II SA/Sz 358/22

II SA/Sz 358/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a i ust. 3, art. 27 ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 9, art. 79a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 291
art. 103 ust. 3, art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej S. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] września 2021 r. S. S. (zwana dalej: "stroną" lub "skarżącą"), zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym mężem – S. S..
Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 3, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej: "u.ś.r."), art. 104 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."). Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. , działający z upoważnienia Wójta Gminy B. (zwany dalej: "organem I instancji") odmówił stronie świadczenia w formie:
1. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., wnioskowanego na męża strony,
2. składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad mężem,
3. składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad mężem.
W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a,
ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. ( z uwagi na kryterium wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby poddanej opiece), a ponadto ustalenie, że strona ma przyznane prawo do emerytury. Organ powołał się także na fakt, że osoba poddana opiece pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek (opiekun) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Strona, zastępowana przez radcę prawnego, wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, której zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:
a) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie pozostającej w związku małżeńskim, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego wobec współmałżonka,
b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż normuje on przypadki, w których o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się osoba pozostająca w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, podczas, gdy - wedle powszechnej wykładni - ww. przepis powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria z art. 17 ust. 1 u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji,
c) błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13;
2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez żonę dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], wydaną
na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (zwane dalej: "organem
II instancji" lub "Kolegium"), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia
[...] listopada 2021 r.
W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał na okoliczność złożenia przez stronę wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W aktach sprawy znajduje się kopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r., którym zaliczono męża strony do znacznego stopnia niepełnosprawności, a orzeczenie wydano na stałe. Niepełnosprawność ta istnieje od [...] lutego 2012 r.
W dniu [...] października 2021 r. pracownik socjalny przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy, w którym potwierdził fakt sprawowania stałej opieki przez stronę nad mężem.
Kolegium wskazało, że strona jest uprawniona do emerytury (decyzja ZUS Oddział w S. z dnia [...] marca 2021 r. o waloryzacji emerytury). Pismem z dnia [...] października 2021 r. organ I instancji wezwał stronę do dostarczenia zaświadczenia o zawieszeniu prawa do emerytury z ZUS, wyjaśniając jej jednocześnie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba, która sprawuje opiekę ma ustalone prawo do między innymi emerytury, oraz że ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Poinformowano także stronę, iż w sytuacji, gdy osoba uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego ma jednocześnie prawo do emerytury, to na jej wniosek świadczenie to może zostać przyznane, jeżeli wykaże ona, że nie korzysta z przysługującego jej jednocześnie prawa do emerytury i nie pobiera świadczenia emerytalnego.
Pismem z dnia [...] października 2021 r., strona, zastępowana przez pełnomocnika, poinformowała organ, że wyraża chęć zawieszenia emerytury z ZUS. Jednakże z uwagi na trudną sytuację materialną strona zawiesi wypłatę świadczenia emerytalnego, gdy będzie to jedyna negatywna przesłanka przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W dalszej kolejności organ II instancji, powołując się na brzmienie art. 17 ust. 5 u.ś.r. podniósł, że istnienie prawa do emerytury jest przesłanką negatywną uniemożliwiającą uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że przepisy u.ś.r. nie przewidują możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego
w wysokości różnicy między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością przysługującej emerytury.
Wyjaśnił, że ani organ I instancji, ani też Kolegium nie mogą przyznać stronie świadczenia pielęgnacyjnego, dopóki nie złoży ona wniosku o zawieszenie emerytury
i dopóki organ emerytalny nie zawiesi prawa do emerytury. Nie może ona bowiem być uprawniona jednocześnie do obydwu świadczeń, a dopiero złożenie wniosku
o zawieszenie emerytury i wydanie stosownej decyzji przez ZUS umożliwi ustalenie daty początkowej, od której należałoby przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Będzie to data, od której zostanie zawieszone prawo strony do emerytury.
