II SA/Sz 357/24

II SA/Sz 357/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska /sprawozdawca/
Katarzyna Sokołowska
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 120, art. 119 pkt 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 145 ust. 2, art. 143 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, art. 148b ust. 1, art. 144 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7a, art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 54 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 374
rt. 31zy indeks 1 ust. 1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 27 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 sierpnia 2023 r., znak RG.3134.2.20.2023.MW, Burmistrz W. na podstawie art. 144, art. 145, art. 146, art. 147, art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 poz. 344 ze zm., dalej: "u.g.n.") ustalił według udziału w prawie własności nieruchomości opłatę adiacencką dla S. S. w wysokości [...] zł i J. R. w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym O. Organ wskazał, że powyższy wzrost wartości nieruchomości spowodowany został budową urządzeń infrastruktury technicznej - oczyszczalni ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami dla miejscowości O..
Wskutek odwołania J. R. decyzją z dnia 27 października 2023 r., nr SKO/KU/441/3809/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję Burmistrza W. w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości.
Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przytoczeniu przepisów u.g.n. dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej Kolegium wskazało, iż kwestią sporną w sprawie jest to czy organ I instancji zachował określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. 3-letni termin do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Kolegium wskazało, że decydujące znaczenie dla ustalenia kiedy ów termin rozpoczął swój bieg ma określenie daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Kolegium wskazało przy tym, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jednak, że ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego tymi odrębnymi przepisami będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "p.b.") oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: "u.z.z.w."). Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 u.z.z.w., będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma, wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. W rozumieniu art. 148b u.g.n. stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną, i obie winny być spełnione. I tak, w myśl art. 54 ust. 1 p.b., zgodnie z jego brzmieniem obowiązującym w 2020 r., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem ww. terminu wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1 (art. 54 ust. 2 p.b.). Z powyższego wynika, że o stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, w rozumieniu art. 148b u.g.n., można mówić wówczas, gdy do użytkowania obiektu, w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie wniósł sprzeciwu właściwy organ nadzoru budowlanego, bądź uzyskano zaświadczenie, które uprawniało inwestora, do zgodnego z prawem, rozpoczęcia użytkowania obiektu.
Jak ustaliło Kolegium, w niniejszej sprawie budowa kontenerowej oczyszczalni ścieków wraz ze zjazdem z działki drogowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej oraz przyłącza wodociągowego do oczyszczalni ścieków realizowana była na podstawie wydanych przez Starostę K. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 listopada 2018 r. i z dnia 29 listopada 2018 r. W dniu 30 kwietnia 2020 r. inwestor - Gmina W., złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P. wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. obiektów budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. P. w dniu 6 maja 2020 r. wydał inwestorowi zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i przystąpienia do użytkowania kontenerowej oczyszczalni ścieków wraz ze zjazdem z działki drogowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej oraz przyłącza wodociągowego do oczyszczalni ścieków. Następnie w dniu 14 maja 2020 r. sporządzono protokół końcowego odbioru robót budowlanych na zadaniu inwestycyjnym pn. "Zaprojektowanie i wybudowanie oczyszczalni ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami dla miejscowości O., gmina W.".
W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nieprawidłowo przyjął, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej jest data końcowego odbioru wykonanych robót potwierdzona protokołem, tj. 14 maja 2020 r. Datą tą był bowiem 6 maja 2020 r., tj. dzień wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P. w trybie art. 54 ust. 2 p.b. zaświadczeń o przyjęciu wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wniesienia sprzeciwu. Od tej daty istniała bowiem możliwość zgodnego z prawem użytkowania wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec tego od tej daty biegł też dla organu administracji określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. trzyletni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Organ odwoławczy zwrócił dodatkowo uwagę, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują wprost momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jakim jest postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, iż w świetle wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu procesu, etap ten rozpoczyna się wraz z pierwszą czynnością, o której strona została zawiadomiona. Jednak w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej ustawodawca w art. 145 ust. 2 u.g.n. ograniczył termin, w którym postępowanie może zostać wszczęte. Mając zatem na uwadze wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. zasadę budowania zaufania jednostki do organu oraz funkcję gwarancyjną uregulowania zawartego w art. 145 ust. 2 u.g.n. w ocenie Kolegium dla ustalenia terminu wszczęcia postępowania prawnie znaczące jest doręczenie zawiadomienia o tym stronie. Za niewystarczające do uznania, że termin powyższy się otworzył przyjąć należy podjęcie przez organ czynności procesowej.
