II SA/Sz 337/25

II SA/Sz 337/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 7
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Paulina Grzegórzek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany szerokości pasa drogowego istniejącej drogi gminnej na terenie Gminy K. oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 marca 2025 r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, poz. 1572, poz. 1907, poz. 1940), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 21 lutego 2025 r. w sprawie zmiany szerokości pasa drogowego istniejącej drogi gminnej na terenie Gminy K. .
Jak podał organ nadzoru, w dniu 21 lutego 2025 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany szerokości pasa drogowego istniejącej drogi gminnej na terenie Gminy K. . Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały Rada Gminy K. wskazała m.in. art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Z kolei, zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1), a zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2).
Działając na podstawie powyższego, Rada Gminy K. w § 1 ust. 1 tego aktu postanowiła, że: zmienia się szerokość pasa drogowego istniejącej drogi gminnej o nr [...] od drogi powiatowej nr [...] do obwodnicy P. i W. , zlokalizowanej na terenie gminy K. , zaliczonej do kategorii dróg gminnych Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 26 czerwca 2023 r., w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustala się jej nowy przebieg zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do niniejszej uchwały. Dodatkowo, w myśl § 1 ust. 2 uchwały, nowa szerokość pasa drogi gminnej nr [...] obejmuje działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb U. i [...], [...], [...] obręb P.; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb U. i [...] obręb P..
Z treści uzasadnienia do tej uchwały wynika, że dotyczy ona zmiany szerokości pasa drogowego istniejącej drogi gminnej o Nr [...] (...) poprzez włączenie do pasa drogi gminnej, działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb U. i [...] obręb P., wydzielonych w drodze decyzji Nr [...] z dnia 19 sierpnia 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Podkreślono, że w tych przypadkach, kiedy prawodawca zastrzega w ustawie o drogach publicznych właściwość dokonania określonych działań przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, czyni to wprost, tak jak w cytowanych powyżej przepisach. Z regulacji tych jednoznacznie wynika, że w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych organ stanowiący gminy uprawniony jest wyłącznie do zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej, a także do ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej, w tym do zmiany przebiegu istniejącej drogi gminnej. Dodatkowo, co istotne w niniejszej sprawie, ustalenie przebiegu drogi gminnej jest możliwe wyłącznie dla istniejącej drogi gminnej, a wszystkie odcinki drogi, w tym działki wchodzące w zakres tej drogi, muszą należeć do kategorii dróg gminnych. Tymczasem, z treści art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Rada Gminy K. wywiodła dla siebie uprawnienie do uregulowania kwestii związanych ze zmianą szerokości pasa drogowego, która to kompetencja nie wynika wprost z treści przepisów ustawy o drogach publicznych.
W toku badania legalności uchwały Nr [...] ustalono, że w dniu 26 czerwca 2023 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnych) mocą której do kategorii dróg gminnych zaliczona została droga Nr [...], obejmująca działki: [...]; [...]; [...]; [...]; [...] i [...] (obręb P. ), [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] i [...] [...]; [...]; [...] (obręb U. i P. ).
Z kolei, z brzmienia § 1 ust. 2 uchwały Nr [...] wynika, że nowa szerokość drogi gminnej Nr [...], obejmuje nie tylko ww. działki, o których mowa w uchwale Nr [...], ale również działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb U. i [...] obręb P..
Z uwagi na wątpliwości co do przedmiotu podjętej przez Radę Gminy uchwały, organ nadzoru pismem z dnia 12 marca 2024 r., znak: [...], wszczął postępowanie nadzorcze względem tego aktu, z prośbą o udzielenie stosownych wyjaśnień.
Mając na względzie wyjaśnienia Przewodniczącej Rady Gminy K. pozyskane w toku postępowania przez Wojewodę oraz treść uchwały Nr [...] wraz z jej uzasadnieniem, w ocenie organu nadzoru należy przyjąć, że intencją Rady Gminy K. była zmiana przebiegu drogi gminnej Nr [...], poprzez jej poszerzenie o działki, które nie zostały uprzednio zaliczone do kategorii dróg gminnych, w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie można bowiem domniemywać, że mocą kwestionowanego aktu doszło do zaliczenia drogi zlokalizowanej na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb U. i [...] obręb P. do kategorii dróg gminnych, w szczególności w sytuacji, gdy jego podjęcie nie zostało poprzedzone wystąpieniem o opinię do Zarządu Powiatu [...].
