II SA/Sz 321/21

II SA/Sz 321/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /przewodniczący/
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2837/21 - Wyrok NSA z 2024-09-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15(4),
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par 2 pkt 2 , art. 134, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 145 par 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 124
par 13 ust. 1 pkt 1 , ust. 4 , par 60 ust. 1 i 3 , par 3 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze skargi M. S. i B. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz stwierdzenie wydania ww. decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Sz [...]
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z [...] roku Wojewoda (dalej powoływany jako "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania M. S. i B. S. od decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] r. (znak: [...]; UNP: [...]) w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania, orzekł o uchyleniu powyższej decyzji i orzekł o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...] z [...] r. (znak: [...]; UNP: [...]) z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stwierdził też, że decyzja Prezydenta Miasta S. Nr [...] o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – powoływanej dalej jako "k.p.a.")
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podał, iż Prezydent Miasta S. decyzją Nr [...] z [...] r., wydaną na rzecz M. z siedzibą w S. (dalej: "Inwestor"), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zespołu 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i 1 budynku mieszkalno-usługowego, instalacji zewnętrznych wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, oświetlenia terenu, przebudowę sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej i elektroenergetycznej oraz rozbiórkę budynku starej trafostacji wraz z zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w S., na działce nr [...] z obrębu 1022 w S.,
W dniu [...] roku do Urzędu Miasta S. wpłynął wniosek M. S. i B. S. (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawcy"), reprezentowanych przez radcę prawnego, właścicieli lokalu przy ul. [...], o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Nr [...] z [...] r. i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W ocenie wnioskodawców powinni byli oni zostać uznani za strony postępowania ze względu na wystąpienie zjawiska zacieniania należącego do nich lokalu i naruszenia norm określonych w § 13 ust. 1 oraz § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.- dalej powoływanego jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Skarżący wskazali, że w przedmiotowej sprawie niezasadnie przyjęto, że planowana inwestycja usytuowana jest w tzw. zabudowie śródmiejskiej, o której mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a co za tym idzie bezpodstawnie zmniejszono normy minimalnego nasłonecznienia.
Postanowieniem z [...] roku Prezydent Miasta S. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. Nr [...] z [...] r.
Następnie, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, Prezydent Miasta S. decyzją [...] r. umorzył wznowione postępowanie wskazując, że w jago ocenie skarżący nie są stronami przedmiotowego postępowania. W szczególności organ I instancji przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpi zjawisko ponadnormatywnego przesłaniania i ograniczenia nasłonecznienia, co potwierdza załączona do dokumentacji projektowej analiza przesłaniania i nasłonecznienia.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący, zarzucając m. in. naruszenie przepisów art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 kc oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez dopuszczenie do realizacji budynków, które nie odpowiadają warunkom technicznym i pozbawiają skarżących prawa do właściwego nasłonecznienia ich lokalu, naruszenie § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz § 60 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ze względu na nieprawidłowe uznanie, że teren inwestycji znajduje się w zabudowie śródmiejskiej co było podstawą do zmniejszenia norm przesłaniania i nasłonecznienia. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ze względu na brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i nie odniesienie się w wyczerpujący sposób do zarzutów skarżących, naruszenie przepisu art. 8 § 1 k.p.a. ze względu na przeprowadzenie postępowania w sposób stronniczy i naruszający zasadę równego traktowania uczestników postępowania ze względu na ograniczenie skarżącym możliwości zapoznania się z aktami sprawy, naruszenie przepisu art. 9 § 1 k.p.a. ze względu na ograniczenie skarżącym dostępu do akt sprawy i niedołączenie do akt sprawy dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę, i w konsekwencji nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego.
Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewoda uzyskał od skarżących informacje z ilu pomieszczeń składa się ich lokal, gdzie znajdują się okna poszczególnych pomieszczeń i jakiego rodzaju są to pomieszczenia. Organ odwoławczy zwrócił się też do Inwestora o odniesienie się do twierdzeń wskazanych w piśmie skarżących [...] r. a także zażądał przedstawienia analizy przesłaniania i nasłonecznienia. Pismem z dnia [...] roku Inwestor przedłożył analizę przesłaniania i nasłonecznienia.
Rozstrzygając w sprawie organ odwoławczy wskazał w szczególności, iż w postępowaniach prowadzonych na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (dalej: "Prawo budowalne") do ustalania kręgu stron postępowania stosuje się materialny przepis art. 28 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Na tej podstawie przyjęto, że stroną postępowania - poza Inwestorem – są właściciele bądź użytkownicy wieczyści tych nieruchomości, które wskutek zrealizowania inwestycji będą miały ograniczoną możliwość zagospodarowania terenu, w tym zabudowy, a to ograniczenie będzie miało oparcie w konkretnych przepisach prawa.
Organ nadmienił też, iż przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego, są przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w którego: §12 określone są minimalne odległości od granicy działki; § 271-273 określone są minimalne odległości między budynkami ze względu na bezpieczeństwo pożarowe; § 13 i § 60 określone są granice przesłaniania i wymogi nasłonecznienia budynków.
Przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co uznaje się za spełnione jeżeli:
1) między ramionami kata 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:
a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35m;
b) 35m — dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35m;
2) Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1 mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.
Jednocześnie odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej.
Przywołano też przepis § 60 powyższego rozporządzenia w określający minimalne normy nasłonecznienia, jakie muszą zostać spełnione w przypadku pomieszczeń przewidzianych na stały pobyt ludzi. I tak, w dniach równonocy (21 marca i 21 września), pomieszczenia takie muszą mieć 3 godziny nasłonecznienia w przedziale między 7:00 a 17:00. Natomiast w przypadku zabudowy śródmiejskiej wymagany czas nasłonecznienia może być ograniczony maksymalnie do 1,5 godziny, przy czym odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.
W ocenie Wojewody analiza okoliczności sprawy pozwoliła stwierdzić, iż teren inwestycji wraz z terenami sąsiednimi stanowi tzw. teren zabudowy śródmiejskiej. Zgodnie z przepisem § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez zabudowę śródmiejską należy bowiem rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Wyjaśniono, że na obszarze na którym położona jest działka inwestycyjna nr [...] nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z 26 marca 2012 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. teren inwestycji położony jest w dzielnicy [...] jednostce planistycznej [...], dla której ustalono kierunek zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wysokiej intensywności. Podkreślono przy tym, że z zabudową śródmiejską możemy mieć do czynienia nie tylko w przypadku centrum miasta, ale także w przypadku poszczególnych dzielnic miasta (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 2018 r., sygn. akt: II OSK [...]).
Jeżeli na badanym obszarze nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale obowiązują ustalenia studium uwarunkowań i kierunków rozwoju miasta, dla ustalenia czy mamy do czynienia z zabudową śródmiejską istotne jest faktyczne zagospodarowanie danego obszaru, a zwłaszcza intensywny charakter zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt: II SA/Gd [...]).
Mając na względzie przewidziany w Studium kierunek zagospodarowania - wysoka intensywność - oraz fakt, że teren inwestycji znajduje się w obszarze śródmieścia z intensywnie zgrupowaną zabudową, w przedmiotowej sprawie zdaniem Wojewody, zaistniały podstawy do uznania, że mamy do czynienia z tzw. zabudową śródmiejską, o której mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Wskazano, że skarżący są właścicielami lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Lokal ten położony jest na parterze budynku, składa się z kuchni, łazienki i pokoju, którego okna skierowane są w stronę działki nr [...]. Z załączonej do pisma inwestora z [...] r. analizy nasłonecznienia wynika, że lokal ten w dniach równonocy będzie posiadał nasłonecznienie wynoszące 4 godziny i 10 minut. Zachowana zatem zostanie norma minimalnego nasłonecznienia określona w § 60 rozporządzenia.
