II SA/SZ 332/24

II SA/Sz 332/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-08-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1469
art. 9c ust. 1, art. 9x ust. 1 pkt 1, art. 9e
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi R. Spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 29 lutego 2024 r. nr SKO.4177.2872.2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Mirosławca z dnia 11 października 2023 r., nr GKS.6232.5.2022.KC, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącej R. Spółka z o.o. w W. kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 października 2023 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej jako "k.p.a." oraz art. 9x ust. 1 pkt 1, art. 9b ust. 1 i 2, art. 9 zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1469), dalej jako "u.c.p.g.", Burmistrz M. , po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, nałożył na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy M. , działającego pod nazwą: R. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej jako "strona", "skarżąca", karę pieniężną w wysokości [...] zł, za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Stwierdził również brak przesłanek do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. J. M. Polska S.A. w K. (właściciel nieruchomości położnej przy ul. [...] w M.), posiadała umowę na odbiór odpadów komunalnych, zawartą w dniu 1 czerwca 2020 r. z R. W.. Przedmiotem umowy było świadczenie i organizacja usług związanych z odbiorem i zagospodarowaniem odpadów oraz kompleksowa organizacja systemu odbioru odpadów komunalnych wytwarzanych w punktach handlowych funkcjonujących pod marką B. w tym m.in. ze sklepu położonego przy ul. [...] w M.. Zgodnie z § 1 ww. umowy świadczona usługa obejmować miała m.in.:
- wyposażenie sklepów B. w pojemniki i kontenery lub worki do gromadzenia odpadów,
- zapewnienie terminowego odbioru odpadów,
- zapewnienie zgodnego z prawem zagospodarowania odpadów.
Do umowy załączono pełnomocnictwo do zawierania przez R. W. w imieniu J. M. Polska S.A. umów handlowych z podwykonawcami na odbiór odpadów komunalnych ze sklepów B.
Następnie organ przytoczył § 4 umowy i wskazując, że w jego ocenie z umowy wynika, iż usługa odbioru odpadów komunalnych mogła być realizowana bezpośrednio przez wykonawcę, jak również dopuszczała ona możliwość realizacji usługi przez wykonawcę za pośrednictwem podwykonawcy. Zdaniem organu istotne znaczenie ma to, że wykonawca zobowiązał się do ponoszenia odpowiedzialności za podmiot faktycznie wykonujący usługę jak za swoje własne działania lub zaniechania.
Okoliczność ta, w ocenie organu, świadczy o tym, że skarżąca, która na podstawie udzielonego jej przez spółkę J. M. pełnomocnictwa, zawarła w dniu 1 stycznia 2021 r. umowę z podwykonawcą firmą W. P. G., dalej jako ". " na usługę wyposażenia nieruchomości w pojemniki i usługę wywozu odpadów komunalnych ze sklepu położonego przy ul. [...] w M., działała we własnym imieniu, za pomocą podwykonawcy, nie posiadając wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g.
Zdaniem organu, z poczynionych ustaleń wynika, że skarżąca Spółka w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. dokonywała odbioru odpadów komunalnych ze sklepu B. nr [...], znajdującego się przy ul. [...] w M.. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w dołączonych do akt administracyjnych fakturach za ten okres, jak również potwierdzeniach zapłaty za te faktury.
Organ I instancji, po przytoczeniu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyjaśnił, że w obowiązującym stanie prawnym właściciel nieruchomości nie może zawierać umowy z przedsiębiorcą niewpisanym do rejestru, nawet jeżeli ten będzie posługiwać się podwykonawcą wpisanym do rejestru, przede wszystkim z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. - umowa powinna być zawarta z przedsiębiorcą wpisanym do rejestru. Nawet jeżeli w umowie zawieranej z przedsiębiorcą niewpisanym do rejestru byłby wyraźnie wskazany podwykonawca, który będzie odbierał odpady komunalne oraz fakt, że posiada on wpis do rejestru działalności regulowanej - to i tak taka sytuacja naruszałaby treść przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. z uwagi na to, że podwykonawca posiada jedynie tyle praw ile ma wykonawca.
