaczenie na ulicę lokalną na odcinku 820 m, jest to planowana oraz istniejąca w ciągu ulica [...], częściowo [...] i [...]); zmienna szerokość w liniach rozgraniczających od 15 do 26 m; planowana szerokość jezdni - 7 m; planowane zatoki parkingowe; na odcinku 340 m planowana ścieżka rowerowa; obustronne chodniki;
2) teren [...] (na pow. ok. 35 m2, pokrycie 1.7%) Tereny usług komercyjnych.
Powyższe wskazuje, że w zasadniczej części przedmiotowa działka nr [...] jest przeznaczona w planie miejscowym pod ulicę lokalną. Obecna klasyfikacja w ewidencji gruntów ma zatem charakter tymczasowy. Skoro zgodnie z uchwałą działka skarżących będzie sąsiadować bezpośrednio z ulicą i chodnikiem (od strony działki nr [...]), w pozostałych fragmentach planowane są chodniki czy ciąg pieszo-jezdny (patrz § 26 uchwały), to nie jest trafna argumentacja skarżących o niemożliwości zagospodarowania ich działki zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, w tym usytuowania miejsc postojowych, przeszklenia obiektu o czym będzie mowa niżej. Zgodzić się należy z użytą przez organ w odpowiedzi na skargę argumentacją, że przewidziane w § 13 ust. 1 lit. j uchwały, usytuowanie lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy działek, jest zgodne z § 12 ust. 6 i 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), które obowiązywało w dacie uchwalania planu, a i obecnie jest dopuszczone przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Powołane przepisy wtedy, jak i obecnie dopuszczały ww. przewidziane sytuowanie budynków, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Oddzielenia przeciwpożarowe dotyczyć mogą sytuacji sąsiadujących ze sobą bezpośrednio na granicy nieruchomości dwóch budynków, czyli stykających się ze sobą ścian budynków, a nie ściany budynku sąsiadującej z istniejącą czy planowaną ulicą. Jak trafnie wskazywał organ, sytuacje stykania się ze sobą ścian budynków mogą nastąpić w następstwie możliwych prawnie podziałów działki nr [...]. Skarżący nie wykazali także, że zasady zachowania odległości zabudowy przewidzianej dla ich nieruchomości od przyszłej działki drogowej nie będą możliwe do spełnienia w świetle przepisów art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645). O tezie skarżących o niemożliwości zgodnej z prawem zabudowy w spornym obszarze, przeczy udzielone przez Starostę [...] pozwolenie na budowę budynku handlowo – usługowego o pow. [...] m2, obejmującą budowę zjazdów i parkingów udzielone decyzją z [...] lipca 2015 r. Skarżący piśmie z 24 lipca 2023 r. sami przyznali, iż nie mieli racji, że nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę dla ich działki. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd orzecznictwa wskazujący, że właściciel nieruchomości musi liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ograniczenia te nie mogą być postrzegane jako niedopuszczalny, z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, zamach na prawo własności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1567/07). Sąd podziela ponadto argumentację organu przedstawioną w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą plan miejscowy z natury swojej określa planowane (przyszłe) funkcje terenów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to dokument, określający obecny i przyszły wygląd obszarów nim objętych. Bez znaczenia jest podnoszenie przez skarżących jaka była zabudowa w sąsiedztwie ich działki w okresie przedwojennym czy późniejszym. Istotne jest, że aktualnie na działce skarżących brak jest jakiejkolwiek zabudowy, która mogłaby podlegać ochronie. Należy uwzględnić funkcję motywacyjną miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, która ukazuje kierunki rozwojowe przestrzeni, które należy wyznaczyć, aby zachować zrównoważony rozwój.