Organ odwoławczy ustalił także, że w analizowanej sprawie odległość pomiędzy licem ścian budynków oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu jako "C" i "D" zaprojektowanych na działce nr [...], a ścianą budynku położonego na działce nr [...] w najbliżej położonym miejscu wynosi: w przypadku budynku "C" 13,36 m przy wysokości przesłaniania mierzącej 7,00 m, a w przypadku budynku "D" 13,31 m przy wysokości przesłaniania mierzącej 6,50 m. Wynika z tego, że budynki "C" i "D" na działce nr [...] zaprojektowane zostały w odległości większej niż wysokość przesłaniania w zabudowie śródmiejskiej i nie wystąpi tutaj zjawisko ponadnormatywnego przesłaniania w stosunku do okien pomieszczeń położonych na parterze budynku przy ul. [...]. Bez uwzględnienia warunku zabudowy śródmiejskiej wymogi przesłaniania spełnia budynek "D", natomiast budynek "C" zaprojektowany został w odległości nieznacznie mniejszej niż wysokość przesłaniania, tj. o 0,64 m. Nie oznacza to, że naruszone zostały normy rozporządzenia uniemożliwiające zatwierdzenie projektu budowlanego, jednakże okoliczność ta ma wpływ na krąg stron postępowania. Odległość w jakiej zaprojektowany został na działce nr [...] budynek "C" od budynku położonego na działce nr [...] mieści się w granicach określonych w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z uwagi na śródmiejski charakter zabudowy, ale jednocześnie właściciele lokali położonych w parterze budynku na działce nr [...], których okna pomieszczeń skierowane są w stronę działki inwestycyjnej nr [...], posiadają w przedmiotowej sprawie interes prawny, a co za tym idzie posiadają przymiot strony postępowania. Oznacza to, że przy wydaniu badanej decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...] [...] r. doszło do naruszenia prawa, tj. art. 10 § 1 k.p.a., bowiem skarżący powinni byli zostać uznani za strony postępowania i mieć zapewnioną możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu.
Podkreślono jednak, że sam fakt posiadania przymiotu strony postępowania i zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie oznacza, że badana we wznowionym postępowaniu decyzja kwalifikuje się od razu do uchylenia. Jeśli bowiem w wyniku wznowienia postępowania organ i tak musiałby wydać decyzję odpowiadającą w swej treści decyzji dotychczasowej, to zgodnie z art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. organ administracji ma obowiązek stwierdzić, że badana decyzja wydana została z naruszeniem prawa i odmówić jednocześnie uchylenia takiej decyzji.
Wojewoda przyjął, że ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść w swej istocie decyzja inna, aniżeli decyzja dotychczasowa. Inwestor spełnił bowiem wymogi określone w przepisach art. 32 ust. 4 oraz 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. złożył wniosek o pozwolenie na budowę do którego załączył cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnym zaświadczeniem projektanta o przynależności do właściwego samorządu zawodowego, a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prezydent Miasta S. zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dokonał zbadania kompletności projektu budowlanego, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także zgodności projektu zagospodarowania terenu z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stwierdzono też, że zatwierdzony badaną decyzją Nr [...] z [...] r. projekt budowalny jest zgodny z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...] z [...] r. o warunkach zabudowy oraz spełnia wymogi określone w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Powyższą decyzję Wojewody zaskarżył do sądu administracyjnego radca prawny reprezentujący skarżących. Zaskarżenie dotyczyło części obejmującej odmowę uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] r. z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Skarżonemu rozstrzygnięciu pełnomocnik skarżących zarzucił:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowalnego, w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie przez organ, że budynki realizowane na działce nr [...] odpowiadają warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie pozbawiają skarżących prawa do właściwego nasłonecznienia ich lokalu, podczas gdy:
a) stosownie do prawa budowlanego obiekty należy projektować tak, aby szanować uzasadnione interesy osób trzecich, w tym ochronę nieruchomości sąsiednich;
b) stosownie do przepisów kodeksu cywilnego skarżący mają wyłączne prawo korzystania z lokalu, a poprzez zgodę na ograniczenie nasłonecznienia ich lokalu Organ I instancji, natomiast organ II instancji ograniczył prawa skarżących do właściwej ekspozycji ich lokalu na światło słoneczne;
c) zgodnie z regułami Konstytucji RP własność podlega ochronie, a wywłaszczenie może nastąpić na cele publiczne i za stosownym wynagrodzeniem, a w niniejszej sprawie organ I instancji pozbawił skarżących prawa do dotychczasowego nasłonecznienia ich lokalu i to ku korzyści inwestora prywatnego co jest niedopuszczalne i zabronione, a organ II instancji odmówił uchylenia tej decyzji wskazując, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej.