W ocenie organu firma [...] była jedynie podwykonawcą strony, realizującym odbiór odpadów komunalnych ze sklepu B. w M.. Swoje przekonanie w tym zakresie organ oparł na tym, że skarżąca, jako podmiot nieposiadający stosownego wpisu do rejestru działalności regulowanej, nie miała obowiązku składania rocznych sprawozdań, o których mowa w art. 9n u.c.p.g. z kolei firma [...] w analizowanym okresie tj. od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. posiadała wpis do rejestru działalności regulowanej. Podmiot ten złożył 22 lutego 2022 r. za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) sprawozdanie za 2021 r. podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. W wykazie właścicieli nieruchomości, z którymi firma [...] miała zawarte w 2021 r. umowy na odbiór odpadów, stanowiącym załącznik do sprawozdania, nie wskazano właściciela sklepu położonego przy ul [...] w M. - J. M. Polska S.A., co oznacza, że firma W. P. G. nie posiadała w 2021 r. umowy na odbiór odpadów komunalnych zawartej z właścicielem sklepu B. .
Okoliczności powyższe potwierdzają złożone przez właściciela firmy W. wyjaśnienia, przesłane w dniu 10 maja 2023 r. i 30 sierpnia 2023 r., z których jednoznacznie wynika, że firma W. nie posiadała w 2021 r. umowy zawartej z właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w M. (sklep B. nr [...]) na odbiór odpadów komunalnych i nie była wykonawcą usługi, a jedynie podwykonawcą skarżącej.
Organ zwrócił również uwagę, że z załączonych do akt sprawy faktur za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2021 r. wynika, że ich wystawcą w stosunku do J. M. Polska S.A. była R. W., a nie firma W. , co także potwierdza, że to skarżąca była wykonawcą usługi, a firma W. jedynie podwykonawcą. Świadczą o tym również faktury wystawiane przez skarżącą właścicielowi sieci sklepów B. .
Końcowo organ stwierdził, że brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary, bowiem skarżąca pomimo braku wpisu do rejestru prowadziła taką działalność na terenie gminy M. od 2017 r., o czym świadczą liczne wystawione dotychczas decyzje o ukaraniu skarżącej.
R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Skarżąca podkreślała w odwołaniu, że nie była stroną umowy zawartej z firmą W. , a działała jedynie jako pełnomocnik Spółki J. M..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia 29 lutego 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji odwołania wskazując, że w jego ziściły się podstawy do nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za odbiór odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej na terenie gminy M., w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.
Organ zauważył, że skarżąca Spółka w spornym okresie miała zawartą umowę na odbiór odpadów (ze sklepu B. nr [...] mieszczącego się w M. przy ul. [...]) z J. M. Polska S.A. Świadczą o tym zgromadzone przez organ pierwszej instancji dowody w postaci umowy współpracy z dnia 1 czerwca 2020 r., której przedmiotem jest świadczenie i organizacja usług związanych z odbiorem i zagospodarowaniem odpadów wytworzonych przez J. M. Polska Spółka akcyjna na terenie sklepów B. (w tym w m. M.).
Kolegium dokonało analizy zapisów umowy o współpracy oraz udzielonego skarżącej pełnomocnictwa i doszło do przekonania, że to skarżąca była wykonawcą usługi, o czym świadczą wystawiane przez nią faktury dla spółki J. M., a także oświadczenia złożone przez właściciela firmy W.
Kolegium podkreśliło, że w dacie zawierania umowy o współpracy, skarżąca nie posiada wpisu do rejestru działalności regulowanej w każdej gminie w Polsce, w szczególności w gminie M., który to fakt był stronom umowy znany. Zawarcie umowy było zatem w świetle przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach niedopuszczalne. Właściciel nieruchomości nie może zawierać umów z przedsiębiorcami, którzy nie legitymują się wpisem do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a w przedmiotowej sprawie taka sytuacja miała miejsce tj. najpierw zawarto umowę współpracy z dnia 1 czerwca 2020 r. Dopiero w jej wykonaniu zawarto umowę z dnia 1 stycznia 2021 r. z podmiotem legitymującym się z wpisem do rejestru działalności regulowanej w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych.
