II SA/SZ 329/24

II SA/Sz 329/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne
Zatrudnienie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 735
art. 71 ust.1 pkt 2, art. 71 ust.2 pkt 3
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.2, art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 8 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par.1 pkt 1 lit.a, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] S. z dnia [...]. Nr [...]
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 lutego 2024 r. nr 1513.angole1420.02.24, Prezydent Miasta S., na podstawie art. 9 ust.1 pkt 14 lit.a i b, art. 2 ust.1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735 ze zm., dalej "u.p.z.r.p.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "K.p.a."), orzekł o uznaniu K. J. z dniem 21 lutego 2024 r. za osobę bezrobotną i odmówił mu przyznania prawa do zasiłku.
Organ I instancji wskazał, że w dniu rejestracji skarżący spełniał warunki do uznania za osobę bezrobotną. Natomiast odmowę przyznania prawa do zasiłku argumentował tym, że suma okresów, o których mowa w art. 71 ust.1 i ust. 2 u.p.z.r.p., przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni lub osiągane co miesiąc wynagrodzenie brutto, stanowił kwotę niższą od minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym podał, że podczas rejestracji pracownik urzędu pracy nie był zainteresowany analizą przedstawionych przez niego dokumentów, co mogło być przyczyną wadliwie wydanej decyzji. Do odwołania załączył świadectwa pracy, umowy zlecenia, wyrok Sądu Rejonowego S. z dnia 30 października 2023 r. oraz dokumenty potwierdzające uzyskane wykształcenie i uprawnienie wnosząc o zapoznanie się z dokumentacją i wskazanie prawidłowych podstaw prawnych dotyczących jego przypadku.
Wojewoda Zachodniopomorski wydał w dniu 21 marca 2024 r. decyzję nr WZPS-1.8641.1.10.2024.DB, w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, zacytował treść art. 71 ust. 1 pkt 2 lit.a i c u.p.z.r.p. i wyjaśnił, że osoba bezrobotna, aby nabyć prawo do zasiłku jest obowiązana wykazać, że spełnia warunki wymienione w przytoczonym przepisie. Obowiązana jest zatem wykazać, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni była zatrudniona i osiągała co najmniej minimalne wynagrodzenia za pracę obowiązujące w danym okresie. W przedmiotowej sprawie strona dokonała rejestracji w urzędzie pracy w dniu 21 lutego 2024 r. Okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania dotyczy zatem przedziału czasowego od dnia 20 sierpnia 2022 r. do dnia 20 lutego 2024 r. Przedłożone przez stronę w dniu 6 marca
2024 r. dokumenty potwierdzają okresy zatrudnienia na przestrzeni lat 1999 - 2020 oraz przyznanie świadczenia rehabilitacyjnego na okres od dnia 25 sierpnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. (vide: wyrok Sądu ). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że strona w okresie ostatnich 18 m-cy poprzedzających dzień rejestracji nie świadczyła pracy, zatem nie dysponuje okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 365 dni. Decyzja wydana przez organ I instancji o odmowie przyznania prawa do zasiłku jest więc zasadna.
Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy u.p.z.r.p., regulujące kwestie uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych, są przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Oznacza to, że organy zatrudnienia nie mają w tym zakresie możliwości uznaniowego przyznania prawa do zasiłku. Przy podejmowania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych nie mogą być brane pod uwagę żadne inne przesłanki niż wynikające z przepisów u.p.z.r.p. W sytuacji niespełnienia ww. przesłanek, organ zatrudnienia jest zobligowany do odmowy przyznania prawa do zasiłku.
