II SA/Sz 329/19

II SA/Sz 329/19 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2019-09-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Stefan Kłosowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 629/20 - Wyrok NSA z 2023-03-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2188
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 778
art. 4 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Wójt Gminy K. odmówił ustalenia na rzecz D. R., dalej jako "skarżący", warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej w obrębie K., gmina K..
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że centralizacja urbanistyczna wsi K. znajduje się przy głównych drogach publicznych (ulice: N., T., P., O., S., M. I., K., P.). We wnioskowanym rejonie znajduje się tylko jedna zagroda rolnicza, nie mająca wspólnych granic z terenem inwestycji. W ocenie organu wprowadzenie intensywnej zabudowy jednorodzinnej w rolniczą przestrzeń spowoduje chaos urbanistyczny oraz zmianę pierwotnej funkcji, co kłóci się z zasadą dobrego sąsiedztwa. Na potwierdzenie prezentowanego stanowiska organ pierwszej instancji przywołał szereg wyroków sądów administracyjnych. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskowana zabudowa nie stanowi kontynuacji cech zabudowy istniejącej w zakresie: szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, linii zabudowy.
D. R. złożył odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej:
1. Błąd w ustaleniach faktycznych, przejawiający się w:
a) ustaleniu, iż na analizowanym obszarze znajduje się jedna zabudowa zagrodowa, teren lasów, wód oraz tereny rolne, podczas gdy na analizowanym obszarze znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, zlokalizowane na działkach nr [...] oraz [...],
b) ustaleniu, iż w wyznaczonym obszarze brak jest terenów zabudowy o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy na analizowanym obszarze znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, zlokalizowane na działkach [...] oraz [...],
c) ustaleniu, iż na działkach sąsiednich do działki nr [...] nie występuje zabudowa o takiej samej funkcji i cechach jak wnioskowana inwestycja, co spowodowało, niesłuszne uznanie, iż nie ma możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej, podczas, gdy w obszarze analizowanym położone są zabudowane działki nr [...] oraz [...], dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej,
d) ustalenie, iż szerokość jedynej zabudowy wynosi 15 m, a co za tym idzie określenie szerokości elewacji frontowej budynku w granicach od 12 m do 18 m, podczas gdy szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] wynosi 12,5 m, a co za tym idzie, szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku mieszkalnego powinna być określona w zakresie od 10 m do 15 m,
e) ustaleniu, iż inwestor przewidział budowę budynku o wysokości elewacji frontowej 4,00 m, podczas gdy inwestor posłużył się przyimkiem prostym "do", co wyraźnie wskazuje, iż wartości te są dla inwestora elastyczne i uzależnione od wyniku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a wobec ustalenia wysokości elewacji frontowej w granicach od 3 m do 3,5 m, wysokość projektowanego budynku jest zgodna z wyznaczoną wysokością.
2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:
a) §6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku
w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: Rozporządzenie), poprzez jego niezastosowanie, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego w obszarze analizowanym wynosi od 12 m do 18 m, podczas gdy wymiary działki nr [...] nie pozwalają na zlokalizowanie budynku o takiej szerokości, wobec sprzeczności z przepisami prawa dotyczącymi odległości lokalizowanego budynku od granic działki oraz studni i zbiornika płynów sanitarnych od granicy działki i budynku, co z kolei powoduje, iż organ szerokość elewacji frontowej winien określać na podstawie § 6 ust. 2 Rozporządzenia,
b) § 8 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnie i ustalenie, iż wysokość budynku liczona od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych winna wynosić do 5 m, a geometria dachu jako dach dwuspadowy o równym pochyleniu połaci dachowych winna wynosić do 15 stopni i na tej podstawie nieuwzględnienie wniosku inwestora, podczas gdy na podstawie § 8 Rozporządzenia nie powinno się dążyć do wydania decyzji odmownej, lecz do przedstawienia wyników analizy inwestorowi i umożliwienia mu odpowiedniego dostosowania wniosku.