Biorąc pod uwagę powyższe, organ II instancji uznał, że kwestionowana odwołaniem decyzja wydana została zgodnie z obowiązującym prawem i w oparciu
o istniejący w sprawie stan faktyczny. Wyjaśnił, że strona ma nadal prawo wyboru świadczenia bardziej dla niej korzystnego, ale w pierwszej kolejności winna ona złożyć do ZUS-u wniosek o zawieszenie pobieranej emerytury, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 291). Dopiero bowiem po zawieszeniu emerytury, możliwe będzie przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie Kolegium odniosło, się do stwierdzonego przez organ I instancji, niespełnienia przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność męża strony istnieje od [...] kwietnia 2009 r. Kolegium wskazało, że orzekając w przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził między innymi, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wspierając się poglądami judykatury, Kolegium podniosło m.in., że nie było dopuszczalne oparcie decyzji odmownej i zaskarżonego orzeczenia sądowego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r, która została uznana za niezgodną z ww. przepisem konstytucyjnym, nie mogło to zatem stanowić podstawy do odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na męża.
Kolegium wskazało ponadto, że organ I instancji kwestionowaną decyzją odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, także z uwagi na fakt, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim. Według Kolegium, literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wykluczałoby przyznanie świadczenia osobie sprawującej opiekę nad małżonkiem. Taka interpretacja omawianego przepisu, zdaniem Kolegium, nie zasługuje jednak na aprobatę. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego współmałżonkowi, który sprawuje nad taką osobą opiekę.
S. S., zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu
II instancji z dnia [...] lutego 2022 r., wnosząc o jej uchylenie w całości, jak również
o uchylenie decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 153 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie. Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
a) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., poprzez zaniechanie wykładni systemowej
i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nadto z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła organowi
w kontekście ww. zarzutu, naruszenie:
- art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia,
- art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury skarżącej w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu, poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego
i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego;
2. ewentualnie, naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ
na wynik sprawy, tj. art. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej, o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącą emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki, poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
W uzasadnieniu skargi wnosząca ją podniosła, że jest osobą sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Niepełnosprawność męża skarżącej nie jest kwestią sporną. Wątpliwości organu nie budzi również fakt całkowitego zaangażowania skarżącej w opiekę nad niepełnosprawnym mężem uniemożliwiający podjęcie jej pracy, oraz że skarżąca jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem męża.
W ocenie skarżącej, stanowisko wyrażone przez organ I instancji w przedmiotowej decyzji jest błędne z uwagi na istotne naruszenia prawa materialnego, opisane treścią ww. zarzutów.
Skarżąca przede wszystkim zarzuciła decyzji organu I instancji oparcie się
na błędnej wykładni art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., mimo iż literalna treść ww. przepisu może sugerować, że fakt pobierania przez osobę wnioskującą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego emerytury (lub renty) stanowi przeszkodę trwale uniemożliwiającą przyznanie takiego świadczenia, to jednak na gruncie licznych postępowań sądowoadministracyjnych utrwaliła się linia orzecznicza, która rozstrzyga powyższe wątpliwości. Podniosła, za uzasadnieniem wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2020 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, że narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia ww. przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie w ten sposób, że pozbawi stronę przysługującego jej z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Podobnie w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, który potwierdza słuszność licznych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (cześć orzecznictwa skarżąca powołała), które odwołując się do norm konstytucyjnych, aksjologicznych a przede wszystkim wykładni systemowej i celowościowej ww. przepisów, pozwalają na przyznanie osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne tego świadczenia w wysokości równej różnicy pomiędzy otrzymywaną emeryturą netto a świadczeniem pielęgnacyjnym.
Podsumowując tezy wskazanych orzeczeń, skarżąca podkreśliła, że normy prawnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie należy stosować w oderwaniu od zasad wykładni systemowej i celowościowej. Celem ustawodawcy na etapie tworzenia systemu zabezpieczenia społecznego - w tym konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego - było zapewnienie osobom zmuszonym do zaprzestania pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bliskim chociaż minimum zabezpieczenia społecznego w postaci minimalnego świadczenia pozwalającego na zaspokojenie podstawowych potrzeb. O ile można zaryzykować tezę, że (z uwagi na wprowadzony w ustawie o świadczeniach rodzinnych mechanizm waloryzacji) świadczenie pielęgnacyjne w obecnej wysokości - 1971 zł - spełnia ten warunek, o tyle nie sposób stwierdzić, że walor taki zachowała otrzymywana przez skarżącą emerytura.
Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, skarżąca zwróciła uwagę organowi II instancji, iż nawet przy założeniu - sprzecznym z ww. orzecznictwem - że aktualnie obowiązujące przepisy u.ś.r. nie pozwalają na wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w części, przy jednoczesnym pobieraniu emerytury, zaskarżoną decyzję należy uznać za błędną.