W świetle powyższego Kolegium uznało, że do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia opłaty adiacenckiej konieczne jest, aby przed upływem trzyletniego okresu wynikającego z art. 145 ust. 2 zd. 1 u.g.n. strona została zawiadomiona o jego wszczęciu. Tym samym, wbrew temu co wskazuje organ I instancji nie można przyjąć, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło w dacie podpisania zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez osobę upoważnioną czy w momencie zlecenia przez organ wykonania operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu.
Jak wskazało Kolegium organ I instancji w dniu 10 maja 2023 r. sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zawiadomienie to, zostało wysłane do stron w dniu 11 maja 2023 r. i doręczone S. S. i J. R. w dniu 16 maja 2023 r., zaś A. R. zawiadomienia nie doręczono, gdyż jak wynika z aktu zgonu zmarł on w dniu [...] kwietnia 2015 r. Kolegium stwierdziło przy tym, że do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej doszło po śmierci współwłaściciela nieruchomości, zatem właścicielem udziału w dacie umożliwienia korzystania z urządzeń infrastruktury byli spadkobiercy A. R.. Kolegium wskazało, że prowadząc postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty należało określić prawidłowo krąg stron postępowania – wobec wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i ustalić im opłatę adiacencką stosownie do przypadającego udziału. Organ I instancji nie wszczął postępowania wobec właścicieli udziału do [...] w nieruchomości stanowiącej uprzednio własność A. R. nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Mając jednak na uwadze okres jaki upłynął od oddania obiektów infrastruktury do użytkowania i upływ trzyletniego terminu do wszczęcia postępowania, obecnie wszczęcie wobec nich postępowania jest bezprzedmiotowe.
Kolegium stwierdziło, że wynikający z art. 145 ust. 2 u.g.n. termin do wszczęcia postępowania upływał w dniu 6 maja 2023 r. a zatem wszczęcie postępowania wobec S. S. i J. R. nastąpiło po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, a wobec pozostałych współwłaścicieli w ogóle nie nastąpiło.
Konkludując, Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji została wydana w postępowaniu, które nie może być uznane za skutecznie wszczęte w przewidzianym do tego terminie. W konsekwencji nie jest możliwe zaakceptowanie, z punktu widzenia wymagań praworządności, nałożenie na stronę obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej wbrew zakazowi ustawy, tj. w sytuacji, gdy organ administracji publicznej wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po upływie ustawowo przewidzianego terminu. Upływ terminu spowodował utratę możliwości działania przez organ. Uprawnienie Burmistrza W. do ustalenia opłaty adiacenckiej wygasło. W takim przypadku, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej prowadzone wobec S. S. i J. R. jako bezprzedmiotowe, należało w ocenie organu odwoławczego umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Skierowaną do tutejszego Sądu skargą z dnia 22 kwietnia 2024 r. Prokurator na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: "p.p.s.a.") zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 października 2023 r. nr SKO/KU/441/3809/2023 wnosząc o jej uchylenie w całości.
Prokurator zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię art. 145 ust. 2 u.g.n. i uznanie, że do wszczęcia postępowania administracyjnego dochodzi w dniu doręczenia stronom zawiadomienia o jego wszczęciu, tj. w niniejszej sprawie - w dniu 16 maja 2023 r., zaś stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej następuje w dniu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego zaświadczeń o przyjęciu wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wniesienia sprzeciwu, tj. na kanwie niniejszej sprawy - w dniu 6 maja 2020 r.
