II SA/Sz 357/19

II SA/Sz 357/19 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2019-11-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Maria Mysiak
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1417/20 - Wyrok NSA z 2023-04-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 162 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. nr [...] z dnia [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej E. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. Wnioskiem z [...] lutego 2018 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej przywoływana także jako: "Inwestor"), zwróciła się do Burmistrza M. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z częścią usługową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w mieście M., [...] przy ul. [...], działki nr [...] i [...].
2. Burmistrz M. decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
3. W odwołaniu od tej decyzji E. T. (dalej przywoływana jako: Skarżąca"), będąca stroną postępowania, podniosła zarzut naruszenia szeregu przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. ze względu na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, a także naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na nieprawidłowe ustalenie parametrów obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.
W ocenie Skarżącej Organ I instancji błędnie ustalił krąg stron postępowania, nie wziął bowiem pod uwagę ustaleń wynikających z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości budynku od granicy działki, nie uzgodnił projektu decyzji z konserwatorem zabytków. Ponadto, wydał decyzję niezgodną z wnioskiem Inwestora z uwagi na brak we wniosku wskazania działki nr [...], a także wydał decyzję pomimo utraty ważności przez warunki techniczne przyłączenia do sieci, nie ustalił materiałów z jakich mają być wykonane zewnętrzne elementy budynku, nie określił też odległości w jakiej od granic działki mają znajdować się ściany zewnętrzne budynku oraz elementy budynku takie jak balkony czy wykusze. Z odwołania wynikało, że na przedmiotowe działki została już raz wydana decyzja o warunkach zabudowy (znak: [...]) ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie budynku hotelowego z częścią usługową wraz z niezbędną infrastrukturą obejmująca działki nr [...] i [...], wydana na rzecz Inwestora.
4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia
[...] stycznia 2019 roku nr [...] utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Organ wyjaśnił, że przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl przepisu art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego architektów. W myśl art. 61 ust 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W niniejszej sprawie analizę urbanistyczną, odpowiadającą przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne. Decyzja organu I instancji zawiera dwa załączniki, tekstowy zawierający wyniki analizy urbanistycznej oraz załącznik mapowy. W załączniku tekstowym wskazano, że front terenu inwestycji ma 62,5 m i granice obszaru analizy urbanistycznej wyznaczono w promieniu trzykrotności, tj. 187,5 m dookoła terenu inwestycji. Na załączniku graficznym zaznaczono granice terenu inwestycji i granice obszaru analizowanego. Kopia mapy zasadniczej, na której sporządzony został załącznik graficzny wykonana została w skali 1:500, zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. Planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku hotelowego z częścią usługową i niezbędną infrastrukturą techniczną. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa gastronomiczna i usługowa zakwaterowania turystycznego (np. działki nr [...] i [...]). Spełniony został zatem warunek kontynuacji funkcji o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej – działki nr [...] (ul P.), [...] (ul. P. G.) i [...] (ul L. ).
Linia zabudowy wyznaczona została jako obowiązująca w odległości 2,5 m od granicy działki nr [...] oraz w odległości 2,2 m od granicy działki nr [...] jako nawiązanie do linii zabudowy wyznaczonej przez budynki na działkach nr [...] i [...], co jest zgodne z § 4 ust. 1 powyższego rozporządzenia.
Dodatkowo Kolegium wskazało, że taki sposób wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy stanowi nawiązanie do linii zabudowy istniejącej na działkach nr [...] znajdujących się w sąsiednim kwartale w ulicach L., P. G. i T..
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego ustalenia obowiązującej linii zabudowy w sposób niezgodny z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Organ odwoławczy wskazał, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się przepisów tego rozporządzenia, które jest aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, a nie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tej przyczyny weryfikacja spełnienia wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, następuje dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.
Na marginesie Kolegium wyjaśniło, że odległości o których mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, mierzone są od granicy z sąsiednią działką budowlaną, a nie np. działką drogową. W rozpoznawanej sprawie obowiązująca linia zabudowy wyznaczona została od granicy z działkami drogowymi. Z taką samą sytuacją mamy do czynienia w przypadku badania przesłaniania i zacieniania, czy też odległości od granicy działki balkonów i wykuszy - tego typu kwestie mogą być badane dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.