3. Naruszenie norm postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 6, 7, 8 oraz 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku —Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z dnia 8 czerwca 2017 r., Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) (dalej: k.p.a.) poprzez dopuszczenie się naruszenia przepisów prawa materialnego a także ww. błędów w ustaleniach faktycznych.
Ponadto, z ostrożności, gdyby organ odwoławczy nie uwzględnił ww. zarzutów w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego oraz błędów w ustaleniach faktycznych, przedmiotowej decyzji zarzucił:
obrazę przepisów prawa materialnego, tj.
a) § 3 ust. 2 Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym oznaczeniu obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowym przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyższą decyzję organu I instancji utrzymało w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył treść przepisów art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 61 ust. 1 upzp i wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa
w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów – § 3 ust. 1 rozporządzenia. Obszar analizy nie może być zatem mniejszy niż 50 metrów, przy czym odległość ta musi być zachowana z każdej strony terenu zainwestowania i to niezależnie, czy w skład tak wyznaczonego obszaru wchodzą działki gruntu dostępne z innych dróg w tym dróg publicznych.
Dalej organ II instancji wskazał, że rozpoznając wniosek o warunki zabudowy organ na podstawie ww. przepisów ma obowiązek ustalenia, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozostaje zabudowana
w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy
w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oceny tych parametrów dokonuje urbanista na podstawie przeprowadzonej analizy sporządzonej na kopii właściwej mapy ze znaczonym obszarem analizowanym wyznaczonym stosownie do § 3 rozporządzenia. W obszarze tym poszukuje się zabudowy, która swoją funkcją oraz parametrami spełnia kryteria zabudowy wnioskowanej przez inwestora, przy czym nie ulega wątpliwości, że za działkę sąsiednią uznać należy każdą działkę znajdująca się w wyznaczonym obszarze analizowanym.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na wydruku mapowym mapy zasadniczej w skali 1:1000 zakreślił obszar analizowany, w odległości 75 m od granic terenu inwestycji. Szerokość działki nr [...] wynosi około 25 m, zatem zakreślony obszar spełnia warunek wymagalnego obszaru analizy (3 x 25 m = 75 m).
W tak zakreślonym obszarze znajduje się jedna działka zabudowana (nr [...]). Jak wynika z ustaleń analizy jest to siedlisko rolnicze (zabudowa zagrodowa), co potwierdza wypis ewidencji gruntów i budynków. Okoliczność ta jest determinująca dla rozstrzygania w niniejszej sprawie, gdyż funkcja zabudowy zagrodowej koliduje z projektowaną zabudową mieszkaniową jednorodzinną.
Organ odwoławczy stwierdził dalej, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07). Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy. Jednakże zabudowa zagrodowa to - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) - w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie
w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz
w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym nie może być jej kontynuacją. Dodatkowo z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego wiąże się szereg różnego typu uciążliwości mających charakter immisji.
Zatem brak kontynuacji funkcji zabudowy już przesądza o zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie wpływają one na kierunek rozstrzygania, przede wszystkim dlatego, że wskazana zabudowa na działce nr [...] nie pełni funkcji mieszkaniowej. Natomiast zabudowa na działce nr [...] znajduje się poza obszarem analizy, a nadto jest również siedliskiem rolniczym (potwierdza to oznaczenie na mapie ewidencyjnej oraz zapis w ewidencji gruntów i budynków).
Obszar analizowany wypełnia warunek określony przepisem §3 rozporządzenia, jest zakreślony prawidłowo. Norma § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie przewiduje, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem nie mniej niż 50 metrów stanowi pewną prawidłowość, której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Natomiast wyznaczenie odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki wymaga uzasadnienia przez organ i wyjaśnienia, z jakich przyczyn organ uznał za celowe rozszerzenie obszaru analizy. Taka wykładnia przepisu podyktowana jest koniecznością zachowania ładu przestrzennego i zasadą "dobrego sąsiedztwa". Wyznaczenie obszaru analizy w większym rozmiarze niż minimalny jest dopuszczalne, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 919/07). Organ pierwszej instancji takich okoliczności nie znalazł.