2) §13 ust. 1 pkt 1) i ust. 4 oraz § 60 ust. 1 i ust. 3 w zw. z § 3 pkt 1) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie możliwe było zmniejszenie odległości pomiędzy budynkami oraz ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, z uwagi na zakwalifikowanie przez organ terenu objętego inwestycją jako zabudowa śródmiejska, podczas gdy:
a) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyraźnie rozróżnia zabudowę śródmiejską od innych rodzajów zabudowy (vide: tereny [...] oraz [...] oraz [...]);
Organ w wydanej decyzji, dokonał oderwanej od treści studium jego analizy, z której wynika, że na terenie, na którym prowadzona jest przedmiotowa inwestycja możliwa jest zabudowa śródmiejska, w sytuacji gdy samo studium takiej zabudowy na analizowanym terenie nie przewiduje.
b) zapisy studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją nie odpowiadają definicji zabudowy śródmiejskiej wskazanej w §3 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia bo nie wskazują aby w terenie [...] była dopuszczalna zabudowa śródmiejska;
c) dla terenu opisującego sporną nieruchomość, tj. terenu [...], nie przewiduje zabudowy śródmiejskiej;
d) definicja zabudowy śródmiejskiej zawarta w §3 pkt 1 wymaga aby zabudowa ta była określona w studium;
e) położenie działki w środku miasta nie oznacza, że jest na niej dopuszczalna zabudowa śródmiejska;
co wyklucza stanowisko organu i oznacza, dokonanie przez organ niedopuszczalnej i naruszającej przepisy rozszerzającej wykładni przepisu §13 ust. 4 rozporządzenia, który w razie trudności interpretacyjnych powinien być interpretowany ścieśniająco, skutkiem czego było wprowadzenie trwałego ograniczenia na nieruchomość skarżących czyli faktyczne ich wywłaszczenie.
II Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez Organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie interesu skarżących, polegające na:
a) ograniczeniu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie do zwrócenia się do Inwestora realizującego budowę, której wpływ na lokal skarżących jest przedmiotem postępowania, o przedłożenie analizy nasłonecznienia i wydanie decyzji w oparciu o tę analizę, w sytuacji gdy Inwestor z oczywistych względów pozostaje stroną postępowania, w której interesie leży odmowa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] r. skoro realizuje przedmiotową inwestycję;
b) uznanie przez organ za bezcelowe przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości należących do skarżących oraz uznanie przez organ za bezcelowe zlecenia sporządzenia opinii przez biegłego rzeczoznawcę z zakresu budownictwa, która obrazowałaby zmianę w nasłonecznieniu lokalu skarżących przed inwestycją i po jej przeprowadzeniu, o przeprowadzenie których to dowodów skarżący wnioskowali w toku prowadzonego postępowania uznając, że dla toczącego się postępowania nieistotnym pozostaje okoliczność, że nasłonecznienie lokalu w sąsiednim budynku zostanie ograniczone przez realizowaną inwestycję, a tym samym:
— prowadzenie postępowania w sposób stronniczy, zmierzający do konwalidacji błędnie wydanej decyzji;
— całkowite pominięcie interesu skarżących w prowadzonym postępowaniu.