W odniesieniu do wskaźnika zabudowy Kolegium zauważyło, że wskaźnik ten wyznacza się w oparciu o średnią tego parametru z obszaru analizowanego. Z analizy urbanistycznej wynika, że wartość tego wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi 40%. Na rzecz inwestora ustalono dopuszczalny maksymalny wskaźnik zabudowy na poziomie do 45 %, a więc niewiele większym od średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym i nie przekraczającym maksymalnego wskaźnika zabudowy w obszarze (61,9% na działce nr [...]). Na 72 działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego 26 ma wskaźnik zabudowy na poziomie równym bądź większym niż ustalone w niniejszym przypadku 45%. W tej sytuacji Kolegium uznało, że parametr ten wyznaczono w sposób zgodny z § 5 ust. 1 rozporządzenia.
W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej bierze się pod uwagę średnią z obszaru analizowanego oraz stosuje 20% tolerancję do tak ustalonej wartości. Jednak § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza inny sposób ustalenia tego parametru jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze wynosi 19,4 m. Dla planowanej inwestycji wyznaczono szerokość elewacji frontowej w przedziale od 15,5 m do 57,0, a dla odcinków prostych pomiędzy uskokami do 19,4 m. W wynikach z analizy urbanistycznej zawarto szczegółowe uzasadnienie dla zastosowanego w niniejszej sprawie wyjątku. W szczególności wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki o równie dużej szerokości elewacji frontowej (działki nr [...] [...], [...], [...], [...], a także [...], [...], [...], [...] i [...]), a ponadto cały teren planowanej inwestycji ma szerokość frontu trzykrotnie większą od szerokości frontu innych działek budowlanych. Dodatkowo, aby zachować ład przestrzenny, elewacja frontowa została zaprojektowana tak, aby wizualnie cały obiekt sprawiał wrażenie trzech budynków połączonych dwoma łącznikami, dlatego w kwestii szerokości elewacji frontowej wprowadzono wymóg, aby odcinki proste pomiędzy uskokami nie mierzyły więcej jak 19,4 m, czyli dokładnie tyle ile wynosi średnia wartość tego parametru w obszarze analizowanym. W tej sytuacji uznać należało, że parametr ten wyznaczono w sposób zgodny z § 6 ust. 2 rozporządzenia.
§ 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustala się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Jednocześnie § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie parametr górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia na poziomie 36,0 m. Organ I instancji ustalił, że górna krawędź elewacji frontowej budynków położonych w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i wynosi od 2,5 m do 37,6 m. W wynikach z analizy urbanistycznej zawarte jest obszerne uzasadnienie zastosowanego wyjątku, m. in. poprzez odniesienie się do zabudowy na działkach nr [...], [...] i [...] o podobnej wysokości elewacji frontowej i takiej samej funkcji, bardzo zróżnicowanego charakteru zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, a także wskazanie, że na sąsiednich obszarach objętych ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dopuszczona jest zabudowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie od 40 m do 50 m. Wbrew twierdzeniom Skarżącej przy ustalaniu tego parametru nie ma obowiązku odnoszenia się tylko do budynków o charakterze reprezentatywnym, cokolwiek pojęcie to miałoby znaczyć. Z tych względów, w ocenie Organu II instancji brak jest podstaw do uznania, aby Organ I instancji wyznaczył dla planowanej zabudowy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej z naruszeniem przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia. Przy definiowaniu pojęcia wysokości elewacji frontowej nie można posiłkować się definicjami zawartymi w innych rozporządzeniach, zwłaszcza wydanych w oparciu o inne ustawy.