Zdaniem organu odwoławczego należało uznać, iż celem zawarcia umowy z dnia 1 stycznia 2021 r. z firmą W. , było obejście restrykcyjnych przepisów z u.c.p.g. tj. art. 6 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3b, czy też art. 9b, 9c i 9x. Świadczą o tym zapisy umowy współpracy z dnia 1 czerwca 2020 r. i umowy z dnia 1 stycznia 2021 r.
Organ podkreślił, że przejawem prowadzenia działalności w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych jest nie tylko ich fizyczny odbiór przez spółkę, lecz już sam fakt zawarcia umów w tym zakresie (tutaj: umowy współpracy z dnia 1 czerwca 2020 r.), popartych nadto wystawieniem faktur i dowodami zapłaty za tego typu usługę.
Kolegium zwróciło uwagę na to, że przepis art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., nie sankcjonuje samej osobistej i faktycznej działalności polegającej na odbieraniu odpadów bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, lecz prowadzenie działalności gospodarczej o takim przedmiocie bez tego wpisu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, bez względu na to, czy przedsiębiorca wykonuje działalność osobiście, czy zleca wykonanie usługi odbioru odpadów podwykonawcy, jest zobowiązany legitymować się wpisem we właściwym miejscowo rejestrze. Nie jest możliwe prowadzenie działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej z powołaniem się na zlecenie wykonania określonych czynności innemu przedsiębiorcy. Mogłoby to prowadzić do nieuzasadnionego "rozmycia" odpowiedzialności (zarówno na gruncie przepisów prawa administracyjnego, jak i cywilnego) przedsiębiorcy, który zawarł umowę w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a jednocześnie nie dokonał wpisu do rejestru działalności regulowanej.
Organ uznał, że kara została nałożona w prawidłowej wysokości, a oceniając stanowisko organu I instancji w zakresie braku przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary uznał je za prawidłowe.
R. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na decyzję SKO w Koszalinie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając zaskarżonej decyzji:
a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 §3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:
• uznaniu, że skarżąca odbierała lub prowadziła działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy i M. M., podczas gdy skarżąca działa jako pełnomocnik właściciela nieruchomości w zakresie zawarcia umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z podmiotem posiadającym status podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy i M. M., który do podmiot jest wpisany do właściwego rejestru,
• w konsekwencji uznaniu, że skarżąca powinna posiadać wpis do rejestru działalności regulowanej na podstawi art. 9c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm. (dalej jako: "u.c.p.g."),
• niezastosowaniu przez organ I oraz organ II instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a KPA, w tym także w art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy;
b) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, ale także właściciela nieruchomości, także będącego przedsiębiorcą, który zlecił skarżącej zadanie zawarcia z odpowiednimi podmiotami w jego imieniu i na jego rzecz umów obejmujących odbiór odpadów komunalnych, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie, albowiem w sposób stanowiący wyraz fiskalizmu i nieprzyjaznego przedsiębiorcom, rozszerzającego ponad możliwe granice interpretowania przepisów dotyczących kar administracyjnych, które to zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego winny być interpretowane w sposób ścisły,
c) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 §1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organu II instancji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w lit. a powyżej, a także przez ogólnikowe stwierdzenie, że Skarżąca dążyła do obejścia przepisów prawa,
d) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., a to w wyniku pominięcia w rozważaniach organu II instancji zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., które polegało na nieuwzględnieniu przez organ I instancji poglądów prawnych wynikających z treści decyzji SKO z dnia 7 listopada 2022 r., znak SKO.4177.1498.2022,
e) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 9c ust. 1 oraz 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., poprzez uznanie, że odwołująca powinna posiadać wpis do rejestru działalności regulowanej, jako przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i nałożenie za jego brak administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy odwołująca nie ma obowiązku posiadać takiego wpisu z uwagi na to, że występowała wyłącznie w charakterze pełnomocnika właściciela nieruchomości przy zawieraniu umowy z podmiotem świadczącym usługę odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne,
f) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., poprzez uznanie, że określa on strony umowy, którą właściciel nieruchomości jest zobowiązany zawrzeć na podstawie tego przepisu.