2) art. 8 §1 k p a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy i naruszający zasadę równego traktowania uczestników postępowania, tj.:
a) wydanie decyzji w niniejszej sprawie w oparciu o analizę nasłonecznienia przekazaną organowi przez Inwestora w miejsce opinii właściwego biegłego;
b) odmowę przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżących.
3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tj.:
a) ograniczenie się organu do konsultacji z Inwestorem w zakresie ograniczenia nasłonecznienia (analiza nasłonecznienia przekazana przez Inwestora była kluczowym dowodem w sprawie) lokalu skarżących i w oparciu o tę konsultację wydanie decyzji w niniejszej sprawie;
b) odmowa przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżących;
c) a w konsekwencji nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie.
4) art. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie oceny dowodów w sposób dowolny i wewnętrznie sprzeczny, tj.:
a) oparcie się przez Organ na analizie nasłonecznienia przekazanej przez Inwestora i potraktowanie jej jako kluczowego dowodu w sprawie mimo, iż jest to dokument prywatny, który stwierdza jedynie, że autor analizy złożył oświadczenie o treści w nim zawartej i w żadnym wypadku nie powinno być ono podstawą do wydania decyzji, a podstawę taką stanowić mogło jedynie rzetelnie i wyczerpująco przeprowadzone postępowanie dowodowe w tym dowód z opinii biegłego, którego organ przeprowadzenia zaniechał;
b) ustalenie przez organ, że skoro studium na terenie objętym przedmiotową inwestycją operuje sformułowaniem "wysokiej intensywności", a teren znajduje się na obszarze śródmieścia, to na tym obszarze możliwa jest zabudowa śródmiejska, mimo, iż z treści studium wynika, że rozróżnia ono wyraźnie jednostki planistyczne, na których obszarze zabudowa śródmiejska może być realizowana oraz jednostki, które takiej cechy nie posiadają, jak jednostka, w której znajduje się teren objęty przedmiotową inwestycją.
5) art. 146 §2 k.p.a., poprzez przyjęcie przez organ, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, mimo iż postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie i sposób oceny zgromadzonych dowodów przez organ był nieprawidłowy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i obejmuje również orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (vide : art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").
Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja Wojewody uchylająca zaskarżoną przez skarżących odwołaniem decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] r., umarzająca postępowanie wznowieniowe i orzekająca w to miejsce o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...] z [...] r. z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdzająca, że decyzja Prezydenta Miasta S. Nr [...] z [...] r. o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 10 § 1 k.p.a.
W wyniku przeprowadzonej kontroli powyższej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, albowiem rozstrzygnięcie organu odwoławczego, nie narusza prawa, w tym przepisów wskazanych w skardze.
Jako podstawę żądania wznowienia postępowania skarżący zgłosili okoliczność, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, w którym wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ich zdaniem - na skutek realizacji inwestycji nastąpi niezgodne z prawem ograniczenie nasłonecznienia lokalu stanowiącego ich własność, znajdującego się w sąsiednim do inwestycji budynku wielorodzinnym przy ul. [...] na działce nr [...] w S..
Według skarżących projektowana zabudowa działki nr [...] narusza § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz § 60 ust. 1 i ust. 3 w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zdaniem Sądu, powyższe zarzuty zostały rzetelnie i wystarczająco przeanalizowane przez organ odwoławczy, w oparciu o prawidłowo ustalony stan prawny i faktyczny sprawy oraz na podstawie dodatkowego dowodu w sprawie jakim jest "Analiza nasłonecznienia mieszkań zlokalizowanych przy południowej elewacji w budynku przy ul. [...] (dz.nr [...]) zwróconych w stronę sąsiedniej działki nr [...]".