W kwestii geometrii dachu Organ I instancji ustalił, że dach ma być płaski z dopuszczeniem tarasu użytkowego. Zasady ustalania parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne jak w przypadku pozostałych parametrów. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze występują budynki mieszkalne pokryte dachami płaskimi. Wobec powyższego brak jest podstaw aby uznać, że parametr geometrii dachu ustalony został w sposób niezgodny z § 8 rozporządzenia.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazanych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że decyzja nr [...] wydana została zgodnie z wnioskiem inwestora, obejmującym swym zakresem również działkę nr [...]. Organ I instancji prawidłowo ustalił też krąg stron postępowania, uznając za strony właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Wskazane w odwołaniu działki nr [...] [...] i [...] nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, ponieważ oddziela je działka drogowa nr [...] (ul. L. ). Planowana inwestycja w kształcie określonym w badanej decyzji pozostanie bez wpływu na możliwości zabudowy wskazanych działek, zatem po stronie ich właścicieli nie występuje interes prawny konieczny w świetle art. 28 K.p.a. do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Takie kwestie, jak uciążliwości związane z funkcjonowaniem obiektu, wzmożony ruch uliczny i hałas z tym związany, czy też przewidywany spadek wartości nieruchomości, stanowią przykład oddziaływania faktycznego i nie mogą przesądzać o posiadaniu przymiotu strony postępowania. Jakkolwiek w dniu wydania badanej decyzji warunki techniczne przyłączy, wydane przez dostawców mediów, utraciły aktualność, to jednak na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu istotne jest, aby istniały techniczne możliwości podłączenia terenu inwestycji do sieci. W niniejszej sprawie takie techniczne możliwości istnieją, a kwestia uaktualnienia warunków przyłączeń czy też wydania ich na inny podmiot ma drugorzędne znaczenie. Nie zachodzi też w sprawie konieczność uzgodnienia projektu decyzji z konserwatorem zabytków, ponieważ żaden z obiektów aktualnie znajdujących się na terenie inwestycji nie jest ani zabytkiem (tj. obiektem wpisanym na listę zabytków), ani też nie jest objęty ochroną konserwatorską ze względu na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami jakiegokolwiek miejscowego planu. Sam fakt przystąpienia do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wiążący przy ustalaniu warunków zabudowy. Projekt planu nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają też organom prawa do określania szczegółowych zasad realizacji inwestycji, np. poprzez określanie wyglądu elewacji frontowej, kolorystyki czy materiałów jakich można użyć do budowy obiektu. Takie wymogi mogą zostać ustalone w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie w decyzji o warunkach zabudowy.
Kolegium wyjaśniło ponadto, że z faktu, iż na omawiany teren była już wcześniej wydana decyzja o warunkach zabudowy nie można wnioskować, że drugi raz wydano decyzję w tej samej sprawie. Z załączonej do odwołania decyzji wynika bowiem, że była ona wydana na inny podmiot. Ponadto, to że w przypadku nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym ustalano warunki zabudowy o parametrach mniejszych niż w przedmiotowej sprawie nie oznacza, że w badanej sprawie naruszono prawo. Warunki zabudowy dla innych działek nie mogą stanowić wyznacznika w niniejszej sprawie, z uwagi na inną szerokość frontu działki, inny zakres obszaru analizowanego i inną zabudowę przyjętą do przeprowadzenia analizy urbanistycznej.
Odnosząc się do zarzutu braku załączników do wyników z analizy urbanistycznej Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy znajdują się dwa projekty decyzji o warunkach zabudowy wraz z wynikami z analizy urbanistycznej. Do wyników z analizy urbanistycznej znajdujących się bezpośrednio przed oświadczeniem strony o zapoznaniu się z aktami sprawy dnia [...] października 2018 r. istotnie nie dołączono załączników. Jednakże załączniki te znajdują się przy pierwotnym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym nie doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagają, aby wyniki z analizy urbanistycznej oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządziła osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia. Potwierdzeniem tego ma być podpis złożony przez autora tych dokumentów na wynikach z analizy urbanistycznej oraz projekcie decyzji. Nie oznacza to jednak, że również sama decyzja ma być podpisana przez autora jej projektu. W aktach sprawy znajduje się projekt decyzji oraz wyniki z analizy urbanistycznej podpisane przez ich autora.
Wprawdzie uzasadnienie decyzji Organu I instancji jest stosunkowo krótkie i nie odnosi się do wszystkich szczegółowych kwestii dotyczących przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Jednakże kwestie te zostały szczegółowo omówienie w wynikach z analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji, dlatego powtarzanie ich w treści uzasadnienia decyzji wydawało się zbędne, a w każdym razie nie może przesądzać o stwierdzeniu naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji Organu I instancji.
Podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia ładu przestrzennego przez brak kontynuacji funkcji zabudowy, nie znalazły potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Brak było podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.