Skarżący zaskarżył powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie jednocześnie przedkładając dokumentację dotyczącą sprawy. W skardze podniósł, że organ nie odniósł się do zagadnienia jakim jest okres postępowania sądowego toczącego się przeciwko ZUS, które zostało zakończone wyrokiem z dnia 30 października 2023 r., prawomocnym od dnia 1 grudnia 2023 r. Według niego, organ okres trwania postępowania sądowego przeciwko ZUS, traktował w dwojaki sposób, raz jako podstawę do odmowy zarejestrowania i przyznania statusu osoby bezrobotnej z uwagi na toczące się postępowanie przez sądem, a obecnie po jego zakończeniu jako podstawę do odmowy przyznania prawa do zasiłku. W jego ocenie, brak podstaw prawnych określających takie przypadki mogło doprowadzić do wydania wadliwych decyzji. Podkreślił, że chociażby w sytuacji zakończenia kary pozbawienia wolności ustawa pozwala osobom skazanych na uzyskanie świadczenie. Nadto skarżący nie zgodził się z raportem o nazwie "Zestawienie okresów zaliczanych osoby – klienta RP" sporządzonym przez pracownika PUP w dniu 7 marca 2024 r., gdyż nie uwzględnia on okresu odbytej obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej trwającej od [...] listopada 1994 r. do [...] stycznia 1996 r. oraz nie zalicza okresu zatrudnienia od 1 sierpnia 2016 r. do 9 grudnia 2016 r. Nadto raport choć wymienia okresy zatrudnienia na umowę zlecenie to nie wlicza ich do okresów zaliczanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z dnia 16 października 2024 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez orany administracji obu instancji oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie:
1. art. 71 u.p.z.r.p., przez jego błędną wykładnię w sytuacji, gdy istnieją podstawy do przyznania zasiłku;
2. art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a., przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz prowadzenie postępowania
i wydanie postanowienia (winno być decyzji - dopisek Sądu) niezgodnego z zasada słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz praworządności.
Zarzuty zostały uszczegółowione w uzasadnieniu ww. pisma.
Na poparcie swojego stanowiska pełnomocnik skarżącego przywołał wyroki WSA w Poznaniu dnia 14 marca 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 55/13 i WSA w Krakowie z dnia 23 października 2021 r. o sygn. akt III SA/Kr 1446/11.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:
Spór dotyczy odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 u.p.z.r.p., prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli:
1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz
2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni:
a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni,
b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,
c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2,
d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,
e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,
f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę,
g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia,
h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant,
i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.
Do okresu 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy enumeratywnie wymienione w art. 71 ust. 2 u.p.z.r.p., w tym:
- pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia,
z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę (pkt 3).
Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że dla nabycia uprawnień zasiłkowych konieczne jest wykazanie przez bezrobotnego, iż przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony, bądź legitymował się innymi wyszczególnionymi w tych przepisach okresami. Przy czym ustawodawca wprost ograniczył przedział czasowy podlegający ocenie wprowadzając zapis zawężający wykazanie ww. 365 dni tylko do okresu 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w urzędzie pracy.
W niniejszej sprawie skarżący zarejestrował się w PUP jako osoba bezrobotna
w dniu 21 lutego 2024 r. Wyjaśnił na rozprawie, że zarejestrował się w PUP dopiero kiedy otrzymał wyrok Sądu Rejonowego z klauzulą prawomocności w końcu grudnia 2023 r.
w przedmiocie należnego mu świadczenia rehabilitacyjnego.
Wskazać należy, że świadczenie rehabilitacyjne przysługuje ubezpieczonemu, który wyczerpał prawo do pobierania zasiłku chorobowego, ale w dalszym ciągu jest niezdolny do pracy, a dalsze leczenie lub rehabilitacja lecznicza rokują odzyskanie zdolności do pracy. Zasiłek chorobowy może być pobierany przez pracownika czasowo niezdolnego do pracy przez 182 dni. Jeżeli po tym czasie powrót do pracy nadal nie jest możliwy, pracownik musi złożyć wniosek do ZUS o przyznanie świadczenia rehabilitacyjnego. Świadczenie może być przyznane m.in. osobie zatrudnionej na umowę o pracę lub umowę zlecenia. Świadczenie rehabilitacyjne przysługuje takiej osobie przez okres niezbędny do przywrócenia zdolności do pracy, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy. Decyzję o przyznaniu świadczenia rehabilitacyjnego podejmuje ZUS na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika, albo, jeżeli było postępowanie odwoławcze, na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej ZUS. Podkreślić należy, że świadczenie rehabilitacyjne nie przysługuje m.in. osobie uprawnionej do zasiłku dla bezrobotnych (art. 18 z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa - Dz. U. z 2023 r. poz. 2780).
W sytuacji gdyby skarżący zarejestrował się w PUP po zakończeniu pracy u ostatniego pracodawcy nie mógłby starać się o uzyskanie świadczenia rehabilitacyjnego.