Skarżąca wniosła o:
• uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji,
ewentualnie
• uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II Instancji,
a ponadto w każdym wypadku, wnoszę o:
• przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści niniejszej skargi, które były znane organowi I instancji, albowiem sam jest ich autorem, a to w postaci odpowiednio: ogłoszeń o zamówieniu (z roku 2020) odnoszących się do postępowań o udzielenie zamówień publicznych obejmujących odbiór odpadów komunalnych z terenu gminy M. i specyfikacji warunków zamówienia (z roku 2023 i 2024) odnoszących się do postępowań obejmujących odbiór odpadów komunalnych z terenu miny M.,
• zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że nie odbiera odpadów komunalnych z terenu gminy M., a jest jedynie pełnomocnikiem właściciela nieruchomości przy zawieraniu umowy na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, któremu to podmiotowi także w ramach umowy współpracy powierzono prowadzenie rozliczeń z wykonawcą tej usługi.
Zgodnie z § 1 ust. 1 umowy zawartej przez skarżącą z J. M. S.A., Zleceniodawca w ramach umowy współpracy zobowiązał Zleceniobiorcę (skarżącą) do świadczenia i organizacji usług związanych z odbiorem i zagospodarowaniem odpadów wytworzonych przez Zleceniodawcę na terenie swoich sklepów B. , których lista stanowi Załącznik Nr [...].
W dalszych postanowieniach umowa ta precyzuje jakie są obowiązki Zleceniobiorcy oraz Zleceniodawcy w zakresie realizacji przedmiotu Umowy współpracy. Skarżąca zwróciła uwagę w szczególności na § 4 ust. 3, gdzie wskazuje się, że Zleceniodawca na podstawie pełnomocnictwa stanowiącego Załącznik nr 2a upoważnia Zleceniobiorcę do zorganizowania odbioru i zagospodarowania odpadów z sklepów B. przez inny podmiot w przypadku, gdy Zleceniodawca nie będzie samodzielnie faktycznie wykonywał przedmiotowej usługi. Wówczas Zleceniobiorca będzie występował w imieniu i na rzecz Zleceniodawcy.
Zgodnie z § 4 ust. 6 umowy współpracy, podmiot, z którym Zleceniobiorca zawarł umowę na odbiór i zagospodarowanie odpadów ze sklepu B. , zobowiązany jest przez cały okres umowy posiadać wymagane zezwolenia zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie utrzymania czystości i porządku, tj. Ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zgodnie z art. 9c ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości) oraz Ustawą z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach.
Skarżąca wskazała, że stosowne pełnomocnictwo zostało jej udzielone w dniu 1 czerwca 2020 r. i na jego podstawie została zawarta umowa nr [...] z dnia 1 stycznia 2021 r., na świadczenie usługi odbioru odpadów, pomiędzy J. M. S.A., reprezentowaną przez R. Sp. z o. o., a P. G., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą W. P. G..
Umowa ta została zatem zawarta bezpośrednio przez właściciela nieruchomości z firmą odbierającą odpady i posiadającą stosowny wpis do rejestru działalności regulowanej. Skarżąca wyjaśniła przy tym, co w jej ocenie należy rozumieć pod pojęciem podmiotu odbierającego odpady wskazując, że jest to podmiot który dokonuje faktycznego odbioru odpadów i na którym ciąży obowiązek sprawozdawczy z tym związany. Podmiotem tym w badanej sprawie jest firma W.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wskazał, że w 2017r. właściciel firmy W. odbierający odpady został poinformowany telefonicznie przez pracownika Urzędu Gminy w M., by
nie ujmował w sprawozdaniu faktu odbioru odpadów od "B. ", J. M. gdyż zostanie wszczęte postępowanie w sprawie podawania przez niego nierzetelnych informacji w sprawozdaniu. Pełnomocnik podkreślił, że mimo kontunuowania współpracy biznesowej z p. G. spółce R. nie udało się do tej pory na tę okoliczność uzyskać oświadczenia w formie pisemnej. Jednocześnie wskazał, że p. G. składał sprawozdania w których ujawniał ilość odebranych i przekazywanych do instalacji odpadów (ponieważ jest jeden kwit wagowy; w tej ilości ujmowano także odpady odbierane od ". ").