Jak wskazał Wojewoda, nieuprawniony jest wyrażony w piśmie Przewodniczącej Rady Gminy K. pogląd, jakoby nabycie na własność określonych działek przez gminę powodowało skutek w postaci uzyskania przez te działki statusu dróg publicznych. Zaliczenie określonej drogi, a co za tym idzie wyodrębnionych działek na których jest ona zlokalizowana, do kategorii drogi publicznej następuje uchwałą rady gminy, poprzedzoną wystąpieniem o opinię właściwego zarządu powiatu. To, że dana droga jest zlokalizowana na gruntach działek należących do gminy nie oznacza, że jest ona drogą publiczną. W myśl bowiem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.
Reasumując, w świetle art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ nadzoru uznał, że Rada Gminy K. uprawniona jest do ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych, w tym do zmiany ich przebiegu, jednakże wszystkie odcinki drogi, której ustalany jest przebieg (także włączane nowe działki), muszą należeć do kategorii dróg gminnych. Tymczasem, nieruchomości zlokalizowane na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb U. i [...] obręb P. nie zostały przez Radę Gminy K. zaliczone do kategorii dróg gminnych, zatem ustalenie przebiegu drogi gminnej nr [...] przez teren ww. działek jest niedopuszczalne.
Pismem z 28 kwietnia 2025 r. skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Gminy K. domagając się jego uchylenia w całości.
Wydanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu organ gminy zarzucił rażące naruszenie prawa wskutek błędnej wykładni art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wolą Rady Gminy K. było ustalenie zmienionego przebiegu drogi gminnej zaliczonej do kategorii dróg gminnych uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 26 czerwca 2023 r., posiadającej nr [...] poprzez wytyczenie nowego przebiegu drogi w taki sposób, aby potwierdzić ewidencyjnie faktycznie istniejący w terenie wskutek realizacji inwestycji drogowej przebieg pasa drogowego drogi gminnej uwzględniający działki (nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb U. i [...] obręb P.), które zostały wydzielone pod pas rzeczonej drogi gminnej w wyniku decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i bezspornie stały się już z mocy prawa własnością Gminy K. zgodnie z treścią ww. decyzji, jako przeznaczone pod pas drogi publicznej gminnej. Nie istnieje w związku z tym problem własnościowy - wszystkie wskazane w uchwale działki stanowią z mocy prawa własność Gminy K. właśnie ze względu na przeznaczenie w powołanej decyzji na poszerzenie pasa drogi publicznej. Zatem, niewątpliwie na całej długości drogi gminnej nr [...] mamy do czynienia z istniejącą już drogą publiczną, zatem uchwała dotyczy jedynie określenia przebiegu tej drogi na działkach stanowiących wyłączną własność Gminy.
W zakresie treści art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ gminy wskazał, że przepis ten nie jest sformułowany szczegółowo, kazuistycznie, nie wymienia więc wprost takiego przypadku, natomiast nie oznacza to, iż ustalanie przebiegu drogi nie może polegać w szczególności na szczegółowym rozpisaniu przez jakie nieruchomości przebiega, zwłaszcza gdy pierwotna uchwała o zaliczeniu do dróg publicznych wymieniała konkretne nieruchomości, a obecnie chodzi o aktualizację stanu istniejącej drogi.
W ocenie organu, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie podkreśla się funkcję uchwały podejmowanej na podstawie art. 7 ust. 3 jako precyzującą dokładny przebieg drogi publicznej na konkretnych działkach geodezyjnych, oczywiście z wykluczeniem porządkowania spraw własnościowych, które są regulowane w zupełnie inny sposób (w wyniku wydania ZRID, umownego wykupu, przejścia na własność gminy z mocy prawa wskutek podziału nieruchomości itp.).