Z drugiej strony gdyby po złożeniu wniosku o świadczenie rehabilitacyjne ZUS przyznał je skarżącemu to wówczas czas pobierania świadczenia rehabilitacyjnego wliczałby się do okresu 365 dni z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.r.p. i po zakończeniu pobierania ww. świadczenia skarżący po zarejestrowaniu się w PUP mógłby co do zasady otrzymać zasiłek dla bezrobotnych.
W niniejszej sprawie z uwagi na przyznanie świadczenia rehabilitacyjnego przez ZUS decyzją z dnia 15 kwietnia 2021 r. za krótszy okres niż chciał skarżący, wystąpił on na drogę sądową. Wyrok sądowy z dnia 30 października 2023 r. potwierdził prawo skarżącego do świadczenia rehabilitacyjnego za okres od dnia 25 sierpnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r.
Zdaniem Sądu, dopiero po otrzymaniu wyroku z klauzulą wykonalności skarżący uzyskał możliwość skutecznego ubiegania się o zasiłek dla bezrobotnych.
Według Sądu, przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.r.p. należy wyłożyć zgodnie
z przepisami Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Jest to zasada demokratycznego państwa prawnego. Jej elementem składowym jest zasada proporcjonalności państwo prawne opiera bowiem na założeniu racjonalności prawodawcy, a warunkiem koniecznym realizacji tego założenia jest przestrzeganie proporcjonalności w procesie przestrzegania prawa. Zasada proporcjonalności kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia.
Z powyższymi zasadami koresponduje art. 8 § 1 K.p.a., stanowiący zasadę zaufania do władzy publicznej zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Przepis ten znajduje odbicie w art. 6 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały NSA z 14 marca 2011 r. w sprawie
o sygn. akt II FPS 8/10, przepisy prawne nie mogą dawać organom państwowym możliwości nadużywania swojej pozycji wobec obywatela, łamać ustalonych reguł postępowania, czy zastawiać pułapek (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne Zarys wykładu, Warszawa 2005r., s. 63). Jako przykład NSA przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 1997 r., sygn. akt U 11/97 (publ. OTK-A 1997 r. Nr 5-6, poz. 67), w którym wskazano, że określając treść zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa nie można lekceważyć faktu, że dla obywateli treść prawa przejawia się przede wszystkim w sposobie jego stosowania przez organy państwowe. Zdaniem Trybunału, sądowe stosowanie prawa polega na stosowaniu norm ogólnych
i abstrakcyjnych do konkretnych indywidualnych przypadków. W demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, iż nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji i działań niemożliwe do przewidzenia
w chwili podejmowania tych decyzji i działań (por. orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, publ. OTK ZU Nr 6/1996, s. 301; wyrok TK z 25 listopada 1997 r., sygn. akt K 26/97; publ. OTK ZU Nr 5 i 6/1997, poz. 64).
Zdaniem Sądu, przepisu art. 6 K.p.a. nie można rozumieć w ten sposób, że istnienie przepisu prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela.
Według Sądu, skarżący nie powinien znajdować się w sytuacji gorszej niż osoby zwolnione z zakładów karnych, o których mowa w art. 71 ust. 3 u.p.z.p.
W ocenie Sądu, stosując zasadę proporcjonalności należy przyjąć, że po otrzymaniu wyroku Sądu Rejonowego skarżący, dokonując rejestracji w PUP wykazał czas zatrudnienia co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania. Konsekwencją tego założenia jest uznanie przez Sąd za nieprawidłowe stanowisk organów obu instancji, wyrażonych w wydanych przez nie decyzjach.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zobowiązany jest ponownie rozpoznać wniosek skarżącego, poddając go ocenie spełnienia dalszych przesłanek warunkujących uzyskanie przez niego zasiłku dla bezrobotnych.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a., uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji.
Wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie mu wynagrodzenia z tytułu udzielenia pomocy prawnej skarżącemu rozpoznany będzie odrębnie przez referendarza sądowego na podstawie art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Na marginesie wskazać należy, że orzeczenia sądów administracyjnych przywołane przez pełnomocnika skarżącego nie mały wpływu na wynik sprawy, bowiem dotyczyły nieaktualnego stanu prawnego.