Ad. pkt 2,3,4 i 5. Sąd wskazuje, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., naruszenie interesu prawnego składającego skargę na akt prawa miejscowego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Nakłada to na wnoszącego skargę przedstawienie uzasadnienia zawierającego skonkretyzowanie twierdzenia o występującej bezprawnej ingerencji kwestionowanych przepisów planu miejscowego dla chronionych praw tego konkretnie skarżącego. Skarżący zakwestionowali przyjętą w uchwale definicję "ilości kondygnacji", "intensywności zabudowy", "procenta powierzchni zabudowy", "procenta powierzchni użytkowej funkcji uzupełniającej" (§ 4 ust. 1 lit d, e, i, j), jednakże nie wskazali, w jaki konkretny i realnie dający się zweryfikować sposób, nie będą w stanie zagospodarować ich działki zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, ilość kondygnacji zdefiniowana w § 4 ust. -1 lit. d uchwały, powinna być rozumiana w świetle obowiązującego w czasie podejmowania przedmiotowej uchwały § 3 pkt 14 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które przez liczbę kondygnacji - rozumiało liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych, a zatem wyłącznie kondygnacji nadziemnych. Celem wprowadzenia tej definicji do miejscowego planu było zachowanie odpowiadającej standardom zabudowy śródmiejskiej wysokości budynków na danym terenie, a nie określenie jak głęboko mogą być one posadowione w gruncie. Doprecyzowując tę kwestię wskazać należy, że Rada Gminy § 13 ust. 7 lit. e uchwały, przyjęła, że w przypadku nowej zabudowy ilość kondygnacji nie może być mniejsza niż trzy i nie może przekraczać czterech. Z § 13 ust. 7 lit. a uchwały wynika, że wysokość zabudowy nie może przekraczać 16 m, a jak wynika z § 13 ust. 7 lit. d uchwały, wysokość parteru nie może być mniejsza niż 4 m.
Przedstawiona w skardze w sposób ogólnikowy polemika poprzez użycie sformułowania "kto pierwszy ten lepszy" w przypadku definicji powołanych w § 4 ust. 1 lit. e, i, j uchwały, nie pozwala Sądowi zweryfikować możliwość nierównego traktowania skarżących w stosunku do innych inwestorów w tym samym obszarze planu. Należy jednocześnie zaznaczyć, że na teren elementarnym [...], składają się dwie działki, tj. [...] (z istniejącą zabudową, bez możliwości rozbudowy) oraz działka nr [...] będąca własnością skarżących, która zajmuje zdecydowaną większość powierzchni ww. terenu elementarnego [...], na której to działce nie ma jeszcze zabudowy. Organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że intensywność zabudowy (§ 4 ust. 1 lit. e uchwały) jest odniesiona do powierzchni całego terenu elementarnego z uwagi na wymogi planu, których przy planowanej gęstej zabudowie śródmiejskiej nie da się prawidłowo i całościowo zrealizować na niewielkich działkach całkowicie autonomicznych i oderwanych funkcjonalnie od sąsiedztwa.
Legalność przedmiotowej uchwały należy oceniać według stanu prawnego na dzień jej podjęcia, który przewidywał wydawanie na podstawie planu miejscowego decyzji o warunkach zabudowy, których obecnie już się w ten sposób nie wydaje. Aktualna w świetle planu pozostaje natomiast konieczność dokonania bilansu terenów przy pozwoleniu na budowę. Jak podnosił organ, taki bilans powierzchni różnych rodzajów został z zastosowany w pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2015 r. wymienionym w odpowiedzi na zarzut nr 1. Taki właśnie sposób przeprowadzenia inwestycji zamierzała zastosować Gmina jako właściciel terenu po uchwaleniu przedmiotowego planu. Ze względu na specyfikę zabudowy terenu podział terenu na działki budowlane przed realizacją inwestycji mógłby uniemożliwić realizację zabudowy w sposób przewidziany planem, co powinno prowadzić do wniosku, że zabudowę terenu należy zrealizować przed parcelacją terenu, gdyż parcelacja uprzednia stoi w kolizji z prawidłową realizacją wymagań planu i może prowadzić do problemów z lokalizacją późniejszej inwestycji na wcześniej wydzielonej działce terenu. Stąd w planie znalazł się § 24, który zachowuje spójność z brzmieniem § 4 ust. 1 lit. e oraz § 4 ust. 2 uchwały.
Ad. 6. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że przepisy § 4 ust. 1 lit. k (definicja "wysokości parteru") i lit. l uchwały (definicja "wysokości zabudowy"), zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że przedstawione definicje służyć mają wyłącznie do kształtowania przestrzeni w ramach danego planu zagospodarowania przestrzennego. Z całokształtu odpowiedzi organu na skargę wynika dążenie Gminy do tego aby w spornym obszarze przewidzianym dla funkcji usług, unikać takich elementów architektonicznych jak schody, tak aby teren nie mógł być wyniesiony. Stąd określona w uchwale definicja wysokości parteru. Przedstawioną w uchwale definicję "wysokość zabudowy" należy odczytywać w kontekście informacyjnym, służącym uściśleniu ww. celu uchwałodawcy. Nawet jeśli definicja w uchwale częściowo powiela definicję "wysokości budynku", którą definiuje § 7 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to nie może to być traktowane
w kategoriach istotnego naruszenia prawa na gruncie planowania przestrzennego.