W tym miejscu podkreślić należy, że owa dodatkowa analiza nasłonecznienia została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej. Nie ma zatem podstaw, aby nie uznać przedłożonej analizy za dowód w przedmiotowej sprawie lub podważać wnioski projektanta w niej zawarte. Sąd zauważa przy tym, że skarżący poza ogólnym negowaniem dokumentu przedłożonego przez Inwestora jako wiarygodnego dowodu w sprawie, nie przedstawili alternatywnej analizy, mogącej stanowić dowód dający podstawy do zakwestionowania zgromadzonego przez organ administracji materiału dowodowego. skarżący nie zakwestionowali też prawidłowości założeń metodycznych, danych wyjściowych lub sposobu wykonania analizy i nie wskazali na takie błędy w dokumencie, które zdyskwalifikowałyby ją jako wiarygodny dowód w sprawie.
W zakresie do wniosków skarżących o dopuszczenie dowodu z oględzin ich nieruchomości i zlecenia sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę na okoliczność ustalenia wpływu realizacji inwestycji na czas nasłonecznienia pomieszczeń lokalu skarżących w ramach postępowania administracyjnego, Sąd wyjaśnia, że w sytuacji gdy organ na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne. Organ nie ma zatem obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2020 r. II GSK [...]).
Ponadto w zakresie zarzutu zaniechania przeprowadzenia oględzin nieruchomości należy dostrzec, iż skarżący nie wyjaśniają w jaki sposób taki dowód miałaby pozwolić na ustalenie potrzebnych danych (czas nasłonecznia mieszkania w oznaczonych datach) w sposób wymagany przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż termin "zabudowa śródmiejska", zdefiniowany w § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, opiera się na dwóch zasadniczych elementach, które decydują o uznaniu danej zabudowy za "śródmiejską". Po pierwsze, zabudowa ta musi mieć charakter intensywny, to znaczy typowy dla charakteru, wielkości i cech zabudowy danego miasta (np. zgrupowanie zabudowań w wielkomiejskiej aglomeracji jest znacznie większe niż mieście małym lub średnim). Po drugie, zabudowa ta musi znajdować się na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, co oznacza, że prawodawca w rozporządzeniu odwołuje się do kryterium funkcji zabudowy, która - zgodnie z dalszą częścią definicji - ma "faktycznie" lub "planistycznie" stanowić centrum miasta lub centrum dzielnicy miasta. Z definicji tej wynika zatem szerokie rozumienie zabudowy śródmiejskiej, która obejmuje nie tylko jeden teren centralny miasta (zazwyczaj w mniejszych miastach), lecz także wielość "terenów centrotwórczych" w dzielnicach miast (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r. II OSK [...]).
Zdaniem Sądu w świetle poczynionych przez organy ustaleń nie ulega wątpliwości, że zabudowę terenu inwestycji i działki sąsiedniej nr [...] (niezależnie od rozróżnienia w Studium funkcji uzupełniającej i podstawowej kierunku zagospodarowania terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wysokiej intensywności, co podnosi pełnomocnik skarżących) należy zakwalifikować do rodzaju zabudowy śródmiejskiej. Należy przyjąć, iż podjęciem "zabudowa śródmiejska" w studium posłużono się w odniesieniu do tych obszarów, co do których mogłaby powstać wątpliwość co do takiego ich charakteru. W odniesieniu do badanego obszaru powyższa wątpliwość nie powstaje.
Wynika to wprost z lokalizacji działek nr 80 i [...], które według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S. (uchwała Rady Miasta S. nr [...]) położone są w dzielnicy funkcjonalnie oznaczonej jako "[...] Nie można przy tym nie dostrzegać, iż mieszkanie stanowiące własność skarżących znajduje się w budynku wielorodzinnym, typowym dla zabudowy o wysokiej intensywności, a przy tym znajduje się w bardzo bliskiej odległości od ścisłego centrum S..