Wskazano, że cały odcinek drogi nr [...] należy już do kategorii dróg gminnych. Do kategorii dróg publicznych zalicza się drogi, a nie pojedyncze działki (nieruchomości). Żadna nieruchomość nie jest drogą, więc nie może należeć do kategorii dróg publicznych, może jedynie leżeć w pasie drogowym drogi publicznej, może być zabudowana budowlą czy urządzeniami takiej drogi. Droga publiczna zaliczona już do kategorii uchwałą podjętą na podstawie art. 7 ust. 2 przebiega przez określone nieruchomości. Właśnie tą kwestię określa precyzyjnie i wiążąco uchwała o przebiegu istniejącej drogi publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podkreślił, że z treści uzasadnienia do uchwały wynika, że dotyczy ona zmiany szerokości pasa drogowego istniejącej drogi gminnej o Nr [...] (...) polegającej na włączeniu do pasa drogi gminnej, działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb U. i [...] obręb P., wydzielonych w drodze decyzji Nr [...] z dnia 19 sierpnia 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem organu nadzoru, co zostało również zaakcentowane w skarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, w tych przypadkach, kiedy prawodawca zastrzega w ustawie o drogach publicznych właściwość dokonania określonych działań przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, czyni to wprost. I tak, zgodnie z unormowaniami tej ustawy rada gminy jest uprawniona do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, pozbawienia jej tej kategorii, ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości opłat za parkowanie na wyznaczonych miejscach w tej strefie. Do właściwości rady gminy należy również ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych. Ostatnie z ww. uprawnień, a więc uprawnienie do ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych odnosi się do dróg gminnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych - a zatem do dróg publicznych zaliczonych przez radę gminy do kategorii dróg gminnych. Rada gminy nie ustala bowiem przebiegu wszystkich dróg, których jest właścicielem - uprawnienie to nie obejmuje bowiem dróg wewnętrznych, a więc dróg, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, a stanowią drogi, place i parkingi przeznaczone do ruchu pojazdów (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).
Wobec powyższego ustalenie przebiegu drogi gminnej (publicznej) jest możliwe wyłącznie dla istniejącej drogi gminnej, a wszystkie odcinki drogi, w tym działki wchodzące w zakres tej drogi, muszą należeć do kategorii dróg gminnych (publicznych). Tymczasem, z treści art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Rada Gminy K. wywiodła dla siebie uprawnienie do uregulowania kwestii związanych ze zmianą szerokości pasa drogowego, która to kompetencja nie wynika w żadnej mierze z treści przepisów ustawy o drogach publicznych.
W przedmiotowej sprawie istotne jest, że w dniu 26 czerwca 2023 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnych mocą, której do kategorii dróg gminnych zaliczona została droga Nr [...], obejmująca działki: [...]; [...]; [...]; [...]; [...] i [...] (obręb P. ), [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] i [...] [...]; [...]; [...] (obręb U. i P. ). Zatem, droga zlokalizowana na ściśle wskazanych działkach stała się drogą gminną (publiczną). Z kolei, z brzmienia §1 ust. 2 uchwały Nr [...] wynika, że droga gminna Nr [...], ma obejmować nie tylko ww. działki, o których mowa w uchwale Nr [...], ale również działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb U. i [...] obręb P..
Zdaniem Wojewody, w świetle przepisu art. 7 ust. ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie ma znaczenia czy ustalenie nowego przebiegu obejmuje nowe działki na długości istniejącej drogi (a w konsekwencji dojdzie do przedłużenia drogi), czy też obejmuje nowe działki na szerokości tej drogi. W jednym i w drugim przypadku, odcinki te muszą być zaliczone do kategorii dróg gminnych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rozstrzygnięcie o kategorii drogi publicznej ma charakter ogólnego aktu, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi i w takim zakresie posiada ono walor normatywności, a z zaliczeniem drogi do kategorii dróg publicznych wiąże się szereg konsekwencji, choćby możliwość pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego, czy też odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym.
W zakresie opisanego w skardze "problemu własnościowego" Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie chodzi o taki problem a organ nadzoru nie kwestionuje przysługującego gminie prawa własności do wskazanych w uchwale działek. Okoliczność jednak, że stały się one na mocy stosownej decyzji ZRiD własnością gminy, nie przesądza, że stały się "istniejącą drogą publiczną".