Pełnomocnik wyjaśnił, że faktycznie najpierw faktury wystawiane były przez p. G. skarżącej spółce, następnie skarżąca wystawiała zbiorcze faktury (w skali całego kraju) "B. " J. M.. Intencją tego zabiegu było zminimalizowanie formalności i ilości wystawianych faktur i sprowadzenie całego procesu do możliwie minimalnej ich liczby.
Dodatkowo pełnomocnik zauważył, iż gmina M. jest jedyną gminą w Polsce, która czyni problem z braku wpisu skarżącej i ma wątpliwości co do umów zawieranych przez pełnomocnika. Ponadto J. M. - właściciel firmy "B. " ma kilkaset punków odbioru odpadów, zaś skarżąca tego typu umowy, w których występuje jako pełnomocnik zawarła z innymi dużymi sieciami handlowymi, jak np. R. E. itp., które funkcjonują na terenie całego kraju.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza M. w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za odbiór odpadów bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej w gminie M..
Organy obu instancji przyjęły, iż podmiotem obierającym odpady ze zlokalizowanego w M. sklepu B. była skarżąca, a nie firma W. , uznając zawartą pomiędzy właścicielem sieci sklepów B. i skarżącą umowę o współpracy za próbę obejścia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W konsekwencji przyjęto, że firma Werbena była podwykonawcą skarżącej, który co prawda posiadał wymagany wpis do rejestru w gminie M., jednak odbioru odpadów dokonywał w imieniu i na rzecz skarżącej, która takiego wpisu nie posiada.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że stosownie do art. 9b ust. 1 u.c.p.g. działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221, 641, 803, 1414 i 2029).
Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zwany dalej "rejestrem", prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 9b ust. 2).
Na podstawie art. 9c ust. 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.
Zgodnie natomiast z art. 9x ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru
Na gruncie niniejszej sprawy niespornym jest, iż skarżąca nie posiada wpisu do działalności regulowanej na terenie gminy M.. Poza sporem pozostaje także okoliczność, iż w wykonaniu zawartej w dniu 1 czerwca 2020 r. umowy współpracy z właścicielem sieci sklepów B. , skarżącej zostało udzielone pełnomocnictwo do zorganizowania, w imieniu i na rzecz J. M. S.A., odbioru i zagospodarowania odpadów ze sklepów B. przez podwykonawców posiadających stosowny wpis do rejestru działalności regulowanej.
Niekwestionowana jest również okoliczność, iż wywiązując się z umowy współpracy, skarżąca zawarła, w imieniu i na rzecz J. M. S..A., umowę na obiór odpadów z firmą W.
Kwestią sporną pozostaje, czy w omawianych okolicznościach skarżącą należało uznać za "odbierającego odpady" w rozumieniu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
W świetle przywołanych przepisów nie ulega, zdaniem Sądu, wątpliwości, że odbierającym odpady może być wyłącznie podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w gminie, na terenie której odpady są odbierane.
W badanej sprawie nie jest sporne, że podmiotem faktycznie odbierającym odpady ze sklepu B. w M. była firma W. posiadająca wymagany wpis. Podkreślenia przy tym wymaga, że firma ta – wbrew twierdzeniom jej właściciela, wyartykułowanym w kolejno składanych oświadczeniach, zawarła w dniu 1 stycznia 2021 r. umowę, której przedmiotem był odbiór odpadów, z J. M. S.A., co wynika wprost z komparycji tej umowy. Faktem jest, iż podmiotem, który podpisał umowę w imieniu zleceniodawcy była skarżąca, jednak działała ona nie w imieniu własnym, lecz jako pełnomocnik zleceniodawcy.