5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję Skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze podniesiono następujące zarzuty;
1) naruszenia art. 8 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez nie rozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania oraz zaniechanie należytego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonej decyzji,
2) naruszenia art. 6, 8, 11 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej zasadę jednolitości poglądów wyrażanych w decyzjach administracyjnych w odniesieniu do takich samych stanów faktycznych i podstawy prawnej oraz naruszającą zasadę równości wobec prawa,
3) naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez niezagwarantowanie skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu przez uniemożliwienie jej zapoznania się z kompletnym materiałem dowodowym,
4) naruszenia art. 75 § 1 K.p.a., art. 78 K.p.a. w związku z art. 7, 77 § oraz § 3 i art. 10 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. opinii technicznej nr [...] sporządzonej przez architekta - rzeczoznawcę P. Z. wraz z załącznikami oraz dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury i urbanistyki, pomimo zgłoszenia przez stronę wniosków w tym zakresie, a także mimo, iż mogły one przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i dotyczyły okoliczności mających kluczowe znaczenie,
5) naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. - przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepełne i nieścisłe dokonanie ustaleń,
6) naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów i nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji z jakiego powodu organ II instancji odmówił przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz z przedłożonych przez skarżącą dokumentów,
7) naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, iż właściciele działek które znajdują się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji, której decyzja o wydanie warunków zabudowy dotyczy, nie posiadają interesu prawnego, a w konsekwencji przymiotu strony,
8) naruszenia art. 75 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uwzględnienie przez organ II instancji niepodpisanej przez uprawnionego architekta lub urbanistę analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, jako dokumentu,
9) naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niedostrzeżenie przez organ II instancji wskazanego wyżej uchybienia, powodującego niekompletność decyzji Burmistrza M. nr [...] w postaci braku ustawowego załącznika do decyzji, tj. załącznika w postaci wyników analizy zawierających część tekstową oraz graficzną,
10) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo wadliwości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, która przesądza o konieczności jego uchylenia,
11) naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 1, 2, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i nie uwzględnienie w treści zaskarżonej decyzji naczelnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, tj. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków,
12) naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy poprzez zaniechanie należytego zważenia interesu publicznego i interesów prywatnych w prowadzonym postępowaniu, w tym wniosków skarżącej zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu,
13) naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego,
14) naruszenie art. 61 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że odbiegała ona od treści złożonego wniosku,
15) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez uznanie, że zostały spełnione wszelkie prawem przewidziane przesłanki warunkujące wydanie decyzji udzielającej warunki zabudowy w sytuacji wydania decyzji o w oparciu o nieaktualne warunki przyłączy, które zostały wydane dla innego podmiotu oraz dla innego obszaru inwestycyjnego niż wnioskowany,
16) naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji tj. § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie obowiązującej nowej linii zabudowy, § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości zabudowy, § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej, § 7 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,
17) naruszenia art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwalałby na wyrażenie zgody na zbliżenie do krawędzi jezdni dróg publicznych obiektu w odległości mniejszej niż minimalna (6 m).
6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
7. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik Skarżącej zwrócił się o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów, tj.:
- uchwały Nr X/111/19 Rady Miejskiej w M. z dnia 30 maja 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., obejmującego obszar położony w części wschodniej miasta w obrębie geodezyjnym miasta M. pomiędzy ulicami: Z., T. K., P. G., L. (Dz. U. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia
8 lipca 2019 r. poz. 3748),
- decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o warunkach zabudowy,
- decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu pisma wyjaśniono, że dla terenu którego dotyczy zaskarżona decyzja, w dniu 30 maja 2019 r. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.
Przez sformułowanie inne ustalenia należy rozumieć wszelkie ustalenia planu miejscowego (lub ich brak) które w konkretnym przypadku wykluczałyby zastosowanie wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie inne ustalenia dotyczą przede wszystkim wysokości górnej krawędzi elewacji, która w zaskarżonej decyzji ustalona została na 36 metrów.
