II SA/Sz 352/08

II SA/Sz 352/08 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2008-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący/
Elżbieta Makowska /sprawozdawca/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1441/08 - Wyrok NSA z 2009-10-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 152 art. 200 art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2008r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Gminy Miasto [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy Miasto [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta decyzją z (...(, działając na podstawie art. 112 ust. 2 i 4, art. 113 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 1 oraz art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1, art. 132 ust. 1 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwaną dalej "u.g.n.", po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta S. orzekł, co następuje:
1. Wywłaszczyć nieruchomość R.J., M.D. i D.D., poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w S. w obrębie (...( D., obejmującej działkę nr (...( o powierzchni (...( i działkę nr (...( o powierzchni (...(, stanowiące własność R.J. w udziale do (...( części, M.D. w udziale do (...( części i D.D. w udziale do (...( części, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą KW (...(.
2. Wywłaszczenie następuje na rzecz Gminy Miasta S.
3. Nieruchomość zostaje wywłaszczona z przeznaczeniem na przebudowę ulicy (...( w S., w ramach budowy ulic (...(.
4. Przejście własności opisanej w pkt 1 nieruchomości na Gminę Miasta S. nastąpi z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
5. Ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.
6. Ustala się na rzecz R.J., M.D. i D.D. odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości (...(.
7. Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od daty, z którą niniejsza decyzja będzie ostateczna.
8. Do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Prezydent Miasta S.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że opisana powyżej nieruchomość gruntowa położona w S. w obrębie (...( D., stanowiąca własność R.J., M.D. i D.D., jest przeznaczona na przebudowę ulicy (...( w S., w ramach budowy ulic (...(. Składające się na nią działki nr (...( zostały bowiem wydzielone na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. jako części pasa drogowego, a następnie decyzją tego samego organu administracji ustalono m.in. na nich lokalizację celu publicznego, polegającego na przebudowie ulicy (...( w S., w ramach budowy ulic (...(.
W ocenie organu pierwszej instancji orzeczenie o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości było uzasadnione, albowiem do realizacji wskazanego celu niezbędne jest pozyskanie własności nieruchomości od R.J., M.D. i D.D. Prezydent Miasta S. przeprowadził rokowania z jej właścicielami, jednakże nie doprowadziły one do zawarcia umowy sprzedaży. W dniu (...( Prezydent złożył wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Na wezwanie Prezydenta Miasta S. w trybie art. 115 ust. 2 u.g.n. właściciele nie przystąpili do umowy zbycia nieruchomości. Zamierzony cel (tj. przebudowa ulicy (...() jest zaś zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 6 u.g.n. Organ ten nadmienił także, że nieruchomość nie jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi i nie ma na niej żadnych zabudowań.
W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości ustalono według jej wartości rynkowej na dzień wydania decyzji, w oparciu o wycenę oraz aneks do operatu szacunkowego, sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego – J.D. Organ ten stwierdził, że wycena została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi, a określona przez rzeczoznawcę wartość odpowiada rzeczywistej wartości rynkowej nieruchomości.
Opisując procedurę ustalania wartości nieruchomości, organ wskazał, że w dniu (...( przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której strony postępowania zostały zapoznane z dokumentacja oraz operatem szacunkowym. Przedstawiciel Prezydenta Miasta S. nie wniósł uwag do operatu szacunkowego. Natomiast D.D. oświadczyła, że cena za 1 m2 określona w operacie szacunkowym nie jest adekwatna do rzeczywistej wartości nieruchomości i wniosła o to, by organ zwrócił się do rzeczoznawca majątkowego o wyjaśnienie kwestii związanych ze sposobem wyceny nieruchomości i przyjętych do porównania transakcji. Rzeczoznawca majątkowy J.D. w dniu (...( udzielił wyjaśnień i podtrzymał swoją wycenę z 7 grudnia 2006 r. jako propozycję ceny na datę wyceny.
Organ pierwszej instancji wskazał także, że strony dodatkowo prowadziły rozmowy na temat przyznania nieruchomości zamiennej. Jednakże w dniu (...( wpłynęło pismo z Urzędu Miasta S. informujące, że negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym ze względu na brak działek do zaoferowania.
W końcowej części uzasadnienia organ ten podał, że pismem z dnia (...(, zgodnie z art. 10 K.p.a., strony zostały powiadomione o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, D.D., M.D. i R.J. pismem z dnia (...( wnieśli odwołanie, w którym zgłosili zastrzeżenia do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Odwołujący się podnieśli także, że Gmina nie zaoferowała im terenu zastępczego w zamian za wywłaszczony, oraz że nie poinformowano ich, czy będzie możliwe dalsze prowadzenie działalności gospodarczej na terenie, który częściowo podlega wywłaszczeniu.
Wojewoda decyzją z dnia (...(, wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 112 ust. 2, art. 113 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), uchylił decyzję organu pierwszej instancji w punkcie szóstym i ustalił na rzecz D.D., M.D. oraz R.J. odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości (...( (pkt 1) oraz orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie (pkt 2).
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przywołał okoliczności, jakie stały się podstawą podjętego rozstrzygnięcia oraz ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ ten wskazał mianowicie, że Prezydent Miasta S. decyzją z dnia (...(, zatwierdził projekt podziału działek nr (...( oraz (...(, położonych w S. przy uI. (...( w obrębie ewidencji gruntów nr (...(. Działki te uległy podziałowi na działki nr (...( o powierzchni (...(. Działki nr (...( i nr (...( zostały wydzielone jako części pasa drogowego projektowanej ulicy (...(. Działki nr (...( i nr (...( powstały na skutek wydzielenia działek nr (...( i nr (...(. Następnie, w dniu (...( Prezydent Miasta S. wydał decyzję Nr (...( o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, (...( którą ustalono Miastu Gminie S. lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na przebudowie ulicy (...( w S. w ramach przebudowy ulic (...( (na działkach nr (...().
Dalej organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 112 ust. 1 i 2, art. 113 ust. 1, art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 ust. 2 u.g.n., regulujących instytucję wywłaszczenia nieruchomości oraz działań, jakie muszą poprzedzać wszczęcie procedury wywłaszczeniowej, i wskazał, że rokowania przeprowadzone przez Prezydenta Miasta S. ze współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości nie doprowadziły do zawarcia umowy sprzedaży. Wobec tego, w dniu (...( po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w trybie art. 115 ust. 2 u.g.n., Starosta wszczął postępowanie wywłaszczeniowe. W związku z tym, że stosownie do postanowień art. 128 ust. 1 i art. 130 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczanej odpowiadającym wartości tych praw, a wysokość tego odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, wartość rynkowa nieruchomości oznaczonych jako działka nr (...( i nr (...( została określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 7 grudnia 2006 r. na kwotę (...(. W dniu (...( Starosta przeprowadził w przedmiotowej sprawie rozprawę administracyjną, w toku której D.D. wniosła zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego oraz podniosła, że jako współwłaściciele wnosili o przyznanie nieruchomości zamiennej a nie odszkodowania. Ponadto w dniu (...( R.J. podniósł, że operat szacunkowy nie uwzględnia nakładów poczynionych przez współwłaścicieli na nieruchomości. Pismem z dnia (...( rzeczoznawca majątkowy podtrzymał wycenę z dnia 7 grudnia 2006 r. jako propozycję ceny na datę wyceny oraz w dniu (...( sporządził aneks do powyższej wyceny, uwzględniający nakłady poniesione przez współwłaścicieli na nieruchomości.
Organ drugiej instancji podkreślił, że jakkolwiek operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie, to jednak ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy majątkowego nie wiążą organu, który jest zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zderzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Ponadto stosownie do postanowień art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, zaś po upływie tego okresu - wyłącznie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Wobec tego operat szacunkowy sporządzony w dniu 7 grudnia 2006 r. mógł być wykorzystany przez organ pierwszej instancji, który wydał decyzję w dniu (...(, natomiast nie mógł być wykorzystany przez organ drugiej instancji bez uzyskania potwierdzenia jego aktualności. Organ odwoławczy za konieczne uznał zatem sporządzenie nowego operatu szacunkowego, określającego wartość wywłaszczanej nieruchomości.
Działający na zlecenie organu drugiej instancji rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę (...(, w tym wartości: gruntu - (...(, polbruku - (...(, ogrodzenia - (...(, nasadzeń - (...(.
Ustosunkowując się do zarzutu odwołujących w kwestii niezaoferowania im przez Gminę terenu zastępczego w zamian za wywłaszczany, organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż strony prowadziły rozmowy w przedmiocie przyznania nieruchomości zamiennej, jednakże zakończyły się one negatywnie z uwagi na brak działek do zaoferowania (pismo Dyrektora Wydziału Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta S. z dnia (...()
Z kolei, odnosząc się do zarzutu co do braku wskazania, czy możliwe będzie prowadzenie działalności gospodarczej na terenie, który częściowo podlega wywłaszczeniu, organ drugiej instancji podkreślił, że okoliczność ta pozostaje zarówno poza zakresem rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, jak i uwzględnienia w operacie szacunkowym. Nadto organ przywołał treść art. 113 ust. 3 u.g.n.
Skargę na powyższą decyzję ostateczną wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., działający w imieniu Gminy Miasta S., zastępca Prezydenta Miasta S. Domagając się uchylenia pkt. 1 zaskarżonej decyzji, strona skarżąca zarzuciła jej naruszenie:
1) art. 136 K.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy oraz art. 123 K.p.a. w związku z art. 84 poprzez przeprowadzenie go w formie zlecenia;
2) art. 79 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. poprzez brak stosownych zawiadomień o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego i w konsekwencji pozbawienie strony prawa czynnego udziału w toczącym się postępowaniu;
3) art. 80 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a. poprzez uznanie wartości nieruchomości za udowodnioną, pomimo braku ustalenia stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie;
4) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego przedmiotowej decyzji, w szczególności wskazania przyczyny odstąpienia od aktualizacji operatu szacunkowego w ramach postępowania przed organem pierwszej instancji;
5) art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w ramach prowadzonego postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca opisała pokrótce przebieg postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, a następnie wskazała, że w ramach postępowania drugoinstancyjnego Wojewoda poinformował pismem z dnia (...( o konieczności uzyskania potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 7 grudnia 2006 r. i jednoczesnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia (...(. W dniu (...( organ ten doręczył Miastu S. zawiadomienie o zebraniu całokształtu materiału dowodowego w sprawie, a w dniu (...( - zaskarżoną decyzję.
W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca podniosła m.in., że w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda przeprowadził dowód z opinii biegłego naruszając regulację art. 79 § 1 K.p.a., gdyż nie zawiadomił Gminy Miasta S. o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii, w następstwie czego uniemożliwił skuteczne wniesienie zastrzeżeń i uwag do sporządzonego operatu szacunkowego. Strona nie mogła bowiem podnieść szeregu zastrzeżeń i zarzutów dotyczących opinii biegłego, a w szczególności Gmina Miasto S. nie miała możliwości uzyskania od biegłego rzeczoznawcy wyjaśnień przyjętego do wydanej opinii okresu czasu. Skarżąca podkreśliła, że z uzyskiwanych w toku postępowania informacji wynikało, że organ nie zamierza przeprowadzać nowego dowodu z opinii biegłego, a wystąpić jedynie o aktualizację wykonanego w ramach postępowania przed instancją operatu szacunkowego (pismo z dnia (...(), co w zakresie ewentualnego wpływu na postępowanie pozostaje drastycznie różne od przeprowadzania nowego dowodu z opinii biegłego i co pozostawałoby w zgodzie z kompetencją przysługującą organowi drugiej instancji zgodnie z treścią art. 136 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i ustosunkował się kolejno do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą. W szczególności organ ten wskazał, że stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydając decyzję z dnia (...( nie mógł wykorzystać operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego J.D. w dniu 7 grudnia 2006 r. Stąd, w myśl regulacji przyjętej w art. 156 ust. 4 ustawy, pismem z dnia (...(, organ drugiej instancji zwrócił się do rzeczoznawcy o potwierdzenie aktualności sporządzonego przez niego operatu, jednocześnie prosząc o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących przedmiotowego operatu. Następnie, z uwagi na zbliżający się upływ terminu odwołania, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., poinformowano strony o przedłużeniu terminu rozparzenia sprawy, jako przyczynę podając konieczność uzyskania potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. W dniu (...( J.D. przedłożył wyjaśnienia i wskazał, że wycena sporządzona w dniu 7 grudnia 2006 r. straciła ważność, a odwołanie właścicieli gruntu jest w dużej mierze zasadne. Ponadto rzeczoznawca wskazał na potrzebę wykonania nowej wyceny oraz wyjaśnił, że w nowej wycenie trzeba przyjąć do analizy porównawczej ceny transakcyjne dotyczące gruntów przeznaczonych pod zabudowę, o funkcjach usługowych, z ostatnich 2 lat, a te będą zdecydowanie wyższe od cen przyjętych w wycenie z dnia 7 grudnia 2006 r., oraz zauważył, że w stosunku do wyceny z 2006 r. wynik będzie prawdopodobnie wyższy o ok. 100%. W ocenie Wojewody, powyższe przesądzało o konieczności zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego.
Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a., organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia (...(, działając w trybie art. 10 K.p.a. zawiadomiono strony, że zostały zebrane dowody i materiały postępowania niezbędne do wydania decyzji. Strony zostały również poinformowane o prawie do przeglądania akt sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Zawiadomienie to doręczono stronie skarżącej w dniu (...(, a zatem termin na zapoznanie z materiałami postępowania upłynął w dniu (...(. Strona nie skorzystała ze swojego prawa w tym terminie. W dniu (...( w siedzibie organu drugiej instancji zgłosił się przedstawiciel strony skarżącej i wniósł o wydanie kserokopii operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M.U. Nie wyraził jednocześnie woli zapoznania się z całością zgromadzonej dokumentacji ani też nie wniósł o wstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu zgłoszenia ewentualnych uwag. Zatem, w świetle zawiadomienia stron na podstawie art. 10 K.p.a., niezawiadomienie w trybie art. 79 K.p.a. nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż treść operatu była stronie znana, a więc miała ona możliwość ustosunkowania się do tego dowodu, mogła również za pośrednictwem organu drugiej instancji żądać wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej przywołane przepisy i w granicach sprawy, stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem szeregu przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skargę należało uwzględnić.
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że główną kwestię sporną w sprawie stanowi wysokość odszkodowania należna właścicielom wywłaszczanej nieruchomości – D.D., M.D. i R.J. od Gminy Miasta S., na rzecz której wywłaszczenie nastąpiło. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego wysokość odszkodowania została ustalona przez Starostę na kwotę (...(, a ustalenie to nastąpiło na podstawie sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego J.D. - operatu szacunkowego z dnia 7 grudnia 2006 r. oraz aneksu do tego operatu z dnia (...(. Nie zgadzając się m.in. z taką wysokością odszkodowania, właściciele wywłaszczanej nieruchomości wnieśli odwołanie do Wojewody. Z uwagi na upływ "daty ważności" operatu szacunkowego J.D. oraz nieuzyskanie potwierdzenia aktualności sporządzonego przez niego operatu (pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia (...(), organ drugiej instancji za konieczne uznał wykonanie nowego operatu szacunkowego. W tym też celu zawarł umowę zlecenia z rzeczoznawcą majątkowym M.U., która w swoim operacie z 12 lutego 2008 r. dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości, określając jej wartość rynkową na kwotę (...(. O fakcie niepotwierdzenia przez J.D. aktualności sporządzonego przez niego operatu, ani o powołaniu nowego biegłego i wydaniu przez niego opinii w sprawie wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości organ drugiej instancji nie poinformował jednak żadnej ze stron postępowania administracyjnego. Tymczasem opinia nowego rzeczoznawcy stała się podstawą do ustalenia odszkodowania przez organ odwoławczy.
W opisanej sytuacji stwierdzić należy, że organ odwoławczy naruszył wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ drugiej instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzenie nowego dowodu z opinii biegłego w toku postępowania odwoławczego uznać zatem należy w tej konkretnej sprawie za naruszenie wskazanej zasady. Dowód ten posiadał bowiem zasadnicze znaczenie w kwestii oceny stanu faktycznego sprawy. Ustalenie tego stanu "na nowo" dopiero w drugiej instancji uniemożliwiło stronie skarżącej podjęcie obrony jej praw w pierwszej instancji (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2383/02, Lex nr 174005; z dnia 10 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 10/07, Lex nr 335149) i stanowiło naruszenie art. 136 K.p.a.
Nie można bowiem pominąć, że strona została w pewnym zakresie pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co ocenić trzeba jako naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zachowanie wymagań określonych w przywołanych przepisach jest bowiem bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 375/06, Lex 321513).
Zasada czynnego udziału strony zapisana w art. 10 K.p.a. została wprowadzana jako uprawnienie strony do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Przejawia się ona m.in. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawie strony dostępu do akt, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów. Przy czym to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej.
Zgodnie zaś z art. 79 § 2 k.p.a. strona ma prawo brać czyny udział w przeprowadzonym dowodzie, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia i aby umożliwić stronie skorzystanie z tego prawa, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, co najmniej na 7 dni przed terminem czynności.
Natomiast stosownie do art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.
W rozpoznawanej sprawie, strona skarżąca, która nie dysponowała wiedzą o powołaniu nowego biegłego i sporządzeniu kolejnego operatu szacunkowego, nie mogła zgłosić do niego uwag i zastrzeżeń, które podniosła w skardze, zaś rzeczoznawca majątkowy - odnieść się do podnoszonych zarzutów. Uchybienia tego nie konwaliduje dokonanie przez organ odwoławczy, w trybie art. 10 K.p.a., zawiadomienia z dnia (...( o możliwości przeglądania akt oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów postępowania. Zwłaszcza, że w zawiadomieniu organ nie zawarł żadnej wzmianki o dopuszczeniu nowego dowodu w sprawie, a na podstawie informacji udzielanych przez organ odwoławczy w toku postępowania strona skarżąca mogła wnioskować, że nie zamierza on przeprowadzać nowego dowodu z opinii biegłego, lecz jedynie wystąpić o aktualizację wykonanego w ramach postępowania przed instancją operatu szacunkowego (pismo z dnia (...(). Dodatkowo wskazać należy, że nieprzekonywająca jest argumentacja organu odwoławczego podniesiona w odpowiedzi na skargę co do tego, że treść operatu była stronie znana. Organ ten wskazał bowiem, że w dniu (...( w siedzibie organu drugiej instancji zgłosił się przedstawiciel strony skarżącej i wniósł o wydanie kserokopii operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M.U., nie wyrażając przy tym woli zapoznania się z całością zgromadzonej dokumentacji, ani też nie wnosząc o wstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu zgłoszenia ewentualnych uwag. Tymczasem powyższego twierdzenia nie odzwierciedla materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie odręcznie sporządzona notatka o otrzymaniu w dniu (...( kserokopii operatu szacunkowego z lutego 2008 r. przez J.C., Głównego Specjalistę Wydziału Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta S. Brak jest natomiast jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego umocowanie J.C. do występowania w rozpoznawanej sprawie w imieniu Gminy Miasta S. Ponadto wydanie kserokopii opinii oraz zaskarżonej decyzji nastąpiło w tym samym dniu, co pozbawia argumentację organu siły przekonywania.
Mieć też trzeba na uwadze, że w przypadku orzekania o wywłaszczeniu przez organ pierwszej instancji, stosownie do art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", obligatoryjna jest rozprawa administracyjna w przedmiocie odszkodowania. Celem tej rozprawy jest przede wszystkim zagwarantowanie stronom, tj. podmiotowi wywłaszczanemu, jak i podmiotowi, który będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania, rzeczywistego czynnego udziału w procesie wyceny nieruchomości. Ustalenie przez organ odwoławczy odszkodowania w wysokości znacznie odbiegającej od ustalonego przez organ pierwszej instancji i w oparciu o nowy, nieznany stronom operat szacunkowy, i bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie może być zatem – z przyczyn przedstawionych wyżej – uznane za działanie zgodne z prawem.
Kolejnym uchybieniem było naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ odwoławczy ograniczył się do wypełnienia tylko pierwszej części dyspozycji powołanego przepisu, nie wyjaśniając jednoznacznie, dlaczego pominął dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 7 grudnia 2006 r. i do ustalenia wysokości odszkodowania przyjął wartość rynkową nieruchomości wywłaszczanej, zaproponowaną w operacie z dnia 12 lutego 2008 r. Nie przedstawił również oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przez M.U., wskazując tylko na podaną przez nią w opinii wartość rynkową wycenianej nieruchomości oraz jej poszczególnych składników. Tymczasem, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz - stosownie do art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. - jest obowiązany sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Ocena ta powinna zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty (vide np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, Lex nr 206473; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 770/07, Lex nr 351267). W pełni podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w poniższych tezach uzasadnienia wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06 (Lex nr 281387): "Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku."
W tym stanie sprawy, rozpatrywanie przez Sąd zarzutów co do merytorycznej poprawności operatu szacunkowego sporządzonego dnia 12 lutego 2008 r. byłoby przedwczesne. Natomiast procesowa forma powołania rzeczoznawcy majątkowego, której zgodność z prawem zakwestionowano w skardze, jest kwestią drugorzędną w obliczu wyżej wymienionych uchybień.
W ocenie Sądu rozróżnić trzeba w omawianej kwestii dwie sytuacje.
Co do zasady, nie ma obowiązku wydania postanowienia dowodowego co do przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, skoro dowód ten jest obligatoryjnym elementem procedury odszkodowawczej, co wynika jednoznacznie z art. 130 ust. 2 u.g.n.
Inna zaś sytuacja zachodzi, gdy istnieje konieczność (np. z powodu utraty aktualności dotychczasowego operatu) przeprowadzenia dowodu nowej opinii tego samego lub innego rzeczoznawcy majątkowego. Obowiązek wydania postanowienia można wówczas wywieść z treści art. 77 § 2 K.p.a.
W piśmiennictwie podkreśla się, że organ administracji publicznej określa zakres postępowania dowodowego w formie postanowienia. W postanowieniu tym powinien zaś przynajmniej oznaczyć fakty podlegające stwierdzeniu i środek dowodowy oraz pracownika organu, który przeprowadzi dowód, a ponadto, jeżeli jest to konieczne, termin i miejsce przeprowadzenia dowodu. Organ nie jest związany postanowieniem dowodowym tak jak innymi postanowieniami, i na postanowienie to nie służy zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Może ono natomiast być kwestionowane łącznie z decyzją w odwołaniu (vide np.: B. Adamiak (w:( B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2003, s. 388).
Jeśli zatem organ dopuści dowód z nowej opinii rzeczoznawcy majątkowego z jednoczesnym poszanowaniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a nie wyda postanowienia dowodowego, to nie będzie to miało ujemnego wpływu na wynik sprawy.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie tylko pkt. 1 zaskarżonej decyzji, jednakże wniosek ten nie był dla Sądu wiążący nie tylko z powodu treści art. 134 § 1 P.p.s.a., ale także nie mógł być wiążący z uwagi na określenie w art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n. części składowych decyzji wywłaszczeniowej oraz treść art. 129 ust. 5 u.g.n.
Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zwrócić zatem należy uwagę na konieczność przestrzegania przez organ odwoławczy zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego. Zasady te wymagają nie tylko ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności dotyczących istoty sprawy, ale przede wszystkim obligują organ do przestrzegania zasad wynikających z art. 10 i art. 15 K.p.a. Ponadto pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji, zgodnym z art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a.
Wobec tego, że wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz o jej niewykonalności. Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a.