Okoliczność ta, jakkolwiek istotna i mająca znaczenie dla oceny, kto był odbiorcą odpadów ze sklepu B. w M., została przez organ pominięta. Uznano bowiem, po analizie treści umowy współpracy zawartej pomiędzy skarżącą i J. M. S.A., że jej zapisy stanowią obejście przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a umowa na świadczenie usług odbioru odpadów faktycznie została zawarta pomiędzy skarżącą i firmą W.
W ocenie Sądu, taka ocena materiału dowodowego była nieuprawniona przede wszystkim z tego powodu, iż organ nie miał kompetencji do dokonania takiej interpretacji umowy dotyczącej usług odbioru odpadów z dnia 1 stycznia 2021 r., a przede wszystkim samodzielnego, pozostającego w opozycji do brzmienia umowy, określenia jej stron.
Wywody organu dotyczące wykonywania usług polegających na odbiorze odpadów dotyczą w dużej mierze korzystania z podwykonawców, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarżąca Spółka otrzymała pełnomocnictwo do zawierania umów z podmiotami wykonującymi usługi odbierania odpadów w imieniu innej spółki i z prawa tego skorzystała zawierając umowę z firma W. .
Nie ma w ocenie Sądu znaczenia okoliczność, iż właściciel tej firmy dwukrotnie oświadczał, iż umowę zawarł ze skarżącą i na jej rzecz wystawiał faktury za wykonanie usług. Z umowy z dnia 1 stycznia 2021 r. wynika bowiem jasno, kto był jej stroną. Przeświadczenie właściciela firmy W. może wynikać bądź z niedokładnego zapoznania się z treścią umowy, bądź z tego, że wcześniej usługa ta była świadczona bezpośrednio na rzecz skarżącej. Nie przesądza to jednak o tym, że stroną umowy była skarżąca, a nie właściciel firmy B.
Z oświadczeń tych jednak wynika jednoznacznie, że podmiotem faktycznie odbierającym odpady była firma W. czego organ nie wziął pod uwagę w swoich wywodach, a powinien to uczynić, skoro – jak już wcześniej wskazano z umowy zawartej pomiędzy J. M. S.A. i firmą W. jednoznacznie wynika, kto był jej stroną.
Sąd nie podzielił argumentacji organu w zakresie oceny zapisów umowy współpracy, jakkolwiek dostrzega, iż w umowie tej użyto sformułowania "podwykonawca" i określono zakres obowiązków skarżącej w związku z zawieraniem umów w imieniu J. M. S.A. (zleceniodawcy). Nie miało to jednak, zdaniem Sądu, większego znaczenia w badanej sprawie.
Z umowy tej wynika bowiem, że skarżąca będzie występowała w stosunku do zleceniodawcy w dwojakiej roli – jako wykonawca usługi odbierania odpadów w gminach, w których posiada wpis do rejestru działalności regulowanej i jako pełnomocnik, zawierający umowy i działający w imieniu i na rzecz zleceniodawcy, w gminach, w których takiego wpisu nie posiada. Skarżącej udzielono przy tym stosownego pełnomocnictwa.
Nie może zatem organ wkraczać w stosunki cywilnoprawne i skutecznie negować ustaleń umownych, bowiem ocena treści takiej umowy i jej ważności pozostaje poza jego kompetencjami. W szczególności brak, jest zdaniem Sądu podstaw do samodzielnego modyfikowania przez organ treści umowy zawartej pomiędzy podmiotami i ustalania treści, która z umowy tej nie wynika.
