II SA/SZ 340/25

II SA/Sz 340/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący/
Marzena Iwankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 210 par. 2;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 157 par. 2,  art. 61a par. 1,  art. 28,  art. 156 par. 1 pkt 2;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi W. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr SKO.4170.403.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącego W. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 4 października 2021 r., nr GK.6220.11.11.2021.KS, Wójt Gminy W., po rozpatrzeniu wniosku A. P. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: zmiana sposobu hodowli zwierząt z systemu ściołowego na system bezściołowy dla budynku inwentarskiego do hodowli 1 990 szt. zwierząt (279 DJP), działka [...], obręb D., gmina W..
W. T. (dalej: "skarżący") złożył 25 lutego 2025 r. do organu odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, gdyż jego zdaniem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie wnioskodawcy organ bezpodstawnie zastosował art. 49 k.p.a. przy powiadamianiu stron, bowiem załączona lista stanowiąca "listę stron postępowania" zawiera podmioty nie posiadające takiego statusu. W tym względzie wskazał na postanowienie SKO w K. z 11 lutego 2025 r., nr SKO.4170.2527.2024, którym uchylono postanowienie organu I instancji z 6 grudnia 2024 r., nr GK.6220.11.15.2021.KO, o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wymienioną na wstępie decyzją z 4 października 2021 r.
Ponadto wnioskodawca przedłożył sporządzony przez geodetę obszar oddziaływania inwestycji na mapie ewidencyjnej, z którego wynika, że organ powinien uznać za strony przedmiotowego postępowania administracyjnego dziewięć osób , co jednoznacznie wykluczało dopuszczalność zawiadamiania stron o postępowaniu przy zastosowaniu art. 49 k.p.a. Ponadto w związku z położeniem nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji, wśród stron postępowania znajdować się powinien również składający wniosek.
Zdaniem wnioskodawcy nie można wykluczyć celowości ww. działania organu, by wyeliminować z udziału w postępowaniu wszystkich w/w stron oraz społeczeństwa. Pozbawienie stron jak i społeczeństwa możliwości uczestniczenia w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej jest poważnym uchybieniem, naruszającym interes prawny zainteresowanych stron.
Ponadto na podstawie art.159 § 1 k.p.a. skarżący wniósł o natychmiastowe wstrzymanie wykonania powyższej decyzji celem zabezpieczenia swojego interesu prawnego i pozostałych pominiętych stron.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 61a § 1, art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 159 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 19600 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), wydało 2 kwietnia 2025 r. postanowienie nr SKO.4170.170.403.2025, w którym odmówiło wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z 4 października 2021 r. oraz odmówiło wstrzymania wykonania ww. decyzji.
W motywach uzasadnienia Kolegium powołało art. 61a k.p.a. i wskazało, że w ramach wstępnej kontroli wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, dokonało analizy formalnej stwierdzając, że podniesione zarzuty w sposób oczywisty nie stanowią podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, zatem postępowanie z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte.
Dalej organ odwoławczy wskazując na przepisy art. 16 § 1 k.p.a. i 156 § 1 k.p.a. opisał instytucję stwierdzenia nieważności decyzji oraz wskazał, że okoliczność tego rodzaju, że strony zostały pozbawione możliwości uczestnictwa w postępowaniu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi natomiast ustawową przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Są to odrębne tryby nadzwyczajne, służące kontroli decyzji ostatecznych. Brak jest podstaw prawnych do jednoczesnego traktowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dowolnego wyboru trybu wzruszenia decyzji ostatecznej.
Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie, zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na inne uzasadnione przyczyny, tj. jednoznaczny brak ustawowej przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Okoliczność ta jest oczywista, dostrzegalna prima facie, obiektywna, a zatem jej ustalenie i wskazanie nie wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu.
Organ odwoławczy ustalił, że już wcześniej wnioskodawca złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy W. z 4 października 2021 r. Postępowanie to cały czas jest w toku. Jak bowiem wynika z analizy materiałów postępowania organ I instancji wznowił postanowieniem z 6 marca 2025 r. nr GK.6220.11.14.202l.KS, postępowanie w ww. sprawie. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że organ I instancji będzie teraz badał merytoryczne podstawy dla wydania przedmiotowej decyzji, umożliwiając wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu. Nastąpiło to po uchyleniu przez SKO w K. - postanowieniem z 11 lutego 2025 r. wcześniejszego postanowienia organu I instancji z 6 grudnia 2024 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Kolegium podało, że w swoim piśmie z 11 października 2024 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Kolegium z 30 września 2024 r., wnioskodawca wskazał, że jego pierwotne pismo z 12 września 2024 r. (wniosek inicjujący postępowanie) było wnioskiem o wznowienie postępowania. Podniósł w nim bowiem, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań.
Następnie organ odwoławczy przedstawił uzasadnienie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji z 4 października 2021 r. wskazując, że z uwagi na zasadność odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie, brak jest także jakichkolwiek podstaw do wstrzymania wykonania tej decyzji.