Według skarżącej, stosując powyższe założenie, należy stwierdzić, że przeszkodą ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury. Nie jest to jednak negatywna przesłanka, której nie można usunąć w toku postępowania, ponieważ skarżąca pozostaje uprawniona do zawieszenia prawa do emerytury na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podniosła, że sprawy o analogicznym stanie faktycznym były kilkukrotnie rozpoznawane przez sądy administracyjne, których tezy z wydanych orzeczeń skarżąca następnie przytoczyła. Wynika z nich m.in., że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
W tym przypadku swój wybór strona może zrealizować, poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ww. ustawy. Emerytura jest prawem niezbywalnym ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Skarżąca wskazując na art. 9 oraz na art. 79a k.p.a., podniosła, iż realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Powyższe zaś skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadnia uchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji. Argumentowała, iż biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może
z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia, bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki pozytywne do przyznania mu świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane. Podniosła, że NSA wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 podtrzymał cytowane wyżej orzecznictwo. Za uzasadnieniem wyroku NSA z dnia 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20, wskazującym na obowiązek sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa, skarżąca podniosła, że ta argumentacja w pełni koresponduje ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, dlatego też skarżąca pozwoliła sobie podnieść powyższe twierdzenia jako własne.
W konkluzji powyższego, skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez skarżącą emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki, poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Według skarżącej, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków należy traktować równorzędnie z informacją organu o pouczeniu strony o możliwości zawieszenia emerytury jako eliminacji jedynej negatywnej przesłanki. Tym samym organy obu instancji przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie przez nią emerytury, bez uprzedniego pouczenia jej i wezwania do wykazania, że zawiesiła ona prawo do emerytury, oraz że wstrzymano wypłatę tego świadczenia.
Odnosząc się do podnoszonej przez organ II instancji kwestii dotyczącej tzw. zdolności podejmowania przez skarżącą zatrudnienia ze względu m.in. na możliwości fizyczne i zdrowotne z uwagi na uprawnienia emerytalne, skarżąca wskazała na stanowisko WSA we Wrocławiu, przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2021 r., syn. akt. IV SA/Wr 353/21. Sąd ten stwierdził m.in, że osiągnięcie wieku emerytalnego nie wyłącza ze swej istoty możliwości pozostawiania w zatrudnieniu i uzyskiwania dochodów z tego tytułu.
Ponadto skarżąca postawiła organowi I instancji zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem skarżącej działania organu administracji w sprawie objętej odwołaniem były sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy administracji publicznej mają obowiązek wcielać w życie i wskazała przy tym na przepisy art. 6 i art. 8 k.p.a. Podsumowując, powyżej sformułowane zarzuty oraz całokształt sytuacji związanej ze prawowaniem przez skarżącą opieki nad mężem, skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja dotknięta jest szeregiem wad mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Według skarżącej, nie powinno budzić wątpliwości organu, że przedstawiona i udowodniona przez skarżącą sytuacja, wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Końcowo skarżąca wspierając się stanowiskiem judykatury i literatury, jeszcze raz podniosła, że organy winny były podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") stanowi z kolei,
że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę na zgodne wnioski stron postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Ocena legalności działań organu administracji publicznej na gruncie niniejszej sprawy wykazała zasadność wniesionej skargi.
Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji odmawiającej przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem skarżącej.
Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej: "u.ś.r.").
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji
z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia
9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób
o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują
z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Trafne jest stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, który skutkował tym, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności (o którym mowa we wskazanym przepisie), jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Prawidłowo również organ II instancji uznał, że skarżąca, jako żona osoby wymagającej opieki i niepełnosprawnej w stopniu znacznym, ze względu na zawarty związek małżeński, jest osobą obciążoną alimentacyjnie, z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie mogła mieć zastosowania, bowiem wskazany przepis ma zastosowanie do osób zobowiązanych w dalszej kolejności niż żona osoby wymagającej opieki.
Jak uznał organ II instancji przeszkodą uniemożliwiającą przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia jest fakt pobierania przez nią emerytury i nie zawieszenie prawa do wypłaty tego świadczenia.