Ad. 7. Sąd nie podziela zarzutu skargi dotyczącego § 4 ust. 1 uchwały jako całości z uwagi na brakującą w zaskarżonej uchwale definicję "zwartej zabudowy", "obowiązującej linii zabudowy", "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Skarżący argumentowali, że w zmienionej części planu miejscowego takie definicje istnieją i wiele wyjaśniają, to jednak brak tych definicji w § 4 ust. 1 uchwały, nie podważa legalności wskazanego przepisu. Sąd dostrzega, że w praktyce może mieć miejsce sytuacja, że bez doprecyzowania ww. pojęć może wystąpić trudność z jednolitym i jednoznacznym stosowaniem tych pojęć w przewidywanych na danym terenie skomplikowanych i specyficznych stanach faktycznych. Jednakże taka sytuacja nie występuje w kontrolowanym przypadku. Przepisy części tekstowej uchwały należy odczytywać z jej częścią graficzną. Taka analiza obu części kwestionowanej uchwały rozwiewa wątpliwości o przyjętych przez organ założeniach co do obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce skarżących, a także dopuszczalnej zabudowy tej działki. Z części graficznej jasno wynika, gdzie przebiega obowiązująca linia zabudowy. Przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy również został w sposób czytelny przedstawiony, nie pozostawia on wątpliwości interpretacyjnych, uwzględnia sąsiedztwo wokół nieruchomości skarżących od strony działki nr [...], gdzie znajduje się obiekt budowlany.
Ad. 8. Nie jest również trafny zarzut podważający legalność § 4 ust. 2 uchwały
i wynikającego z niego obowiązku, aby każda decyzja była oparta o bilanse sporządzone wg aktualnego stanu faktycznego, w granicach elementarnego terenu funkcjonalnego oznaczonego w planie. Jak już była mowa o tym w przypadku badania legalności § 4 ust. 1 lit. e uchwały, wskazany przepis jest spójny z § 24 uchwały, a także należy zgodzić się z organem, który wskazywał w odpowiedzi na skargę, że ww. przepisy są spójne także z § 4 ust. 1 lit. f-j oraz § 13 ust. 3 uchwały. Kontrolując ten przepis Sąd wziął pod uwagę aspekt czasowy, a więc stan prawny obowiązujący na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. Wówczas wydawanie decyzji o warunkach zabudowy odbywało się w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Narzucało to organowi uchwałodawczemu swoisty sposób formułowania wytycznych, które musiał organ zrealizować w zindywidualizowanym postępowaniu administracyjnym, np. poprzez sporządzenie aktualnego stanu faktycznego zestawienia powierzchni we wszystkich istniejących i projektowanych na tym terenie obiektach. W aktualnym stanie prawnym dla spornego terenu nie będzie można wydać decyzji o warunkach zabudowy, skoro obowiązujący pozostaje w tym obszarze plan miejscowy. Zmiana skutkująca zniesieniem obowiązku wydania decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o plan miejscowy, nie czyni takich planów miejscowych nieaktualnymi. Trafne jest stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, że według aktualnego stanu prawnego, dokonanie bilansu terenów powinno mieć miejsce na etapie prowadzącym do uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki bilans powierzchni różnych rodzajów został z zastosowany w pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2015 r. wymienionym w odpowiedzi na zarzut 1. Organ argumentował, że taki właśnie sposób przeprowadzenia inwestycji zamierzała zastosować Gmina jako właściciel terenu po uchwaleniu przedmiotowego planu. Z wywodów organu