Zdaniem Prokuratora organ odwoławczy błędnie uznał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z uchybieniem trzyletniego okresu od dnia stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do sieci kanalizacyjnej, na skutek czego niezasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne jako bezprzedmiotowe. W ocenie Prokuratora prawidłowa interpretacja mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przepisów prowadzi do konstatacji, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 ust. 2 u.g.n. należy przyjąć datę pierwszej czynności, o której zawiadomiono strony, czyli w analizowanej sprawie - datę sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania tj. 10 maja 2023 r., zaś za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej - datę, w której możliwe jest z punktu widzenia zarówno technicznego, jak i legalnego podłączenie działki do sieci, czyli w przypadku badanej sprawy - dzień uzyskania pozytywnych wyników badań próbek pobranych z sieci kanalizacyjnej tj. 12 maja 2020 r. Stwierdzenie powyższego prowadzić powinno do przyjęcia, że postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte przed upływem trzyletniego okresu od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.
W zakresie ustalenia daty stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do wybudowanej infrastruktury technicznej Prokurator nie podzielił ani stanowiska Kolegium, ani poglądu Burmistrza. Jak wskazał odbiór sieci będący podstawą do złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków był jedynie tzw. odbiorem "na sucho", a dopiero po nim miał miejsce tzw. rozruch technologiczny oczyszczalni. W ramach tego rozruchu pobrano próbki, których zbadanie i uzyskanie wymaganych wyników tych badań, było warunkiem koniecznym rozpoczęcia użytkowania sieci. W przypadku omawianej inwestycji badanie próbek zakończyło się wynikiem pozytywnym w dniu 12 maja 2020 r. Po dokonaniu prawidłowego rozruchu technologicznego, w dniu 14 maja 2020 r., Gmina W. zawarła z MPGK sp. z o.o. w W. umowę wykonawczą na eksploatację wyżej wymienionej infrastruktury. W ocenie Prokuratora w analizowanej sprawie dniem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej był zatem dzień 12 maja 2020 r., albowiem od tego dnia można było podłączyć działkę do sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków.
W kwestii daty wszczęcia postępowania administracyjnego Prokurator podzielił stanowisko organu pierwszej instancji stwierdzając, że była to data sporządzenia zawiadomienia o jego wszczęciu (tj. 10 maja 2023 r.), które następnie zostało skutecznie doręczone stronom w dniu 16 maja 2023 r.
Reasumując Prokurator podniósł, że skoro za datę stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków uznać należy dzień 12 maja 2020 r. a za datę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej dzień 10 maja 2023 r. to Burmistrz zmieścił się w zawitym, trzyletnim terminie przewidzianym w art. 145 ust. 2 u.g.n. do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenie opłaty adiacenckiej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 120 w związku z 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taki wniosek złożyło Kolegium, zaś skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium uchylająca decyzję organu I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej w postaci oczyszczalni ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami oraz umarzająca postępowanie organu I instancji w tej sprawie.
Podstawą takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego było stwierdzenie, że organ I instancji wszczął postępowanie po upływie terminu przewidzianego przez ustawodawcę w art. 145 ust. 2 u.g.n. terminu, tj. po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.
W sprawie jest bezsporne, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę K. , Gmina W. z udziałem środków unijnych, wybudowała oczyszczalnię ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami dla miejscowości O.. Gmina wystąpiła następnie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. obiektów. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził przyjęcie wniosku i nie wniósł sprzeciwu. Organ nadzoru budowalnego wyjaśnił, iż zgodnie z art. 31zyą ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał rozpatrzenia wniosku jako zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie administracyjnym przewidzianym przepisami art. 54 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z tej też przyczyny organ ten z urzędu zaświadczył o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
Następnie, w dniu 14 maja 2020 r., sporządzono protokół końcowego odbioru robót budowlanych dotyczących zadania "Zaprojektowanie i wybudowanie oczyszczalni ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami" pomiędzy wykonawcą robót a Gminą, w którym stwierdzono, że roboty budowalne zostały zakończone, stosowna dokumentacja została przekazana i nie stwierdza się usterek i wad w zakresie przedmiotu umowy. Przyjęto, że z dniem 13 maja 2020 r. dokonuje się końcowego odbioru przedmiotu umowy oraz że obiekt nadaje się do eksploatacji.