Odnosząc się do twierdzenia skargi, że cały odcinek drogi nr [...] należy już do kategorii dróg gminnych wyjaśniono, że do kategorii dróg gminnych zalicza się drogi, a nie pojedyncze działki (nieruchomości). Żadna nieruchomość nie jest drogą, więc nie może należeć do kategorii dróg publicznych, może jedynie leżeć w pasie drogowym drogi publicznej, może być zabudowana budowlą czy urządzeniami takiej drogi.
Zdaniem organu, jeśli - jak wskazuje skarżąca gmina - cały odcinek drogi nr [...] należy już do kategorii drogi publicznej, to przyjmując ten tok argumentacji i uznając ją jako słuszną, a jednocześnie uwzględniając treść i tytuł uchwały Nr [...], gdzie uwydatnia się wolę "poszerzenia pasa drogowego", stwierdzić trzeba, że przebieg ww. drogi również jest już ustalony - uchwałą Nr [...], zatem uchwała Nr [...] jest bezprzedmiotowa i podjęta bez podstawy prawnej.
Rada gminy nie ma kompetencji do poszerzenia pasa drogowego drogi publicznej, ani też ustalenia przebiegu pasa drogowego drogi publicznej.
Końcowo wyjaśniono, że w świetle art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Rada Gminy K. uprawniona jest do ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych, w tym do zmiany ich przebiegu, jednakże wszystkie odcinki drogi, której ustalany jest przebieg (także włączane nowe działki), muszą należeć do kategorii dróg gminnych. Tymczasem, nieruchomości zlokalizowane na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] obręb U. i [...] obręb P. nie zostały przez Radę Gminy K. zaliczone do kategorii dróg gminnych, zatem ustalenie przebiegu drogi gminnej nr [...] przez teren powyższych działek jest niedopuszczalne.
Na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. pełnomocny stron podtrzymali swoje wnioski i twierdzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W badanej sprawie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 21 lutego 2025 r. w sprawie zmiany szerokości pasa drogowego istniejącej drogi gminnej na terenie Gminy K. .
Jak wynika z §1 powyższej uchwały:
1. Zmienia się szerokość pasa drogowego istniejącej drogi gminnej o nr [...] od drogi powiatowej nr [...] do obwodnicy P. i W. , zlokalizowanej na terenie G. K., zaliczonej do kategorii dróg gminnych Uchwałą Nr [...] Rady G. K. z dnia 26 czerwca 2023 r., w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustala się jej nowy przebieg zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do niniejszej uchwały.
2. Nowa szerokość pasa drogi gminnej nr [...] obejmuje działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb U. i [...], [...], [...] obręb P.; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb U. i [...] obręb P..
Przy czym z uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 26 czerwca 2023 r., w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych wynika, iż zaliczono do kategorii dróg gminnych działki: [...]; [...]; [...]; [...]; [...] i [...] (obręb P. ), [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] i [...] [...]; [...]; [...] (obręb U. i P. ).
W sprawie nie jest sporne, iż mające być "włączone" do pasa drogowego działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb U. i [...] obręb P. stanowią własność gminy, jednak nie zostały one dotychczas przez Radę Gminy K. zaliczone do kategorii dróg gminnych. Sporne pomiędzy gminą a organem nadzoru jest to czy wskazany przez gminę art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych mógł stanowić podstawę dla zmiany szerokości pasa drogowego istniejącej drogi gminnej a w istocie do poszerzenia istniejącej drogi o działki, które nie zostały uprzednio zaliczone do kategorii dróg gminnych.
Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889):
1. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.
2. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.
3. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.
Jak przekonująco wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2024 r. sygn. akt II GSK 1465/23, treść art. 7 ust. 3 u.d.p. trzeba odczytywać z uwzględnieniem i w zgodzie z poprzedzającym go ust. 1 i 2. Podjęcie na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p. uchwały ustalającej przebieg dróg gminnych odnosić się może wyłącznie do "istniejących dróg gminnych", co wyraźnie wynika z tego przepisu. W przypadku, gdy nie ma wątpliwości co do istnienia drogi gminnej, możliwe jest podjęcie uchwały o ustaleniu jej przebiegu. W drodze uchwały ustalającej przebieg drogi gminnej nie można jednak wytyczać nowego przebiegu drogi w taki sposób, by prowadziło to w istocie do nadania statusu drogi publicznej nieruchomościom dotychczas w sposób jednoznaczny i wyraźny nie zaliczonym do kategorii dróg gminnych.