Zatem prawidłowym było uznanie przez organ administracji, że projektowana inwestycja i działki sąsiednie należą do tzw. zabudowy śródmiejskiej i wbrew stanowisku skarżących, w stosunku do ich lokalu mieszkalnego warunek nasłonecznienia reguluje § 60 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W ramach tego przepisu, w przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenia wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie (tj. takiego jak posiadane przez skarżących) nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia.
Warto też dostrzec, iż z analizy nasłonecznienia o popartej na graficznej symulacji rozkładu światła słonecznego i cienia wynika, że lokal skarżących po zrealizowaniu sąsiedniej zabudowy, będzie miał zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący 4 godziny i 10 minut. Zatem wyliczone w sposób określony przez prawodawcę nasłonecznie będzie większe nie tylko niż dla zabudowy śródmiejskiej ale również większe niż wymagane dla zabudowy innej niż śródmiejska.
Organ odwoławczy, po szczegółowym zweryfikowaniu odległości poszczególnych budynków przekonująco ustalił także, iż przyszła inwestycja nie narusza normy § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a zatem i ten zarzut, podniesiony okazał się nietrafny.
Wobec powyższego organ odwoławczy słusznie uznał za bezpodstawne zarzuty skarżących, iż projektowana inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość w sposób niezgodny z prawem.
Nie mogły też odnieść skutku zarzuty oparte na twierdzeniu o naruszeniu przepisów kodeksu cywilnego. Jak wynika bowiem z art. 140 kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Korzystanie to jednak następuje w granicach określonych przez ustawy (w tym przypadku między innymi przez Prawo budowalne i zasady współżycia społecznego). Zasady prawa budowalnego dotyczące nasłonecznia lokali oraz wymaganych odległości pomiędzy budynkami nie zostały dotychczas zakwestionowane pod kątem swojej konstytucyjności i korzystają z zasady domniemania zgodności z Konstytucją.
Nie można też uznać za uzasadnione zarzutów w zakresie naruszenia art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie interesu skarżących. Stan faktyczny nie budzi bowiem w sprawie wątpliwości, które należałoby rozstrzygać poprzez przeprowadzenie dodatkowych dowodów.
W postępowaniu mającym za przedmiot pozwolenie na budowę obowiązkiem Inwestora jest zapewnienie stosownej dokumentacji sporządzonej przez uprawnione osoby, która podlega weryfikacji organu administracji i dalszemu jej zatwierdzeniu. Stąd nie sposób czynić organowi zarzutu, iż mając na względzie twierdzenia skarżących, zobowiązał Inwestora we wznowionym postępowaniu do uzupełniania zatwierdzonego uprzednio projektu budowalnego, żądając przedłożenia stosownej dokumentacji w zakresie nasłonecznienia nieruchomości i następnie na takim dokumencie opierał się przy orzekaniu.
Nie sposób też twierdzić, jak to czyni pełnomocnik skarżących, iż tak opracowana analiza jest dokumentem prezentującym stanowisko Inwestora. Analiza nasłonecznienia jest bowiem efektem stosownych obliczeń (symulacji graficznych), dokonywanych według zasad określonych przez prawodawcę i jest dokumentem poddającym się merytorycznej weryfikacji, sporządzonym w ramach działalności zawodowej uprawnionej osoby dysponującej wiedzą specjalną i stosownymi narzędziami do przeprowadzania analizy (programem komputerowym). Jest zatem wiarygodnym źródłem dla poczynienia ustaleń co do nasłonecznienia nieruchomości.
Podsumowując, w ocenie Sądu, Wojewoda należycie zbadał sprawę i prawidłowo ocenił dostępny materiał dowodowy w kontekście przesłanki wznowienia postępowania oraz zarzutów strony i następnie wydał zgodnie z prawem rozstrzygnięcie kończące wznowione postępowanie.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Powołane wyżej powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem [...]