należy wnioskować, że powyższy zabieg miał na celu ochronę przed nadmierną parcelacją gruntów w obszarze objętym postanowieniami zaskarżonej uchwały. Według organu, rzeczywiście ze względu na specyfikę zabudowy terenu podział nieruchomości na działki budowlane przed realizacją inwestycji mógłby uniemożliwić realizację zabudowy w sposób przewidziany planem, co powinno prowadzić do wniosku, że zabudowę terenu należy zrealizować przed parcelacją terenu, gdyż parcelacja uprzednia stoi w kolizji z prawidłową realizacją wymagań planu i może prowadzić do problemów z lokalizacją późniejszej inwestycji na wcześniej wydzielonej działce terenu, stąd takie a nie inne warunki planu odnośnie parcelacji. Skarżący negował ww. intencję Gminy wskazując, że po podjęciu zaskarżonej uchwały Gmina dokonała dwukrotnie podziału nieruchomości w spornym obszarze. Argument skarżącego Sąd uznaje za nietrafny, organ w piśmie z 7 września 2023 r. wyjaśnił, że swoimi działaniami doprowadził ostatecznie do scalenia działki skarżących w aktualnym kształcie o nr [...], właśnie po to aby uzyskać skutek, jaki Gmina chciała osiągnąć ww. przepisami uchwały. Nie poddaje się weryfikacji twierdzenie, że sporny przepis uchwały obarcza skarżących koniecznością zapewnienia sąsiadowi odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Jak już była o tym wyżej mowa, gmina ma prawo do ograniczenia możliwości zabudowy terenów z uwagi na zachowanie ładu przestrzennego i może to mieć swoje konsekwencje w zakresie ograniczonej ilości sytuowania miejsc postojowych, już choćby z uwagi na powierzchnię terenu i występujące wokół niej sąsiedztwo. Należy uwzględnić, że teren elementarny [...] obejmuje dwie działki, z których nieruchomość skrżących zajmuje przeważającą część tego terenu. W piśmie z 7 września 2023 r. organ wyjaśnił, że druga znajdująca się w przedmiotowym terenie elementarnym działka nr [...] jest wydzielona po granicy wytyczonej w planie między obszarem przewidzianym do zabudowy i obszarem już zabudowanym, nieprzewidzianym do dalszej zabudowy.
Ad. 9 i 18. Zarzuty dotyczyły § 13 ust. 3 i § 24 ust. 1 i 3 uchwały, skarżący zakwestionowali przyjęty w uchwale wskaźnik powierzchni użytkowej mieszkań, który nie może przekroczyć 45 % powierzchni użytkowej funkcji podstawowej. Na gruncie tego zarzutu pozostaje aktualna ocena Sądu, że ogólnikowość argumentacji skarżących, uniemożliwia zweryfikowanie czy postanowienia zaskarżonej uchwały niweczą możliwość zabudowania działki skarżących w sposób zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc pod uwagę przyjętą dla spornego terenu podstawową zabudowę o funkcji usług ([...]), należy uznać, że uzupełniająca funkcja mieszkaniowa w ww. procencie nie może być traktowana jako nadmiernie ograniczająca prawa właścicielskie skarżących. Aktualne na gruncie przedmiotowego zarzutu pozostają wywody Sądu odnoszące się do legalności § 24 ust. 1 i 3 uchwały i wynikającego z tego przepisu obowiązku opracowania projektu budowlanego działki, co ma służyć ochronie gruntów w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą przed skutkami nadmiernej parcelacji gruntów. Przy tym, jak trafnie wskazał to organ w odpowiedzi na skargę, nie potrzeba ponosić dodatkowych kosztów pozwolenia na budowę tylko w celu zrealizowania podziału - wystarczy pozwolenie na budowę całej zabudowy tego kwartału, które może przewidywać etapowanie budowy, wówczas można harmonijnie zrealizować wymogi zaskarżonej uchwały.