Z ustaleń organu wynika, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki niezbędne do otrzymania świadczenia, określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W ocenie Sądu, nie może być przeszkodą w otrzymaniu świadczenia pobieranie przez przyszłą beneficjentkę emerytury, której wysokość jest niższa od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd judykatury, zgodnie z którym prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Sąd nie podziela natomiast stanowiska tej linii orzeczniczej sądów, powołanej przez skarżącą, zgodnie z którą osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym, a więc prawo do emerytury wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie do wysokości tej emerytury. Na powyższe trudności zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, w którym podkreślił, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt I OSK 484/21).
W ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych funkcjonuje zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. W ocenie Sądu, sprawiedliwe i uzasadnione wartościami konstytucyjnymi, jest przyjęcie analogicznego rozwiązania w zakresie prawa do wyboru świadczenia, w sytuacji gdy osoba spełniająca warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pobiera inne świadczenie emerytalno-rentowe, w niższej wysokości niż wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Z powyższych przyczyn sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko przyjęte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt
I OSK 2375/19 oraz z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 oraz w wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r. I OSK 2006/20. We wskazanych orzeczeniach podkreślono, z czym Sąd w obecnym składzie się zgadza, że wybór świadczenia strona może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy jednak o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zgodzić należy się ze skarżącą, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Istotnym jest jednakże wskazanie, że o możliwości złożenia wniosku
o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego
od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien skarżącą należycie
i wyczerpująco poinformować (art. 9 k.p.a.). Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymywania świadczenia korzystniejszego. W związku z tym, oświadczenie o rezygnacji ze świadczenia mniej korzystnego musi polegać jedynie na precyzyjnym wyartykułowaniu swojej woli.
Jak wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji poinformował skarżącą o ww. możliwości złożenia wniosku do organu emerytalno-rentowego, jednakże informacja ta była niewystarczająca. Skarżąca miała wiedzę, że może skorzystać tylko z jednego ze świadczeń, jednakże dopiero z zaskarżonej decyzji Kolegium mogła się dowiedzieć na podstawie jakich przepisów może ubiegać się o zawieszenie prawa do emerytury. Wyjaśnienia organu I instancji nie były jednak dostatecznie wyczerpujące, albowiem nie wynikał z nich sposób postępowania, który pozwoliłby skarżącej na zachowanie prawa do wypłaty emerytury do czasu uzyskania pozytywnej dla niej decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to obawa uzasadniona, albowiem brak rozeznania co do sposobu postępowania może pozbawić zarówno skarżącą jak i osoby znajdujące się w podobnej do jej sytuacji ekonomicznej często jedynego źródła utrzymania.
Skoro Kolegium uznało spełnienie wszystkich przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodą jest nie zawieszenie emerytury, to organ winien na podstawie art. 79a k.p.a. poinformować skarżącą o konsekwencjach dalszego pobierania emerytury i zobowiązać do zawieszenia tego prawa, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W rozpoznawanej sprawie konieczna jest zatem taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
Działania organu w rozpoznawanej sprawie, choć częściowo były podejmowane w kierunku przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, jednakże sposób procedowania był na tyle wadliwy, że skarżąca w rezultacie braku dostatecznej wiedzy obawiała się zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego, na co wskazuje oświadczenie skarżącej złożone w piśmie skierowanym do organu I instancji z dnia [...] października 2021 r. Jednakże organ ten nie podjął się wyjaśnienia skarżącej stanu sprawy - zgodnie z art. 79a k.p.a. i przedstawienia w pełni trybu procedowania, by takie świadczenie mogła otrzymać.
W zaistniałej sytuacji, w ocenie Sądu przyjąć należało, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 9 i 79a k.p.a.- który to przepis ma istotne znaczenie przy rozpatrywaniu spraw inicjowanych wnioskiem strony ) doprowadziło do odmowy ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe skutkowało uwzględnieniem skargi. Dla osiągnięcia celów postępowania, Sąd uznał za niezbędne uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni - zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku oraz podejmie działania w kierunku wyjaśnienia skarżącej trybu postępowania, by mogła uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce zawieszonego prawa do wypłaty emerytury bez uszczerbku dla sytuacji finansowej skarżącej i jej niepełnosprawnego męża.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania zasądzonych na rzecz skarżącej od organu, Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.