II SA/Sz 318/24

II SA/Sz 318/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7a par. 1, art. 8 par. 1, art. 61 par. 4, art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 537
art. 15 ust. 4
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 2, art. 146 par. 1, art. 148b ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 54 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 27 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Decyzją z 14 sierpnia 2023 r., znak RG.3134.2.18.2023.MW, Burmistrz W. na podstawie art. 144, art. 145, art. 146, art. 147, art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 poz. 344 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") ustalił pp. S. i pp. B. opłatę adiacencką w wysokości 2.585,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] Organ wskazał, że powyższy wzrost wartości nieruchomości spowodowany został budową urządzeń infrastruktury technicznej - oczyszczalni ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami dla miejscowości O..
2. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, wniesionego przez S. i B. B., decyzją z 27 października 2023 r. nr SKO.WE.441/3601/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie Organu pierwszej instancji w całości.
Jak wyjaśniło Kolegium, z art. 145 ust. 2 u.g.n. wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n.
W rozpatrywanej sprawie jedną z kwestii spornych stanowiło zaś to, czy Organ I instancji zachował określony powyższym przepisie 3-letni termin do wszczęcia postępowania administracyjnego. Decydujące zaś znaczenie dla ustalenia, kiedy rozpoczął swój bieg ów termin, miało określenie daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.
Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jednak, że ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wskazuje się, że w odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego tymi odrębnymi przepisami będą: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako "p.b.") oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej jako "u.z.z.w.").
Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 u.z.z.w., będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma, wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. W rozumieniu art. 148b u.g.n. stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną, i obie winny być spełnione.
I tak, w myśl art. 54 ust. 1 p.b., zgodnie z jego brzmieniem obowiązującym w 2020 r., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem ww. terminu wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1 (art. 54 ust. 2 p.b.). Z powyższego wynika, że o stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, w rozumieniu art. 148b u.g.n., można mówić wówczas, gdy do użytkowania obiektu, w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie wniósł sprzeciwu właściwy organ nadzoru budowlanego, bądź uzyskano zaświadczenie, które uprawniało inwestora, do zgodnego z prawem, rozpoczęcia użytkowania obiektu.
Jak ustaliło Kolegium, w niniejszej sprawie budowa kontenerowej oczyszczalni ścieków wraz ze zjazdem z działki drogowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej oraz przyłącza wodociągowego do oczyszczalni ścieków realizowana była na podstawie wydanych przez Starostę K. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 listopada 2018 r. i z dnia 29 listopada 2018 r. W dniu 30 kwietnia 2020 r. inwestor (Gmina W.), złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. obiektów budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 6 maja 2020 r. wydał inwestorowi zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i przystąpienia do użytkowania kontenerowej oczyszczalni ścieków wraz ze zjazdem z działki drogowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej oraz przyłącza wodociągowego do oczyszczalni ścieków. Dalej, w dniu 14 maja 2020 r. sporządzono protokół końcowego odbioru robót budowlanych na zadaniu inwestycyjnym pn. "Zaprojektowanie i wybudowanie oczyszczalni ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami dla miejscowości O., gmina W.".
W świetle powyższego Organ odwoławczy uznał, że Organ I instancji nieprawidłowo przyjął, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej jest data końcowego odbioru wykonanych robót potwierdzona protokołem z 14 maja 2020 r. Datą tą był bowiem 6 maja 2020 r. tj. dzień wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w trybie art. 54 ust. 2 p.b. zaświadczeń o przyjęciu wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wniesienia sprzeciwu. Od tej daty istniała bowiem możliwość zgodnego z prawem użytkowania wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec tego od tej daty biegł też dla organu administracji określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. trzyletni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.
Organ odwoławczy zwrócił dodatkowo uwagę, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują wprost momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jakim jest postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, iż w świetle wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu procesu, etap ten rozpoczyna się wraz z pierwszą czynnością, o której strona została zawiadomiona. Jednak sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej ustawodawca w art. 145 ust. 2 u.g.n. ustanowił maksymalny termin wszczęcia postępowania. Mając zatem na uwadze wynikającą z art. z art. 8 § 1 k.p.a. zasadę budowania zaufania jednostki do organu oraz funkcję gwarancyjną uregulowania zawartego w art. 145 ust. 2 u.g.n. w ocenie Kolegium dla ustalenia terminu wszczęcia postępowania prawnie znaczące jest doręczenie zawiadomienia o tym stronie. Za niewystarczające do uznania, że termin powyższy się otworzył przyjąć należy podjęcie przez organ czynności procesowej. Stanowisko Kolegium poparto w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych.
W świetle powyższego Kolegium uznało, że do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenie opłaty adiacenckiej konieczne jest, aby przed upływem trzyletniego okresu wynikającego z art. 145 ust. 2 zd. 1 u.g.n. strona została zawiadomiona o jego wszczęciu. Tym samym, wbrew temu co wskazuje organ I instancji nie można przyjąć, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło w dacie podpisania zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez osobę upoważnioną czy w momencie zlecenia przez organ wykonania operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu.