Ad. 10, 14 i 17. zarzuty dotyczą § 13 ust. 3 i ust. 7 oraz § 34 uchwały. Skarżący zakwestionowali wymienione postanowienia planu miejscowego, które skutkowały objęciem działki skarżących ochroną konserwatorską, a w konsekwencji koniecznością spełnienia przez projektowaną nową zabudowę obowiązków z uwzględnieniem wymagań konserwatorskich, co oznacza obowiązek uzyskania uzgodnienia przez inwestora ze służbą konserwatorską działań inwestycyjnych, jak również zawiadomienia inwestora o podjęciu działań inwestycyjnych i wypełnieniu obowiązku uzyskania zezwoleń służby konserwatorskiej, a ponadto prowadzenia prac we wskazanym przez organ okresie i poniesienia kosztu prowadzenia nadzoru archeologicznego przez inwestora. Sąd nie stwierdził wydania wskazanych przepisów z istotnym naruszeniem prawa. W tym miejscu Sąd przypomina, że należy w badanej sprawie uwzględnić stan prawny obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej uchwały. Wówczas decyzje o warunkach zabudowy były wydawane w oparciu o obowiązując dla danego obszaru miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Pociągało to za sobą obowiązek formułowania postanowień planów miejscowych, poprzez jednoznaczne wskazania co do obowiązku zachowania inwestora, czyli takiego rodzaju zachowania nakazanego, zakazanego lub dozwolonego, wymaganego od adresata jeżeli spełnią się warunki i okoliczności określone w hipotezie danej normy prawa miejscowego. Tak określony stopień ustaleń wynika z istoty funkcji precyzującej decyzji o warunkach zabudowy, gdzie nie mogło być miejsca na dowolność szczególnie w zakresie nakazów kierowanych do inwestora. Dotyczy to także spełnienia wymogów inwestycji pod kątem zagospodarowania przestrzennego, które wynikają z przepisów szczególnych, a do tych należy zaliczyć m.in. regulacje prawne służące ochronie konserwatorskiej. Stąd niezasadne jest żądanie skarżących usunięcia z § 13 ust. 7 uchwały, części wskazującej na potrzebę projektowania nowej zabudowy na terenie elementarnym objętym ochroną konserwatorską, w tym oznaczonej symbolem [...] wymogiem uwzględnienia "odrębnych wytycznych". Nietrafna jest przy tym argumentacja skarżących negująca ww. obowiązki, z tego względu, że na działce nr [...] obręb [...] nie ma zabytku prawnie chronionego (dowód: pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 27 maja 2019 r.), ani nie stanowi ona otoczenia zabytku, o którym mowa w art. 3 pkt. 15 ustawy o ochronie zabytków.
W kwestii tej wątpliwości rozwiewają wyjaśnienia organu przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wynika z nich, że teren elementarny [...] znajduje się w strefie W.III ograniczonej ochrony konserwatorskiej i na działce nr [...] jest stanowisko umiejscowione archeologiczne nr "[...]) osada ze starożytności, ujęte pod poz. [...] w wykazie stanowisk strefy W.III w warunkach ochrony konserwatorskiej wydanych przez Muzeum Narodowe w Szczecinie dnia 11 czerwca 1996 r. (str. 15). Stąd oznaczenie "[...]" ww. terenu było w pełni uzasadnione.
Jak trafnie podniósł organ, skutkowało to koniecznością przestrzegania norm prawnych w zakresie ochrony konserwatorskiej. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 z późn. zm.). W art. 11 ust. 1 tej ustawy, znajduje się delegacja dla organu uchwałodawczego do podjęcia negowanych przez skarżących przepisów § 13 ust. 3 i ust. 7 oraz § 34 uchwały. Wynika z niego, iż obowiązkiem wojewodów i organów jednostek samorządu terytorialnego jest dbałość o dobra kultury i podejmowanie działań ochronnych oraz uwzględnianie zadań ochrony zabytków, między innymi w wojewódzkich i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Plany te uzgadniane były z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W art. 21 ust. 1 tej ustawy, określony został obowiązek aby wszelkie prace i roboty przy zabytkach oraz prace archeologiczne i wykopaliskowe wolno było prowadzić tylko za zezwoleniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ wyjaśnił, że § 34 oraz treść całej uchwały została bez uwag uzgodniona przez Muzeum Narodowe pismem z 23 września 1998 r. oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z 8 października 1998 r. Wytyczne ochrony konserwatorskiej następnie były ponawiane w kolejnych pismach Muzeum Narodowego z 28 czerwca 1996 r., a w piśmie z 6 lipca 1996 r. i potwierdzono konieczność ich bezwzględnego przestrzegania. Wytyczne zawarte w § 13 ust. 7 uchwały, wynikały z treści "Warunków". W świetle wytycznych, przedmiotem ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych jest teren miasta i gminy Gryfino. Jak argumentował organ, wskazane w § 34 uchwały, koszty prowadzenia nadzoru archeologicznego w trakcie inwestycji obciążające inwestora, mają swoje umocowanie w art. 1 ust. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury i ta zasada obowiązuje do tej pory. Kierując się powyższym Sąd uznał, że wprowadzenie zakazów lub nakazów konserwatorskich w zaskarżonej uchwale, nie narusza prawa, albowiem było podyktowane warunkami konserwatorskimi wynikającymi z treści dokonanych uzgodnień w zakresie wynikającym z ww. ustawy o ochronie dóbr kultury, jak i innych przepisów np. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zależność ta została wskazana w zaskarżonej uchwale, poprzez ukształtowanie w niej norm realizujących cele określone w art. 2 ust. 1 art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie dóbr kultury, art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 1 ust. 2 pkt 4 art. 10 ust. 1 pkt 4 u.z.p. Sąd podziela stanowisko organu, że niewątpliwie w czasie sporządzania projektu zaskarżonej uchwały istniały jednoznaczne wymagania odnośnie uwzględnienia ochrony archeologicznej przedmiotowego terenu, a bez ich uwzględnienia projekt planu z pewnością zostałby uzgodniony w zakresie ochrony zabytków. Na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały pod oznaczeniem KA, organ określił obszar granic obserwacji archeologicznej. Jak wynika z załącznika graficznego, teren elementarny [...] został objęty przedmiotową obserwacją.