Jak wynika z akt sprawy kolejnymi czynnościami organu gminy było zlecenie pismem z dnia 17 lutego 2023 r. uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego mającego na celu określenie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej. Stosowny operat szacunkowy został opracowany z datą 8 marca 2023 r. i przekazany organowi w dniu 9 maja 2023 r. Następnie w dniu 10 maja 2023 r. organ sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zawiadomienie to zostało wysłane do stron w dniu 12 maja 2023 r. i doręczone w dniu 16 maja 2023 r. (S. S. i J. R.).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, które z powyższych zdarzeń należy uznać za stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej - oczyszczalni ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami dla miejscowości O..
Organ I instancji przyjął przy orzekaniu, iż jest to data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót (tj. 14 maja 2020 r.). Również rzeczoznawca majątkowy swoje oszacowanie sporządził przyjmując powyższą datę (14 maja 2020 r.) jako datę stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w następstwie czego, na taką właśnie datę określił wartość nieruchomości (pkt 5.2 i 5.3 operatu).
W ocenie organu odwoławczego datą stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do urządzeń infrastruktury technicznej był dzień wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P. zaświadczeń o przyjęciu wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wniesienia sprzeciwu (tj. 6 maja 2020 r.).
Natomiast Prokurator w skardze rozpatrywanej przez Sąd neguje prawidłowość obu powyższych stanowisk wywodząc, że datą stworzenia warunków do podłączenia rzeczonej działki do urządzeń infrastruktury technicznej był dzień uzyskania pozytywnych wyników badań próbek pobranych z sieci kanalizacyjnej (tj. 12 maja 2020 r.) Prokurator wiąże bowiem datę stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do urządzeń infrastruktury technicznej z rozruchem technologicznym oczyszczalni, w ramach którego pobrano próbki, których zbadanie i uzyskanie wymaganych wyników tych badań, było warunkiem koniecznym rozpoczęcia użytkowania sieci.
Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.
Ustalona przez organ I instancji opłata adiacencka jest następstwem "wybudowania" urządzenia infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 143 ust. 1 u.g.n.). Stosownie do art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zgodnie zaś z art. 146 § 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.
Opłata adiacencka będąca przedmiotem sprawy jest zatem przez ustawodawcę wyraźnie wiązana z "budową" urządzeń infrastruktury technicznej, nie zaś z innymi zdarzeniami będącymi następstwem owej budowy. Przy czym w myśl art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.
W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie przyjął, że skoro u.g.n. nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia" to, w szczególności z uwagi na treść art. 148b ust. 1 u.g.n. "przepisami odrębnymi" są stosowne przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane a stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu stosownie do przepisów tejże ustawy (por. np. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 692/13 i sygn. akt I OSK 691/13).
Jak przekonująco stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1856/19, w razie dokonania zgłoszenia do użytkowania, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje wraz z upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast w razie konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z wymogami art. 55 Prawa budowlanego, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej dokonuje się z datą ostateczności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na treść art. 31zyą ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, kończącym budowę zdarzeniem była data wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P. w trybie art. 54 ust. 2 p.b. zaświadczeń o przyjęciu wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wniesienia sprzeciwu. Od tej daty istniała bowiem możliwość zgodnego z prawem użytkowania wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Słusznie zatem organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu I instancji przedstawione w jego decyzji ustalającej opłatę adiacenckiej a w to miejsce prawidło ustalił, iż trzyletni termin na wszczęcie postępowania ustalającego opłatę adiacencką powinien być liczony w rozpatrywanej sprawie od 6 maja 2020 r. W konsekwencji ów termin upływał z dniem 6 maja 2023 r. - przed którą to datą organ I instancji nie podjął żadnej czynności, która mogłaby być uznana jako skuteczne wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Warto też na marginesie zauważyć, że skoro 17 lutego 2023 r. organ zdecydował się na zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu a w dniu 9 maja 2023 r. uzyskał od owego rzeczoznawcy operat wskazujący na wzrost wartości nieruchomości w następstwie stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, to nie sposób dopatrzeć się obiektywnych problemów uniemożliwiających czy utrudniających wszczęcie postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej przed 6 maja 2023 r.