Skarżący złożył skargę na ww. postanowienie, zaskarżając je w całości. Według niego decyzja organu I instancji z 4 października 2021 r. narusza w sposób rażący art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie dodając, że tego aspektu dotyczył jego wniosek, a nie wznowienia postępowania, o czym szeroko rozpisuje się organ odwoławczy, pomijając temat zasadniczy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.
Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczącego wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 2). Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powyższe oznacza, że złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności, obliguje organ orzekający do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania.
Według ustabilizowanego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 330/17), a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego - do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17, por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 61a).
Sąd podkreśla, że organ nie może w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1, ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (zob. także wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 528/19).
Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13; wyrok NSA z 7 października 2021 r., sygn. akt II OSK 269/21). Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 557/12). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 429/15, por. P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 61a).
W świetle powyższego organ miał obowiązek uprzedniego wyjaśnienia, czy wnioskodawca legitymuje się interesem prawnym do bycia stroną postępowania. Zauważyć bowiem należy, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie Kolegium obligowane było zatem do oceny interesu prawnego skarżącego dla ustalenia jego legitymacji, uprawniającej do ubiegania się o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie, której przedmiotem było ustalenie środowiskowych uwarunkowań do realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu hodowli zwierząt z systemu ściołowego na system bezściołowy dla budynku inwentarskiego do hodowli 1990 szt. zwierząt (279 DJP), działka [...] obręb D., gmina W..
Dopiero w świetle dokonanych ustaleń, dotyczących miejsca położenia nieruchomości, której właścicielem bądź współwłaścicielem pozostaje skarżący oraz braku oddziaływania projektowanej inwestycji na tę nieruchomość, organ byłby uprawniony uznać, że przymiot strony skarżącemu w kontrolowanym postępowaniu nie przysługuje, w związku z nieistnieniem przepisu prawa materialnego, z którego mógłby on wywieźć interes prawny, legitymujący go do ubiegania się o wszczęcie postępowania nieważnościowego.
Natomiast w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie zostało wszczęte. Mimo to Kolegium wywiodło, że w sprawie brak jest ustawowej przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z uwagi na pozbawienie strony możliwości uczestnictwa w postępowaniu. Oceny tej dokonano bez uprzedniego ustalenia w myśl art. 157 § 2 k.p.a., czy skarżący mógł skutecznie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z 4 października 2021 r. Organ wydając zaskarżone postanowienie powołał się na art. 61a § 1 k.p.a. i uznał, że wystąpiły inne uzasadnione przyczyny, wskazujące iż postępowanie nie może być wszczęte, ponieważ taka podstawa stwierdzenia nieważności jak we wniosku nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności, tylko do wznowienia postępowania. Takie działanie orzekającego organu zasługuje na krytykę, jako przedwczesne, albowiem zostało dokonane bez wszczęcia postępowania administracyjnego poprzedzonego ustaleniem czy stronie przysługuje legitymacja do skutecznego złożenia wniosku. Ponadto dotyczy kwestii merytorycznej, albowiem ocenia wniosek pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w sposób nieuprawniony przekształca żądanie wniosku kierując go z ram postępowania nieważnościowego w ramy postępowania wznowieniowego, zainicjowanego przez organ I instancji postanowieniem z 6 marca 2025 r.
Podkreślić należy, że nie występuje konkurencyjność obydwu postępowań nadzwyczajnych. Inne przesłanki decydują o stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 156 K.p.a.), inne zaś o wznowieniu postępowania. Innymi słowy inne aspekty postępowania zwykłego i wydanych w nim rozstrzygnięć podlegają kontroli w każdym z dwóch postępowań nadzwyczajnych. Postępowanie nieważnościowe powoduje skutki najdalej idące, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji oznacza jej wyeliminowanie z obrotu ex tunc. Właśnie ze względu na skutki, jakie każde z tych postępowań może wywołać przyjmuje się, że postępowanie nieważnościowe ma pierwszeństwo przed postępowaniem wznowieniowym. Okoliczność daty wszczęcia każdego z postępowań nadzwyczajnych nie ma znaczenia (por. wyrok NSA z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1318/11).
Jeszcze raz podkreślić należy, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. Aktualizowany. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej. LEX/el. 2025).
W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 2600/16).
Zdaniem Sądu, organ administracyjny w wydanym postanowieniu naruszył art. 61a § 1 k.p.a., gdyż dokonał merytorycznej oceny żądania skarżącego pod kątem spełniania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powyższe naruszenie było podstawą do uchylenia przez Sąd postanowienia wydanego przez organ administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany jest, po ustaleniu czy stronie przysługuje legitymacja do skutecznego złożenia wniosku, do jego oceny w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności i wydania stosownego orzeczenia.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 210 § 2 p.p.s.a. Na rzecz skarżącego zasądzono od organu kwotę 200 zł tytułem poniesionych kosztów postępowania.