Sąd zauważa przy tym, że w spornych przepisach uchwały Rada nie określiła żadnych dodatkowych wymogów nie znanych ustawą ani też w sposób odmienny nie uregulowała w tej uchwale obowiązków w zakresie ochrony konserwatorskiej. Dlatego Sąd uznał, że ww. zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
Ad. 11. Skarżący zanegowali legalność § 13 ust. 7 lit. c uchwały, w którym sformułowany jest nakaz kształtowania nowej zabudowy w taki sposób, aby poziom wejść do obiektów nie mógł być wyniesiony ponad poziom przyległego chodnika. Sąd uznaje wskazany zarzut za chybiony. W treści wskazanego przepisu określny został wymóg kształtowania nowej zabudowy bez elementów budynku lub ukształtowania terenu, który umożliwiałby wejścia do obiektów ponad poziom przyległego chodnika. Aktualne na gruncie tego zarzutu pozostają wywody, że na przeszkodzie w realizacji ww. postanowienia nie może być to działka sąsiednia nr [...], która we wskazanych przez skarżących fragmentach, nie jest jeszcze działką drogową. Jednoznacznie zamiar Gminy skomunikowania drogowego planowanej zabudowy na działce skarżących nr [...] z każdej jej strony, określony został w postanowieniach zaskarżonej uchwały i zamiaru tego nie niweczy aktualny brak chodnika wokół całej nieruchomości skarżących. W kwestii tej zachodzi potrzeba dokonania ustaleń na etapie prowadzącym do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Jak wskazywał organ w odpowiedzi na skargę, od strony wschodniej, zachodniej i północnej terenu [...], w granicach pasa drogowego planowane są chodniki, natomiast od południa planowany jest ciąg pieszojezdny ([...]). Organ przywołał w tej mierze ustalenia wynikające z § 26 zaskarżonej uchwały.
Ad. 12. Pod wskazanym punktem skarżący zanegowali legalność § 13 ust.7 lit. e uchwały, z którego to przepisu wynika, że ilość kondygnacji nie może być mniejsza niż trzy i nie może przekraczać czterech. Także ten zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd częściowo na powyższy zarzut odpowiedział w swych rozważaniach przedstawionych do pkt 2 zarzutów skargi. Oczywiste jest, że ilość kondygnacji odnosi się w przedmiotowej uchwale do kondygnacji nadziemnych. Skarżący nie uściślili a czym mogłyby polegać trudności interpretacyjne wskazanego przepisu w przypadku planowanej przez nich zabudowy. Uwzględnić też w tym miejscu należy, że § 13 ust.7 lit. a uchwały określa wysokość parteru, zaś § 13 ust.7 lit. b uchwały określa wysokość budynku. Zestawienie treści wskazanych przepisów daje wyraźne wskazówki co do możliwej zabudowy działki skarżących zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ad. 13. Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego § 13 ust. 1 lit. i uchwały, albowiem nie potwierdziła się argumentacja skarżących o sprzeczności (wewnętrznej) tego przepisu. Przyjęty we wskazanym przepisie nakaz usytuowania zabudowy od strony ulic w sposób odpowiadający obowiązującej linii zabudowy, został odzwierciedlony na załączniku graficznym stanowiącym integralną część zaskarżonej uchwały i nie pokrywa się on z nieprzekraczalną linią zabudowy w terenie elementarnym [...] Sąd nie stwierdził kolizji pomiędzy częścią tekstową i graficzną zaskarżonej uchwały. Aktualne pozostają w tym punkcie wywody Sądu powołane w odpowiedzi na pkt 7 zarzutów skargi.