Konsekwencją powyższego winno być zatem przyjęcie, iż skoro stroną umowy na świadczenie usług odbioru odpadów był ich wytwórca i firma W. – to ta firma, a nie skarżąca Spółka była odbierającym odpady. Oceny tej nie zmienia podnoszona w zaskarżonej decyzji okoliczność, iż faktury za wykonanie usługi były przez firmę W. wystawiane dla skarżącej Spółki. Taki sposób rozliczeń został bowiem przyjęty w umowie współpracy i był on, w ocenie Sądu, dopuszczalny, skoro strony tej umowy ustaliły, że pełnomocnikowi, działającemu w imieniu zlecającego usługę będzie przysługiwało prawo do dokonywania rozliczeń z wykonawcą.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 18 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 536/20, który rozważając tę kwestię wskazał, że "po pierwsze art. 9x ust. 1 pkt. 1 u.c.p.g. jest przepisem sankcyjnym. Powyższe oznacza, iż treść jego regulacji musi być wykładana ściśle. Niedopuszczalna jest w tym przypadku interpretacja rozszerzająca, a ewentualne wątpliwości mogą być rozstrzygane tylko w kierunku wąskiego rozumienia przepisu. Jeśli nawet intencja prawodawcy byłaby inna niż wynikałoby to z rezultatów tej wykładni to w państwie prawnym niedopuszczalne jest faktyczna jej realizacja, w drodze rozszerzającej wykładni normy o charakterze sankcyjnym. W nawiązaniu do powyższego wywodu w świetle omawianej normy sankcją objęty jest odbiór odpadów od właścicieli nieruchomości. Za takim rozumieniem przemawia expressis verbis brzmienie wskazanego przepisu. W związku z powyższym ten kto wystawia faktury za odbieranie odpadów nie może być automatycznie uznawany jako przedsiębiorca odbierający odpady i podlegać karze.
Po drugie należy przy interpretacji wskazanego przepisu odwołać się do wykładni celowościowej. Podstawowym celem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest bowiem stworzenie warunków do prawidłowo zorganizowanego odbioru odpadów komunalnych, a tym samym uniknięcia problemów związanych z ich niekontrolowanym rozprzestrzenianiem się. Dlatego też przy zastosowaniu sankcji wynikających z treści art. 9x ust. 1 pkt. 1 u.c.p.g. decydujące znaczenie winna mieć kwestia co finalnie stało się z odebranymi odpadami. Z akt sprawy nie wynika, aby sporne odpady komunalne były odbierane i zagospodarowywane w sposób nieprawidłowy. Powyższe oznacza, iż cele ustawy zostały osiągnięte. Wypada w tym miejscu wskazać, że jeżeli cele ustawy zostały wypełnione poprzez prawidłowe zorganizowanie odbioru odpadów komunalnych oraz ich przekazanie do odpowiedniej instalacji odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (art. 9e u.c.p.g.) to należy poddać pod wątpliwość sens nałożonej kary pieniężnej" (wyrok dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych względów nie zasługują na uwzględnienie wywody organu odnoszące się do braku obowiązku sprawozdawczego po stronie skarżącej, jakkolwiek należy się zgodzić z organem, iż Spółka ta takiego obowiązku nie miała, jednak nie z przyczyn wskazywanych przez organ, a z uwagi na to, że nie była stroną umowy o świadczenie usług odbioru odpadów. Stroną była firma W. i to na niej, jako faktycznym odbiorcy odpadów ciążył obowiązek sprawozdawczy. Istotne znaczenie ma bowiem, zdaniem Sądu, to, że firma W. dokonywała odbioru odpadów, a następnie przekazywała je do odpowiedniej instalacji, gdzie były one ważone i przyjmowane, co wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącej, złożonego na rozprawie. Jest to zatem kolejny argument przemawiający za przyjęciem, iż odbierającym odpady w niniejszej sprawie była firma W. , a nie skarżąca i to na tej firmie ciążył obowiązek składania sprawozdań.
Nie było zatem podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, bowiem przeprowadzone postępowanie nie wykazało, iż to właśnie ta Spółka była odbierającym odpady, a zgromadzone w sprawie dowody zostały przez organy obu instancji wadliwie ocenione.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a", orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 – j.t.).