Z kolei w wyroku z 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1075/22 NSA wyjaśnił, że pomiędzy uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 7 ust. 2 i art. 7 ust. 3 u.d.p. zachodzi określony merytoryczny i sekwencyjny związek. Uchwała o zaliczeniu nieruchomości do dróg gminnych musi być w aktualnym stanie prawnym poprzedzona precyzyjnym i szczegółowym wyznaczeniem geodezyjnym i własnościowym granic pasa drogowego. Art. 7 ust. 3 u.d.p. nie może zatem stanowić podstawy do regulowania spraw własnościowych lub usuwania braków ewidencyjnych i geodezyjno-kartograficznych w zakresie dokumentacji wyznaczającej granice pasa drogowego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Uchwała podejmowana na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p. ma charakter jedynie wykonawczy i konkretyzujący względem uchwały o zaliczeniu danej drogi do dróg gminnych, służąc jedynie porządkowaniu i potwierdzaniu ewidencyjnemu lub geodezyjno-kartograficznemu przebiegu pasa drogowego drogi gminnej, której publicznoprawny status własnościowy nie jest niepewny lub sporny.
Na marginesie warto dostrzec, iż wyrok NSA z 26 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 1075/22 - na który w skardze powołuje się gmina w skardze - również potwierdza, że uchwała podejmowana na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p. ma charakter jedynie wykonawczy i konkretyzujący względem uchwały o zaliczeniu danej drogi do dróg gminnych, służąc jedynie porządkowaniu i potwierdzaniu ewidencyjnemu lub geodezyjno-kartograficznemu przebiegu pasa drogowego drogi gminnej i ma charakter deklaratoryjny.
Wobec powyższego Sąd uznał, że chociaż art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych uprawnia radę gminy do "ustalenia przebiegu" istniejących dróg gminnych, to pojęcie "przebieg" odnosi się przede wszystkim do liniowego wytyczenia drogi na mapie. Uchwała taka ma na celu formalne określenie prawnego statusu drogi i jej granic w przestrzeni. Niemniej jednak, zmiana szerokości pasa drogowego, która wiąże się z faktycznym poszerzeniem gruntu przeznaczonego pod drogę, wykracza poza opisane wyżej "ustalenie przebiegu". Tego rodzaju działanie może dotyczyć jedynie istniejącej drogi gminnej a zatem powinno być poprzedzone zaliczeniem danych nieruchomości drogowych do kategorii dróg publicznych.
Warto też wyraźnie podkreślić, iż dla podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych nie wystarczy potwierdzenie prawa własności gminy do gruntów przez który przebiega droga, bowiem droga publiczna musi spełniać odpowiednie wymogi techniczne. Bada się również charakter takiej drogi w zakresie jej kategorii (krajowej, wojewódzkiej, powiatowej względnie gminnej). Zgodnie z wyraźną wolą ustawodawcy uchwała w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych podlega ponadto zaopiniowaniu przez właściwy zarząd powiatu. Przyjęcie stanowiska gminy prowadziłoby do pozbawienia organu powiatu takiej kompetencji.
Wobec powyższego Wojewoda trafnie uznał, że w świetle art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Rada Gminy K. uprawniona jest do ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych, w tym do zmiany ich przebiegu, jednakże wszystkie odcinki drogi, której ustalany jest przebieg (także włączane nowe działki), muszą należeć do kategorii dróg gminnych. Skoro nieruchomości zlokalizowane na części działek objętych uchwałą [...] nie zostały przez Radę zaliczone do kategorii dróg gminnych, ustalenie przebiegu drogi gminnej nr [...] przez teren takich działek było niedopuszczalne.
Stwierdzenie powyższego dawało podstawy do władczej ingerencji Wojewody i wydania skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W konsekwencji zarzut naruszenia prawa przez Wojewodę nie jest zasadny.
Tym samym, stosownie do art. 151 p.p.s.a., skarga na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze podlegała oddaleniu.
Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.