Ponadto, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, funkcję inwestycji określono jako wolnostojący budynek usługowy (hotelowy z usługami towarzyszącymi). Zgodnie z § 1 ust. 14 uchwały nr X/111/19 Rady Miejskiej w M. przez usługi należy rozumieć funkcję usługową opisaną w § 15 ust. 1 pkt 2 lit b do f , tj. usługi ogólne, usługi handlu, usługi zdrowia, usługi sportu i rekreacji, gastronomii. W definicji tej nie mieszczą się hotele, które w uchwale zostały ujęte jako usługi turystyczne (§ 1 ust. 16). Powyższe rozważania mają znaczenie dla odpowiedniego zastosowania postanowień planu miejscowego. W planie wprost wskazano, że wysokość budynku dla zabudowy usług turystycznych wynosi od 8 do 16 m nad poziom terenu (§ 15 ust. 4 lit. a). Gdyby jednak przyjąć, że przedmiotowa decyzja została wydana dla budynku usługowego, to do określenia dopuszczalnej wysokości zastosowanie znalazłby § 14 ust. 4 lit. b, zgodnie z którym dla zabudowy usługowej wolnostojącej wysokość budynków określono na poziomie do dwóch kondygnacji – do 12 m nad poziom terenu. Ponadto, w § 10 ust. 2 wskazano, że przepisy szczegółowe dla poszczególnych terenów elementarnych, nie przewidują realizacji budynków wyższych niż 16 m nad poziom terenu, zgodnie z ustaleniami § 15. W konsekwencji, niezależnie od przyjęcia funkcji planowanej inwestycji – usługi turystycznej czy też wolnostojącego budynku usługowego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje odmienne ustalenia w porównaniu z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, będącą przedmiotem skargi.
Odmienne postanowienie planu miejscowego w stosunku do zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy dotyczą także szerokości elewacji. Zgodnie z § 15 ust. 3 lit. b uchwały szerokość elewacji frontowej ma wynosić maksymalnie 20 metrów. W decyzji o warunkach zabudowy przyjęto szerokość od 15,5 do 57 m, a odcinka prostego pomiędzy uskokami do 19,4 m.
Kolejne odmienne postanowienie dotyczy obsługi w zakresie komunikacji. Zgodnie z § 15 ust. 12 lit. b w zw. z § 12 ust. 3 pkt 1 lit. e uchwały należy zapewnić jedno stanowisko na każde 5 miejsc noclegowych w hotelach. Dla obiektów usługowych istnieje obowiązek zapewnienia minimum jednego stanowiska na każde 70 m2 powierzchni użytkowej (§ 12 ust. 3 pkt 1 lit. c uchwały). W zaskarżonej decyzji wskazano, że zapewnione zostaje jedno miejsce postojowe na trzy jednostki hotelowe (pokój lub apartament), mieszkania i każde 100 m2 powierzchni użytkowej, czyli odmiennie od ustaleń planu miejscowego. W tej sytuacji organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy powinien stwierdzić jej wygaśniecie. Zdaniem skarżącej postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.
Na marginesie pełnomocnik Skarżącej wskazał, że w sprawie w której Inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla takiej samej inwestycji, z tym że na działkach nr [...] oraz na działkach [...] Organ I instancji po dokonaniu analizy spełnienia warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy, wskazał na fakt istnienia planu miejscowego w trakcie trwania postępowania.
8. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. pełnomocnik Skarżącej oświadczył, że popiera skargę. Wyjaśnił jednocześnie, że nie posiada wiedzy na temat pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
9. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
10. W rozpoznawanej sprawie Inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z częścią usługową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] miasta M.. Decyzją Burmistrza M. nr [...] z dnia [...] października 2018 r. Inwestor uzyskał warunki zabudowy dla tej inwestycji. Z uzasadnienia decyzji wynika, że na obszarze objętym wnioskiem nie obowiązywał plan miejscowy, a przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwoliła na ustalenie, że planowana inwestycja spełnia warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymało tę decyzję w mocy.
11. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 omawianej ustawy). Jednakże, jak to zasadnie wskazał pełnomocnik Skarżącej, uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że organ który wydał decyzję stwierdza jej wygaśniecie. Wynika to z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wskazać jednocześnie należy, że organ ma obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.). Stwierdzenie wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji zostało przewidziane w art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten mieści się w zakresie regulacji art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.