Z części graficznej planu miejscowego jasno wynika, gdzie przebiega obowiązująca linia zabudowy. Przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy również został w sposób czytelny przedstawiony, nie pozostawia on wątpliwości interpretacyjnych, uwzględniając sąsiedztwo wokół działki skarżących od strony działki nr [...], gdzie znajduje się obiekt budowlany. Sąd odnosił się też już wyżej w pkt 1 do sprawy usytuowania działki skarżących względem istniejących i planowane drogi w obszarze sąsiadującym z działką skarżących. Jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, dopuszczalny sposób zabudowy na linii zabudowy nie jest sprzeczny z obowiązkiem umieszczenia zabudowy na tej granicy, odpowiada występującemu w logice wyrażeniu: "wtedy i tylko wtedy". Nakaż umieszczenia zabudowy na linii zabudowy wynika z wymogów ładu przestrzennego przewidzianego w planie miejscowym. Samo dopuszczenie zabudowy bez uwzględnienia obowiązującej linii zabudowy prowadziłoby do kompletnie nie zadowalającego rezultatu powstania "schodów" w zabudowie - budynków bezładnie porozrzucanych po całym terenie elementarnym. W ocenie Sądu, brak definicji w uchwale pojęcia "zwartej zabudowy obrzeżnej" nie powoduje wadliwości § 13 ust. 7 lit. i uchwały, bowiem jednoznaczne w tej kwestii możliwości zabudowy wynikają wprost z załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały.
Ad. 15. Sąd uznał, że nie jest zasadny zarzut skargi kwestionujący zgodność z prawem § 20 zaskarżonej uchwały. Jak wskazywał Sąd w swych rozważaniach do pkt 2-5 zarzutów skargi, naruszenie interesu prawnego składającego skargę na akt prawa miejscowego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Tego rodzaju naruszenia interesu prawnego spornym przepisem uchwały skarżący nie wykazali. Przedmiotowy przepis dotyczy terenów 21.MW/ch, 22.MW/ch i 23.MW/ch, na w obszarze których nie znajduje się powołana przez skarżących nieruchomość oznaczona nr [...], obr. [...] [...]. Wskazany przepis nie dotyczy interesu prawnego skarżących. Ponadto jak wyjaśnił, organ, dla ww. terenów nie są już obowiązujące postanowienia zaskarżonej uchwały. Obecnie teren ten objęty jest ustaleniami uchwały nr XLIII/336/21 Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Gryfino, w obrębie [...] miasta Gryfino - [...], co wynika z jednoznacznej treści tej uchwały oraz jej załącznika graficznego z rysunkiem planu (patrz § 42 tej uchwały).
Ad. 19. Sąd nie podziela zarzutu skargi o niezgodności § 38 uchwały z art. 64
ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP. Na uwzględnienie zasługuje argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę do wskazanego zarzutu. Gmina, w której zakresie zadań leżało utrzymanie czystości i porządku w gminie miała prawo zapewnienia sobie kontroli nad przemieszczaniem urobku w trakcie budowy. Z treści wskazanego przepisu uchwały wynika zarazem możliwość wykorzystania przez skarżących mas ziemi do nowego ukształtowania terenu w granicach działki budowlanej. W ocenie Sądu, nie zachodzą aktualnie przeszkody aby kwestionowany przepis ustawy intepretować zgodnie z możliwościami jakie daje w przypadku urobku ziemi ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, która weszła w życie 1 października 2001 r., a która nie była poprzedzona żadnym aktem prawnym rangi ustawowej w tym przedmiocie.