Przeprowadzone postępowanie odwoławcze wykazało, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest uzasadniona z powodu braku kontynuacji funkcji zabudowy.
Powyższą decyzję D. R. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej:
1) naruszenie § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: Rozporządzenie) poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym oznaczeniu obszaru analizowanego, a w konsekwencji błędnym przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp,
2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie
w obszarze analizowanym zabudowanej działki nr [...], podczas gdy jej teren częściowo znajduje się w granicach obszaru analizowanego,
3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a co za tym idzie błąd w ustaleniach faktycznych, iż w obszarze analizowanym znajduje się jedna działka zabudowana (działka nr [...]), będąca siedliskiem rolniczym (zabudową zagrodową), podczas gdy na działce tej brak jest faktycznie zespołu budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położonych w obrębie jednego podwórza (zabudowy zagrodowej),
4) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zabudowa na działce [...] nie pełni funkcji mieszkaniowej, podczas gdy znajduje się na niej budynek mieszkalny jednorodzinny,
5) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zabudowa na działce [...] jest siedliskiem rolniczym, podczas gdy wielkość działki oraz istniejąca na niej zabudowa nie pozwala na zakwalifikowanie jej jako siedliska rolniczego.
6) art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zaniechanie pełnego uzasadnienia decyzji, a w konsekwencji uniemożliwienie pełnego ustosunkowania się skarżącego do decyzji organu,
7) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a co za tym idzie odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej zabudowy, podczas gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, iż istnieją podstawy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji,
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] roku, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid.[...] położonej w obrębie K., gmina K.,
2) zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid.[...] położonej w obrębie K., gmina K.,
3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, wyraźnie wynika, iż aby organ mógł wydać decyzję o warunkach zabudowy, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustawa nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej, a w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, Z? pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1.
Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., IIOSK 984/11, LEX nr 1291986).
W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w odległości 75 m wokół od przedmiotowej działki. Wobec powyższego, wszelkie działki, znajdujące się na tym obszarze, są sąsiednie dla działki nr [...]. W ww. obszarze analizowanym, położona jest zabudowana działka nr [...]. Działka ta dostępna jest z tej samej drogi publicznej, choć sama zabudowa znajduje się poza wyznaczonym obszarem analizowanym.
W odniesieniu jednak do obowiązujących przepisów prawa, umiejscowienie budynków mieszkalnych poza granicami obszaru analizowanego nie ma znaczenia, bowiem sama nieruchomość - działka, znajduje się w ich obrębie, a więc budynki te winny zostać poddane analizie.
W niniejszej sprawie organ stwierdził, że działka nr [...] znajduje się poza obszarem zabudowanym. Powyższe powoduje, iż organ dopuścił się naruszenia § 3
ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 roku poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym oznaczeniu obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowym przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.
W sytuacji, gdy na nieruchomości objętej obszarem analizowanym, mieszczą się budynki mieszkalne, które usytuowane są już poza wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego, obszar ten winien zostać rozszerzony lub przynajmniej taka możliwość powinna zostać rozważona.
Nadto w sprawie, wbrew twierdzeniom organu, działki nr [...] oraz [...] nie stanowią siedliska rolniczego (zabudowy zagrodowej), a to ze względu na fakt, iż brak na ich obszarze innych zabudowań niż wskazane budynki mieszkalne jednorodzinne. Dodatkowo, podkreślenia wymaga, iż zabudowania te nie wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych.
Powyższe potwierdza rzeczywisty, faktyczny stan zabudowania nieruchomości, który nie budziłby wątpliwości, gdyby organ nie bazował jedynie na nieaktualnej dokumentacji. Zgodnie z wypisem z kartoteki budynków, zarówno na działce nr [...], jak i [...] znajduje się jedynie budynek mieszkalny jednorodzinny. Brak jest jakichkolwiek innych zabudowań, w tym zabudowań gospodarskich. Dodatkowo, wielkość ww. działek nie pozwala na utworzenie na nich siedlisk.