Sąd nie znalazł podstaw do uznania za uzasadnioną argumentację Prokuratora jakoby za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej należało uznać "dzień uzyskania pozytywnych wyników badań próbek pobranych z sieci kanalizacyjnej". Nie sposób zresztą stwierdzić na jakiej podstawie Prokurator ustalił ową datę na 12 maja 2020 r., gdyż nie wskazuje na żaden dokument, z którego taka data by wynikała. Nadto skarżący nie wskazał na żadne przepisy, które można by uznać za przepisy odrębne w rozumieniu art. 148b u.g.n., względnie inne przepisy, z których wywodzi swoje racje w powyższym zakresie. Powyższe czyni niemożliwym bardziej szczegółowe odniesienie do powyższej tezy. Sąd dostrzega, że prawodawca w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje możliwość pobierania próbek wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (art. 12 ust. 4). Niemiej jednak w badanej sprawie inwestycja gminna dotyczyła oczyszczalni ścieków wraz z siecią kanalizacji sanitarnej a zatem tej części infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, w której znajduje się woda nie przeznaczona do spożycia przez ludzi.
Skoro jak wskazano już powyżej, ustawodawca wiąże opłatę adiacencką z "wybudowaniem" urządzeń infrastruktury technicznej, Sąd nie znalazł podstaw do rozszerzania pojęcia stwierdzenia warunków podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej na czynności następujące już po zakończeniu budowy, w tym na "rozruch" wybudowanej sieci.
W tym miejscu należy też wskazać na swoistą niekonsekwencję stanowiska Prokuratora, który negując prawidłowość dat ustalonych przez organy obu instancji i wskazując na alternatywną datę stwierdzenia warunków podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wskazuje na wadliwość jedynie decyzji organu odwoławczego. Tymczasem konsekwentne przyjęcie stanowiska skarżącego, iż datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej był 12 maja 2020 r. nakazywałoby również stwierdzić wadliwość dat przyjętych przez rzeczoznawcę w operacie, tj. daty na którą określono wartość nieruchomości oraz datę, na którą weryfikowano stan nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej. Zatem przyjęcie stanowiska Prokuratora oznaczałoby, iż również decyzja organu I instancji, jako oparta na operacie szacunkowym sporządzonym dla nieprawidłowych dat, jest wadliwa i powinna zostać uchylona.
Wbrew stanowisku skarżącego, w realiach rozpatrywanej sprawy, ocena czy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej doszło w dacie sporządzenia przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy też w dacie doręczenia owego zawiadomienia stronie nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji Kolegium. Oba powyższe zdarzenia nastąpiły bowiem po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości stron do sieci kanalizacyjnej. Niemniej jednak odnosząc się do argumentacji skargi Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania obszernie cytowanego przez Kolegium stanowiska sądów administracyjnych rozstrzygającego przedmiotowe zagadnienie i akcentujące, iż ów termin ma charakter gwarancyjny dla strony. Jak przekonująco wskazały WSA w Krakowie w wyroku z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 590/19 oraz WSA w Białymstoku w wyroku z 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 75/20, gdy wszczęcie postępowania z urzędu ma nastąpić w określonym terminie, a wynikiem tego postępowania ma być nałożenie na stronę obowiązków, za datę wszczęcia postępowania musi zostać uznane zawiadomienie strony o postępowaniu, nie zaś samo podjęcie przez organ czynności, ani też data wysłania do strony informacji o postępowaniu. Innymi słowy do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia opłaty adiacenckiej konieczne jest, aby przed upływem trzyletniego okresu wynikającego z art. 145 ust. 2 zd. 1 u.g.n. strona została zawiadomiona o jego wszczęciu. Taka wykładnia wskazanego przepisu ma charakter gwarancyjny, bowiem strona uzyskuje pewność, że wobec nieotrzymania informacji o wszczęciu postępowania w określonym terminie, nie jest możliwe nałożenie na nią opłaty adiacenckiej.