Ad. 20. Sąd nie podzielił zarzutu skargi kierowanego przez skarżących do § 40 zaskarżonej uchwały. W przepisie tym Rada wprowadziła obowiązek zachowania istniejących drzew oznaczonych na rysunku planu miejscowego (poza topolami) oraz wprowadziła obowiązek wymiany istniejących topól na inne gatunki drzew liściastych. Skarżący argumentowali, że wskazany przepis jest niezgodny z art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP. Sąd nie podziela tego stanowiska skarżących i wyjaśnia, że plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania własności. Przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zasada ochrony prawa własności dopuszcza z kolei jej ograniczenie w drodze ustawy i wyłącznie w zakresie w jakim nie narusza to istoty tego prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, a uprawnienia gminy do ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu i określenia zasad jego zagospodarowania wynikały z art. 2 u.z.p. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 3 u.z.p., w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych. Jak wynika z brzmienia art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak trafnie wskazywał organ w odpowiedzi na skargę, treść art. 47e ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), obowiązującego od 1 października 2001 r., wskazuje na charakter uznaniowy z decyzji o usunięciu drzew lub krzewów. Organ administracji nie dysponował wówczas wskazaniami, kiedy właściwe jest wydanie zezwolenia na usunięcie, a kiedy jego odmowa, w związku z czym odpowiednie przepisy planu miejscowego wskazujące na ochronę zieleni na danym terenie stanowiły istotne, obiektywne wskazanie dla organu odnośnie zasadności udzielenia zezwolenia na wycinkę drzewa w konkretnym przypadku. Tego rodzaju dyrektywy realizuje § 40 zaskarżonej uchwały, co oznacza,
że zarzut skargi we wskazanym zakresie nie mógł być uwzględniony.
Ad. 21. Nie jest zasadny zarzut kwestionujący legalność § 41 zaskarżonej uchwały. Wskazany przepis przewiduje stawkę procentową jednorazowej opłaty – 30%, pobieranej przez organ wykonawczy gminy przy zbyciu nieruchomości, w przypadku wzrostu wartości nieruchomości. Sąd uważa, że na uwzględnienie zasługuje w pełni argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę do wskazanego zarzutu. Przepis § 41 uchwały należy odczytywać w znaczeniu w jakim nadawała mu ustawa u.z.p., Jak wskazuje art. 10 ust. 3 u.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się również stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 (opłata planistyczna). Maksymalną wysokość stawki procentowej tej opłaty określa art. 36 ust. 3 u.z.p. Kwestia długości okresu obowiązywania opłaty została uregulowana w tej ustawie. Zgodnie z art. 36 ust. 6 u.p.z.p., roszczenia, o których mowa w ust. 2, można wnosić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, a w myśl ust. 7 przepis ust. 6 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w ust. 3. Zgodność kwestionowanego przepisu uchwały z powołanymi regulacjami ustawowymi nie budzi wątpliwości Sądu.
Ad. 22. Wskazany zarzut kierowany przeciwko zaskarżonej uchwale, z tego względu, że jej załącznik graficzny, nie jest dostępny na stronie BIP, a także, że załączniki do uchwały nie zachowują waloru aktualności, w ocenie Sądu, nie może podważać legalności wydania zaskarżonej uchwały. Kwestie wskazane w tym zarzucie dotyczą wykonywania zaskarżonej uchwały, w tym obowiązku informacyjnego organu. Natomiast kontrola legalności aktu prawa miejscowego polega na sprawdzeniu zgodności danej uchwały z normami wynikającymi z innych źródeł prawa powszechnie obowiązującego tj. Konstytucji, ratyfikowanych umów międzynarodowych i ustaw. W tak rozumiany zakres kontroli sądowej nie wchodzą kwestie następcze np. dotyczące realizowania czy aktualizacji danych wynikających z uchwały.
Końcowo odnosząc się do zarzutów skargi, które nie zostały uwzględnione, Sąd podkreśla, że czym innym jest kwestia ocena legalności aktu prawa miejscowego, a czym innym zachowanie przez ten akt walorów aktualności jej przepisów wobec stale i często dynamicznie zmieniających się regulacji prawnych. Legalność aktu prawa miejscowego ocenia się względem przepisów, które miały zastosowanie w dacie podjęcia tego aktu. Brak pewnych pojęć w akcie prawa miejscowego nie oznacza automatycznie, że pozbawia to organów stosujących prawo miejscowe instrumentów służących realizacji obowiązków nałożonych aktem prawa miejscowego. Nie jest rolą sądu administracyjnego pełnienie uzupełniającej roli uchwałodawczej. Na gruncie kontrolowanej sprawy, Sąd uważa za konieczną uwagę, że do osiągnięcia celu w postaci urealnienia społeczno-gospodarczego przepisów zaskarżonej uchwały służy tryb zmiany aktu prawa miejscowego. Odmiennemu celowi służy badanie legalności aktu prawa miejscowego,
o czym była już wyżej mowa.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt I sentencji wyroku, a więc § 28 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił, o czym orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na mocy art. 151 ww. ustawy. O kosztach postępowania zasądzonych na rzecz skarżących od organu, Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy.
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.