Z wypisu z rejestru gruntów, dotyczącego działki nr [...] oraz [...] w prawdzie wynika, iż znajdują się na niej budynki na użytkach rolnych. Zdaniem skarżącego oznaczenie Br-RV dla ww. nieruchomości może być już nieaktualne, bowiem zostało dokonane w okresie, gdy zgodnie z przepisami gospodarstwo rolne musiało zajmować powierzchnię co najmniej 0,5 ha. Aktualnie, nieruchomość rolna musi mieć powierzchnie nie mniejszą niż 1,0 ha, aby zakwalifikować ją jako gospodarstwo rolne. Wyżej przedstawione zmiany dotyczące wielkości gospodarstwa rolnego najprawdopodobniej, zdaniem skarżącego, nie znalazły odzwierciedlenia w rejestrze gruntów. Organy kwalifikują działkę nr [...] oraz [...] jako Br, podczas gdy możliwe, że powinna zostać ona oznaczona jako B.
Ponadto zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego
i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Załącznik nr 6 Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków rolnych), do gruntów rolnych zabudowanych (Br) zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2 , tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej. Skarżący nie ma informacji, aby budynki mieszkalne na działce nr [...] i [...] spełniały ww. kryteria, pozwalające na zaliczenie terenów jako gruntów rolnych zabudowanych.
Wobec powyższego, organ przed wydaniem decyzji, winien zbadać aktualność dokumentów i ewentualną zgodność ich treści ze stanem faktycznym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że akt ten narusza prawo w sposób uzasadniający jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Przystępując do badania zasadności skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego w gminie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa następujące warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych
i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której owa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Dopełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury
z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które szczegółowo określają wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przytoczone wyżej przepisy formułują zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.
W literaturze wskazuje się, że jej celem jest zagwarantowanie
ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Planowanie
i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2013).
W badanej sprawie skarżący domagał się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego na działce nr [...],
w obrębie K., gmina K.. Przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego było ustalenie przez Wójta Gminy K., że brak jest w sąsiedztwie działki zabudowanej zabudową o charakterze mieszkaniowym. W ocenie organów obu instancji brak było zatem możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowy, niespełniony został również warunek kontynuacji funkcji.
Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje oparcie w materiale dowodowym, oraz powołanych w decyzji przepisach prawa, a zarzuty skargi są niezasadne.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że organ I instancji oparł się na prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, która wykazała,
że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie występuje zabudowa
o charakterze mieszkaniowym, która mogłaby stanowić wzorzec dla ustalenia cech zabudowy dla planowanej inwestycji. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że ustalenie wspomnianych cech zabudowy odbywa się w sposób szczegółowo określony w rozporządzeniu, które w kolejnych paragrafach określa, w jaki sposób należy wyznaczać takie parametry planowanego obiektu budowlanego jak wysokość, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu, linie zabudowy, czy jej intensywność. Ustalenie wszystkich tych elementów w odniesieniu do istniejącej już na danym obszarze zabudowy ma na celu zachowanie ładu przestrzennego i takiego kształtowania przestrzeni, aby tworzyła ona harmonijną całość zarówno pod względem cech zabudowy, jak i jej funkcji (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa).
W świetle powyższych rozważań niewątpliwym jest zatem, że ustalenie cech
i funkcji nowej zabudowy jest możliwe tylko wówczas, gdy w obszarze analizowanym znajdują się już obiekty budowlane, których parametry i pełnione funkcje mogą stanowić dla niej punkt odniesienia.
Rzeczą organu I instancji było zatem wyznaczenie obszaru analizowanego na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a następnie przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej.
Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, którego granice – jak już wyżej wskazano, powinny znaleźć się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pełni doniosłą rolę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, bowiem pozwala na ustalenie, czy z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, planowana zabudowa może powstać, a jeżeli tak, to jakie powinny być jej parametry. Jest to minimalny obszar, który powinien zostać poddany badaniu przez organ i jego wyznaczenie w odległości wymaganej przepisami nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczalne jest rozszerzenie granic obszaru analizowanego i wyznaczenie go w innej aniżeli wskazana w § 3 ust. 2 odległości. W takim jednak przypadku wymagane jest szczegółowe uzasadnienie, w którym organ wyjaśni z jakich względów, ustalając warunki zabudowy, wziął pod uwagę obszar większy aniżeli przewidziany przepisami. W ocenie sądu, wśród przesłanek uzasadniających powiększenie obszaru analizowanego można wymienić na przykład niewielką gęstość zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji, bądź występującą zabudowę o zróżnicowanych gabarytach i funkcjach, co mogłoby uzasadniać poszerzenie obszaru dla poszukiwania takich parametrów i funkcji, które w najlepszy sposób wpiszą się w realizację zasady dobrego sąsiedztwa.
W badanej sprawie organ wyznaczył obszar analizowany w minimalnej, przewidzianej przepisami odległości od granicy działki inwestycyjnej, stosownie do § 3 rozporządzenia, nie znajdując uzasadnienia dla jego poszerzenia.
W obszarze tym organ nie stwierdził istnienia zabudowy, dla której, zgodnie
z zasadą dobrego sąsiedztwa mógłby określić parametry planowanej inwestycji.
W ocenie sądu jest to ustalenie prawidłowe, bowiem - jak wynika z załącznika graficznego do decyzji Wójta Gminy K., w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Wbrew wywodom skarżącego, nie było podstaw do rozszerzenia granic tego obszaru, skoro w bezpośrednim sąsiedztwie, jak i w dalszej odległości od działki inwestycyjnej brak jest zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla ustalenia charakterystycznych parametrów nowej zabudowy – jej wysokości, szerokości, czy geometrii dachu. Sąd podziela stanowisko organu, iż brak było podstaw do rozszerzenia granic obszaru analizowanego, bowiem jak już wyżej wskazano, rozszerzenie granic obszaru analizowanego ma na celu dokładniejsze scharakteryzowanie występującej w tym obszarze zabudowy i jej funkcji, a w konsekwencji takie dopasowanie parametrów i funkcji planowanej zabudowy, aby stanowiła ona harmonijną całość z istniejącym otoczeniem, nie może natomiast stanowić instrumentu, do poszukiwania w tym obszarze jakiejkolwiek zabudowy, w taki sposób, aby uzasadnić realizację planowanej inwestycji. W realiach badanej sprawy, w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa, natomiast zabudowa na wskazywanej przez skarżącego działce nr [...], która stanowi grunty rolne zabudowane, nie może stanowić wyznacznika dla ustalenia parametrów planowanej inwestycji, z tego względu, że nie stanowi ona części zwartego kompleksu urbanistycznego o takim charakterze, jak planowana inwestycja, co pozwoliłoby organowi na dostosowanie parametrów planowanego budynku jednorodzinnego do istniejącej zabudowy.
Jakkolwiek należy się zgodzić ze skarżącym, że w literaturze przedmiotu
i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (por. wyroki NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, a także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499), to jednak wskazać należy, że chodzi tutaj o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu, a taka sytuacja w badanej sprawie nie występuje. Przeciwnie planowana zabudowa znajdowałaby się w znacznej odległości zarówno od działki nr [...], jak też innych zabudowanych działek, co w ocenie sądu, trafnie przesądziło o braku podstaw do rozszerzenia granic obszaru analizowanego. Działka nr [...] zaś w ogóle nie wchodzi do obszaru analizowanego zaś uchwalony do tego obszaru fragment działki nr [...] jest niezabudowany..
Nie doszło też w niniejszej sprawie do podnoszonego przez skarżącego naruszenia przepisów procedury, bowiem organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy i dokonał jego wnikliwej analizy, która doprowadziła do prawidłowej oceny wniosku skarżącego.
Z tych względów, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.