Powoływany przez Prokuratora w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 534/20, wbrew twierdzeniom skargi, nie został wdany w sprawie "dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej", lecz w sprawie mającej za przedmiot karę za przejazd po drodze bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Zatem NSA w powyższym rozstrzygnięciu dokonywał interpretacji art. 13n ustawy o drogach publicznych nie zaś - mającego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie - przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również inne wskazane przez Prokuratora wyroki NSA tj. z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 278/20 oraz z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 543/21, jako dotyczące odpowiednio: kary za przejazd po drodze bez uiszczenia opłaty elektronicznej oraz bezczynności organu nadzoru budowalnego jawią się jako nieadekwatne do rozpatrywanej sprawy. W tym miejscu warto bowiem przypomnieć, iż aktualne brzmienie kluczowego w sprawie art. 145 ust. 2 u.g.n. jest następstwem jego nowelizacji dokonanej z dniem 23 sierpnia 2017 r. Pierwotnie przepis ten stanowił, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Jak zaś wynika z uzasadnienia nowelizacji - w której datę "wydania decyzji" zastąpiono datą "wszczęcia postepowania" - jej celem było ujednolicenie terminu określania opłat adiacenckich oraz wyeliminowanie rozbieżności, jakie pojawiły się w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie znaczenia proceduralnego terminu na wydanie decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Podkreślano wówczas, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej.
Nie można nie dostrzegać, iż pewność o zamiarze domagania się przez organ administracji opłaty adiacenckiej strona uzyskuje dopiero po powzięciu informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego, co zwykle wiąże się z doręczeniem zainteresowanemu stosowanego zawiadomienia w tym przedmiocie. Przyjęcie wykładni przedstawianej przez Prokuratora dawałoby organowi administracji możliwość wydłużania i tak już długiego - bo aż trzyletniego terminu - który pierwotnie był uznawany przez ustawodawcę wystarczający nie na wszczęcie postępowania a na jego zakończenie. Tym samym mogłoby dochodzić do nieuzasadnionego i nadmiernego przedłużania stanu niepewności co do zamiaru domagania się opłaty adiacenckiej przez gminę.
W myśl art. 144 ust. 1 u.g.n. organ gminy może (nie zaś musi) ustalić opłatę adiacencką, a zatem jej ustalanie nie ma charakteru obligatoryjnego. Nie można powyższego (dyskrecjonalnego) uprawnienia organów gminy zestawiać z obowiązkami innych organów państwa dotyczącymi ustalania kar, które - co do zasady - powinny być przez organy administracji pobierane i egzekwowane od podmiotów naruszających prawo. Jak przy tym wynika z przepisów regulujących pobieranie owych kar brak ich ustalenia jest wprawdzie dopuszczalny, jednak stanowi odstępstwo od zasady ich egzekwowania od podmiotów naruszających prawo. Pominąwszy zatem znacznie krótsze terminy na wszczęcie postepowań, jest to całkiem odmienna sytuacja niż w przypadku opłat adiacenckich, co nie może być niedostrzegane przez organy administracji przy stosowaniu przepisów u.g.n.
W ocenie Sądu przedstawione przez Prokuratora stanowisko co do daty na wszczęcie postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej nie daje się zatem pogodzić ani z celem opisanej wyżej nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami ani z zasadą art. 7a § 1 k.p.a. nakazującą rozstrzyganie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony ani też - z wskazywaną przez Kolegium - zasadą budowania zaufania jednostki do organu (art. 8 § 1 k.p.a.).
Marginalnie należy wskazać, że stwierdzenie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zostało wysłane do stron w dniu 11 maja 2023 r. (podczas gdy nastąpiło to 12 maja 2023 r.) oraz że zawiadomienie to zostało wysłane i doręczone S. S. (podczas gdy stroną postępowania jest S. S.) pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Jak wynika z powyższych rozważań Sądu data wysłania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nie ma znaczenia prawnego dla ustalenia daty wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Ponadto z akt sprawy wynika, że współwłaścicielem działki nr [...] jest S. S. oraz że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, decyzja organu I instancji jak i organu odwoławczego zostały doręczone S. S..
Wobec powyższego, nie stwierdzając wadliwości zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Cytowane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl