II SA/Sz 341/24

II SA/Sz 341/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61 ust. 1 pkt 4,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 5, par. 6,
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. K., A. K. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 21 marca 2024 r. nr SKO/WJ/420/3335/2023 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 marca 2024 r. nr SKO/WJ/420/3335/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odowłań stron postępowania utrzymało w mocy decyzję nr DWZ/71/2023 Burmistrza K. z dnia 3 lipca 2023 r. ustalającą na rzecz M. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz niezbędnej infrastruktury technicznej związanej z budynkami, na terenie działek nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta K. , gmina K. .
Jak wyjaśnił organ odwoławczy podstawą wydania decyzji przez organ odwoławczy było stwierdzenie, iż objęta wnioskiem Inwestorki działka spełnia wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Strony składając jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji wskazywały na naruszenie przywołanego wyżej przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podnosiły w szczególności, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji nie znajduje się zabudowa bliźniacza, lecz wyłącznie zabudowa jednorodzinna wolnostojąca. Odwołujący wskazywali dodatkowo, iż nieprawidłowym było nieprecyzyjne i nieostre ustalenie parametrów planowanej inwestycji poprzez określenie w odniesieniu do części z nich wyłącznie wartości maksymalnych lub minimalnych a także odstępstwa od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym bez prawidłowego i wyczerpującego ich uzasadnienia. Nadto, w ocenie odwołujących także analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została nieprawidłowo sporządzona.
Kolegium rozpatrując powyższe zarzuty, po przywołaniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej "u.p.z.p." lub "ustawa") wyjaśniło, iż organ pierwszej instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym celu wyznaczono obszar analizy przyjmując, że szerokość frontu terenu inwestycji od strony działki drogowej nr [...] i dojazdowej nr [...] wynosi 59 m. Trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynosi zatem 177m. Organ dokonał charakterystyki obszaru analizowanego opisując rodzaj zabudowy występującej w tym obszarze oraz jej cechy. Określił także rodzaj inwestycji jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo zostały ocenione wynikające z art. 61 ust 1 - 6 u.p.z.p. warunki umożliwiające pozytywne wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Wyjaśniono, iż planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie jej funkcji, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy i zagospodarowania terenu na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa i zagospodarowanie terenu są dopuszczalne, gdy można je pogodzić (nie są sprzeczne) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Kontynuacja funkcji nie może oznaczać możliwości powstawania obiektów budowlanych tylko tego samego rodzaju co istniejące w obszarze analizowanym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie akcentowany był pogląd, aby funkcje terenu i sposób zabudowy terenu tj. wyznaczniki "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, interpretować szeroko a nie zawężająco. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Norma zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, przy spełnieniu pozostałych warunków wymienionych w art. 61 ustawy, pozwala ustalić warunki zabudowy już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zbudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.
Kolegium wskazało ponadto, że stosownie do art. 3 pkt 1, pkt 2 oraz 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez obiekt budowlany należy rozumieć m.in. budynek, a więc taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, natomiast przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość. Tym samym w ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, że w związku z tym, iż nieruchomość objęta wnioskiem Inwestorki lokalizowana jest w terenie, gdzie występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej, to wyklucza możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji. Kolegium nie zgodziło się tym samym z zarzutem odwołań, że funkcja mieszkalna zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej nie stanowi kontynuacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, ulokowanej na obszarze analizowanym. Uznało tym samym spełnienie warunku z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.
W zakresie dostępu nieruchomości inwestycyjnej do drogi publicznej organ odwoławczy ustalił, iż teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez działki nr [...] i [...], które stanowią współwłasność Wnioskodawczyni. Spełniony jest więc warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.z.p.
Stwierdzono ponadto, iż teren inwestycji stanowią grunty rolne o klasach RIVa, planowana inwestycja nie wymaga tym samym zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Spełniony jest więc warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 4 u.p.z.p.
Kolegium stwierdziło, że prawidłowo organ ocenił również zaplanowanej inwestycji z przepisami odrębnymi oraz że nie znajduje się ona w obszarze:
a) w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Organ odniósł się także szczegółowo do poszczególnych regulacji rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dalej odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. W ocenie organu, wbrew zarzutom odwołania, parametry nowej zabudowy nie zostały określone przez organ pierwszej instancji w sposób błędny i wadliwy. Wprawdzie w ocenie organu odwoławczego zgodzić należy się z tezą odwołujących, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia parametry nowej zabudowy nie mogą zostać określone poprzez wskazanie wyłącznie wartości maksymalnych, jednak w przedmiotowej decyzji organ określił parametry nowej zabudowy stosując zasady ustalane na zasadzie wyjątku, a nie normy podstawowej wynikającej z rozporządzenia.
Końcowo stwierdzono, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wbrew zarzutom odowłań została sporządzona w prawidłowy sposób. Wartości wszystkich parametrów zabudowy obiektów zlokalizowanych w obszarze analizy znajdują się w zestawieniu tabelarycznym w aktach sprawy. Wartości te zostały w sposób czytelny przywołane przez organ pierwszej instancji i stanowiły prawidłową podstawę określenia parametrów nowej zabudowy.