Bezprzedmiotowość decyzji oznacza taką sytuację, w której umieszczone w treści decyzji rozstrzygnięcie traci rację bytu, np. z powodu niemożności realizacji określonych w decyzji praw i obowiązków. Przez stwierdzenie wygaśnięcia eliminuje się formalnie taką decyzję z obrotu prawnego, od momentu uzyskania waloru ostateczności przez decyzję o wygaśnięciu. W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bezprzedmiotowość decyzji oznacza koniec możliwości starań o pozwolenie na budowę na podstawie tej decyzji. Dzieje się tak w przypadku, gdy dla terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.
Podkreślenia jednak wymaga, że samo uchwalenie planu miejscowego nie może być jednak przyczyną stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co ma związek z ochroną praw nabytych wnioskodawcy. Jeżeli uzyskał on ostateczne, podlegające wykonaniu pozwolenie na budowę, może przystąpić do robót budowlanych. Wejście w życie planu miejscowego dla obszaru na którym zamierza on inwestować, nie może pozbawić go tej możliwości. Inaczej wygląda sytuacja, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest ostateczna. Wówczas decyzja lokalizacyjna podlega obowiązkowi stwierdzenia wygaśnięcia, jeżeli jej ustalenia są inne niż w planie. Roboty budowlane przeprowadza się wówczas na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w oparciu o ustalenia planu miejscowego.
Reasumując, decyzje wydane w przestrzeni pozbawionej planu miejscowego stają się bezprzedmiotowe w momencie, gdy nie mogą być podstawą prowadzenia prac budowlanych. Staje się tak, gdy w życie wchodzi plan miejscowy o innych ustaleniach niż przewidziane w wydanej decyzji. Dotyczy to wszelkich robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie) jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są identyczne z tymi, które wynikają z planu.
12. Przenosząc powyższe na tę sprawę wskazać trzeba, że plan miejscowy dla terenu objętego zaskarżoną decyzją został uchwalony po rozpoznaniu sprawy przez Organ odwoławczy, który w dacie rozpatrywania odwołania Skarżącej nie mógł się odnieść do ustaleń planu. Plan miejscowy został uchwalony 30 maja 2019 r. i wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewody Z., co nastąpiło w dniu 8 lipca 2019 r. Zatem w chwili badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy, plan miejscowy dla terenu objętego zaskarżoną decyzją obowiązywał.
Jak wskazano powyżej, nie jest możliwe jednoczesne funkcjonowanie dla tego samego terenu planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli ustalenia zawarte w decyzji są inne niż w planie. Sytuacja taka występuje w tej sprawie. Z ustaleń planu, m.in. w zakresie szerokości planowanego budynku (§15 ust. 3 lit. b) uchwały), wysokości górnej krawędzi elewacji (§15 ust. 4 lit. a) uchwały) oraz warunków obsługi w zakresie komunikacji (§15 ust. 12 lit b) uchwały) w zw. z §12 ust. 3 pkt 1 lit. e) uchwały) wynika niezbicie, że zawarte w decyzji o warunkach zabudowy parametry nie dadzą się pogodzić z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Należy podkreślić, że uchwalenie planu miejscowego dla terenu wobec którego wcześniej wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie oznacza bezwzględnego obowiązku jej wygaszenia. Ważny jest stopień różnicy pomiędzy postanowieniami planu, a treścią decyzji i to czy dają się one pogodzić (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1455/16).
13. Z akt sprawy nie wynika, by Inwestor w oparciu o decyzję będąca przedmiotem sądowej kontroli uzyskał pozwolenie na budowę. Jest to jednak okoliczność faktyczna, którą ustali Organ I instancji ponownie rozpoznając wniosek Inwestora o wydanie warunków zabudowy. Rozpoznając wniosek ponownie Organ ten odniesie się do treści wniosku w kontekście ustaleń obowiązującego planu miejscowego i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
14. Ponieważ powodem uwzględnienia skargi jest wejście w życie planu miejscowego obejmującego swoim zakresem teren inwestycji którego dotyczy zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy, zarzuty skargi dotyczące wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a także naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy przez zaskarżoną decyzję, nie miały wpływu na treść wydanego orzeczenia.
15. Z powodów przedstawionych powyżej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a decyzję organu I instancji na podstawie art. 135 tej ustawy. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wydano na postawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty postępowania należne skarżącej od organu składa się wpis od skargi w kwocie [...]zł, opłata za czynności radcy prawnego określona w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265) wynosząca [...] zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.