Pismem z 22 kwietnia 2024 r. pełnomocnik M. K., A. K. i J. S. wniósł skargę na powyższą decyzję domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a .") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako "rozporządzenie") polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo tego, że organ ten błędnie określił parametry nowej zabudowy objętej planowaną inwestycją, w szczególności poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (max. do 25%), wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej (min. 50%), szerokości elewacji frontowej (max. do 9 m), kąta nachylenia głównych połaci dachowych (do 20°), wysokości głównej kalenicy budynku (max. do 8.5 m);
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1-3 rozporządzenia w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo sporządzenia przez ten organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z warunkami wskazanymi w rozporządzeniu oraz na błędnym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo błędnego określenia przez ten organ parametrów nowej zabudowy objętej planowaną inwestycją poprzez nieprawidłowe ustalenie dopuszczalnego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i odstąpienie od ustalenia tego wskaźnika na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia bez przekonującego i wyczerpującego uzasadnienia tego odstępstwa;
4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo błędnego określenia przez ten organ parametrów nowej zabudowy objętej planowaną inwestycją poprzez nieprawidłowe ustalenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej;
5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo niewyjaśnienia przez ten organ w sposób niebudzący wątpliwości parametrów nowej zabudowy i sporządzenia analizy w sposób, który uniemożliwia ustalenie, czy dla ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy zostały spełnione warunki, o których mowa w rozporządzeniu oraz na błędnym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu w sposób niebudzący wątpliwości czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem oraz na błędnym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
7. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji pomimo niewyjaśnienia przez ten organ w sposób niebudzący wątpliwości czy teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz na błędnym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Na rozprawie pełnomocnik Skarżących podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Natomiast pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję B. K. [...] z dnia 3 lipca 2023 r. ustalającą na rzecz Inwestorki warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz niezbędnej infrastruktury technicznej związanej z budynkami, na terenie działek nr [...] i [...] położonych w K. .
Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Z powyższego przepisu wynika, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że jeżeli zostały spełnione przewidziane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Jedynie, jeżeli organ dojdzie do przekonania, że nie ma podstaw do wydania decyzji, powinien wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.
Jak wynika z akt sprawy przed wydaniem decyzji na zlecenie organu I instancji została sporządzone analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 22-13 akt adm.). Przez urbanistę zostało sporządzone także tabelaryczne zestawienie nieruchomości znajdujących się na terenie inwestycyjnym ujmujące szczegółowo między innymi takie parametry jak wskaźnik zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość okapu i kalenicy, ilość kondygnacji czy geometria dachu (k.14-10 akt adm.). Powyższe dane były podstawą dalszych rozważań organów administracji i na ich podstawie dokonano ustaleń w analizie i skarżonych decyzjach. Stąd brak jest podstaw do uznania za uzasadnione zarzutów dotyczących wadliwości analizy, w tym w szczególności opartych na braku zestawienia wszystkich działek z obszaru analizowanego, w którym zawarte byłyby wszystkie wymagane informacje pozwalające na ustalenie warunków dla planowanej zabudowy. Jakkolwiek co do zasady zgodzić się należy z tezą skargi, iż tego rodzaju dane powinny być zawierane w części opisowej analizy, to jednak w realiach badanej sprawy nie sposób uznać, że opisany wyżej sposób zgromadzenia danych do dalszej analizy wpłynął na wynik postępowania. Działania zarówno urbanisty jak i organów administracji w powyższym zakresie poddają się stosownej kontroli a wyniki analizy znajdują odzwierciedlenie w danych stanowiących podstawę jej opracowania.
Jeśli chodzi natomiast o wywodzony brak w analizie rozważań urbanisty dotyczących spadku wartości nieruchomości sąsiednich czy zwiększenia intensywności ruchu na drogach lokalnych, to takiego obowiązku nie sposób dopatrzyć się w obowiązujących przepisach. Warto też dostrzec, że określanie zmiany wartości nieruchomości jest domeną rzeczoznawców majątkowych nie zaś urbanistów. Nadto nie sposób uznać, aby nawet ewentualne stwierdzenie spadku wartości nieruchomości sąsiednich mogło stanowić podstawę odmowy wydania przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie zwiększenie ruchu drogowego na urbanizujących się obszarach jest oczywistym następstwem takiej zmiany, a rola organu orzekającego o warunkach zabudowy w zakresie układu drogowego została określona jako obowiązek weryfikacji dostępu terenu inwestycyjnego do drogi publicznej.
W zakresie zarzutów dotyczących wadliwości ustaleń parametrów nowej zabudowy z uwagi na określenie wskaźników poprzez wskazanie ich wartości maksymalnej względnie minimalnej, w orzecznictwie trafnie zauważa się, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej lub górnej granicy, czy też użycie określenia "około". To w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Tym samym określenie kwestionowanych w skardze parametrów poprzez wskaźniki maksymalne oraz minimalne nie mogło stanowić podstaw do uznania wadliwości decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1134/11; z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 691/14). Dopuszczalne jest na etapie ustalania warunków zabudowy określenie w decyzji parametrów nowej zabudowy przez użycie takich sformułowań jak: maksymalnie; do; od-do; około (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1032/16).
Przy ocenie powyższych zarzutów nie można tracić z pola widzenia charakteru planowanej zabudowy oraz bardzo zróżnicowanej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym wśród której znajduje się zarówno zabudowa jedno jak i dwupiętrowa oraz zarówno o dachach ukośnych jak i płaskich. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że faktycznie istnieje realna możliwość, iż zaistnieje w rozpatrywanym przypadku zaburzenie ładu architektonicznego poprzez wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków już usytuowanych. Maksymalna wysokość budynku wynika wprost z decyzji, natomiast jego minimalna wysokość jest konsekwencją wymogów prawa budowalnego obowiązujących dla zabudowy mieszkaniowej.
Zapisy dotyczące kąta nachylenia dachu tj. "kąt nachylenia głównych połaci dachowych do 20°" należy odczytywać w ten sposób, iż dopuszczalne jest zastosowanie zarówno dachu płaskiego jak i nachylonego do 20°.
Co do szerokości elewacji frontowych którą określono jako: "szerokość elewacji frontowej (od strony wjazdu na działkę) - max. do 9m", to nie budzi wątpliwości Sądu, że minimalną jego wartość określają wymogi prawa budowalnego obowiązujące dla nieruchomości mieszkalnych.
Trudno też uznać, aby określenie wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej na "min. 50%" nie realizowało jego celów. W szczególności określenie dla powierzchni biologicznie czynnej wartości maksymalnej – a do tego w istocie zmierza zarzut skargi - nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Zwiększanie powyższego wskaźnika jawi się w zabudowie mieszkaniowej jako zjawisko korzystne, stąd pozostawienie inwestorowi swobody w zakresie jego zwiększania jest słuszne.
W świetle powyższego Sąd nie znalazł podstaw do uznania, iż przyjęte rozwiązania nie są wystarczające dla zapewnienia ładu urbanistycznego względnie są na tyle "nieprecyzyjne" aby uzasadniało to uchylenie skażonej decyzji.
W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia, przedstawione przez organy wyjaśnienia dotyczące odstępstw w zakresie wskaźnika zabudowy organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił.
Zgodnie z §5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego jednak dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W tym zakresie argumentacja organów opierająca się na zabudowie istniejącej na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji jawi się jako należycie uzasadniająca zastosowanie odstępstwa poprzez zwiększenie wskaźnika zabudowy w stosunku do średniej wartości. W rozpatrywanej sprawie nie można nie dostrzegać, że maksymalny wskaźnik zabudowy dla nieruchomości ustalono w kwestionowanej decyzji na 25%, natomiast na licznych działkach objętych analizą oscyluje on na poziomie 30%. W skrajnym przypadku ów wskaźnik osiąga wartość 39%, przy czym owa powyższa skrajna wartość dotyczy działek o nr [...], [...], które od nieruchomości Inwestorki oddziela jedynie droga dojazdowa (dz. nr [...] i [...]).
Dopuszczalność odstępstwa dotyczy również wskazywanej w skardze szerokości elewacji frontowej, która w skarżonej decyzji została z kolei pomniejszona względem średniej szerokości elewacji na obszarze analizowanym. Zgodnie z §6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.
Organ pierwszej instancji określił szerokość elewacji frontowej na "max. do 9,0 m" po ustaleniu, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 13,50 m. Należy mieć na względzie, że szerokości elewacji frontowych na obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane (od 6 m do 57 m), to zaś uzasadniało zastosowanie w tym zakresie odstępstwa na podstawie §6 ust 2 rozporządzenia.
Nie znajdują również należytego uzasadnienia zarzuty dotyczące błędnego uznania przez organy, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego z uwagi na brak dokumentów potwierdzających, że wykonanie uzbrojenia terenu w zakresie instalacji gazowej zostało zagwarantowane. Ze skorygowanego wniosku o warunki zabudowy nie wynika, aby Inwestorka przewidywała konieczność korzystania z instalacji gazowej. Przy czym z uwagi na aktualnie dostępne rozwiązania techniczne zaopatrzenie budynków mieszkalnych w gaz niewątpliwie nie jest konieczne dla ich prawidłowego funkcjonowania. Zatem dla potwierdzenia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem wystarczające było potwierdzenie możliwości przyłączenia projektowanych budynków do sieci elektroenergetycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej.
Co do zarzutu niewyjaśnienia przez ten organ w sposób niebudzący wątpliwości czy teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie można nie dostrzegać, że powyższe nie jest kwestionowane przez Inwestorkę, na którą decyzją organu I instancji nałożono obowiązek wystąpienia do starosty z wnioskiem o wyłącznie gruntów rolnych z użytkowania rolniczego. Nadto projekt decyzji został uzgodniony przez właściwego miejscowo starostę, który stwierdził, iż działki inwestycyjne zostały sklasyfikowane jako grunty orne klasy RIVa, dla których zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.) nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonywanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. został spełniony a zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły odnieść skutku.
W świetle powyższego należało uznać, iż skarżona decyzja odpowiada prawu i nie było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.