W rozpatrywanej sprawie organ I instancji w dniu 10 maja 2023 r. sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zawiadomienie to, zostało wysłane do stron w dniu 12 maja 2023 r. a jego doręczone nastąpiło w dniu 16 maja 2023 r. W związku z tym, iż wynikający z art. 145 ust. 2 u.g.n. termin do wszczęcia postępowania upływał w dniu 6 maja 2023 r. to organ odwoławczy stwierdził, że wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.
Mając wszystko powyższe na uwadze Kolegium uznało, że decyzja Organu I instancji została wydana w postępowaniu, które nie może być uznane za skutecznie wszczęte w przewidzianym do tego terminie. W konsekwencji nie jest możliwe zaakceptowanie, z punktu widzenia wymagań praworządności, nałożenie na stronę obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej wbrew zakazowi ustawy, tj. w sytuacji, gdy organ administracji publicznej wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po upływie ustawowo przewidzianego terminu. Upływ terminu spowodował utratę możliwości działania przez organ. Uprawnienie Burmistrza W. do ustalenia opłaty adiacenckiej wygasło. W takim przypadku, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jako bezprzedmiotowe, należało w ocenie organu odwoławczego umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
3. Skierowaną do tutejszego Sądu skargą z 21 kwietnia 2024 r. Prokurator na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: "p.p.s.a.") zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 27 października 2023 r. domagając się jej uchylenia w całości.
W skardze zarzucono Organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w.zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię art. 145 ust. 2 u.g.n. i uznanie, że do wszczęcia postępowania administracyjnego dochodzi w dniu doręczenia stronom zawiadomienia o jego wszczęciu, tj. w niniejszej sprawie - w dniu 16 maja 2023 r., zaś stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej następuje w dniu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego zaświadczeń o przyjęciu wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wniesienia sprzeciwu, tj. na kanwie niniejszej sprawy - w dniu 6 maja 2020 r.
Zdaniem Prokuratora z uwagi na powyższe błędnie uznano, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z uchybieniem trzyletniego okresu od dnia stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do sieci kanalizacyjnej, na skutek czego niezasadnie uchylono decyzję organu pierwszej instancji ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i umorzono postępowanie pierwszoinstancyjnej jako bezprzedmiotowe.
Jak wywiedziono w skardze, prawidłowa interpretacja mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przepisów prowadzi do konstatacji, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 ust. 2 u.g.n. należy przyjąć datę pierwszej czynności, o której zawiadomiono strony, czyli w analizowanej sprawie - datę sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania tj. 10 maja 2023 r., zaś za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej - datę, w której możliwe jest z punktu widzenia zarówno technicznego, jak i legalnego podłączenie działki do sieci, czyli w przypadku badanej sprawy - dzień uzyskania pozytywnych wyników badań próbek pobranych z sieci kanalizacyjnej tj. 12 maja 2020 r. Stwierdzenie powyższego prowadzić powinno do przyjęcia, że postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte przed upływem trzyletniego okresu od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.
W zakresie ustalenia daty stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do wybudowanej infrastruktury technicznej Prokurator nie podzielił ani stanowiska Kolegium, ani poglądu Burmistrza.
Jak wywiedziono dalej, odbiór sieci będący podstawą do złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków był jedynie tzw. odbiorem "na sucho", a dopiero po nim miał miejsce tzw. rozruch technologiczny oczyszczalni. W ramach tego rozruchu pobrano próbki, których zbadanie i uzyskanie wymaganych wyników tych badań, było warunkiem koniecznym rozpoczęcia użytkowania sieci. W przypadku omawianej inwestycji badanie próbek zakończyło się wynikiem pozytywnym w dniu 12 maja 2020 r. Po dokonaniu prawidłowego rozruchu technologicznego, w dniu 14 maja 2020 r., Gmina W. zawarła z M. sp. z o.o. w W. umowę wykonawczą na eksploatację wyżej wymienionej infrastruktury.
W ocenie Prokuratora w analizowanej sprawie dniem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej był zatem dzień 12 maja 2020 r., albowiem od tego dnia można było podłączyć działkę do sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków.
Jako podano dalej w skardze drugą, istotną do rozstrzygnięcia na kanwie niniejszej sprawy kwestią jest ustalenie daty wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Rację ma w tym zakresie Burmistrz twierdząc, że datą wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej była data sporządzenia zawiadomienia o jego wszczęciu (tj. 10 maja 2023 r.), które następnie zostało skutecznie doręczone stronom w dniu 16 maja 2023 r.
W konkluzji powyższych rozważań Prokurator doszedł do wniosku, że skoro za datę stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków uznać należy dzień 12 maja 2020 r. a za datę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej dzień 10 maja 2023 r. Tym samym zdaniem Prokuratora organ zmieścił się w zawitym, trzyletnim terminie przewidzianym w art. 145 ust. 2 u.g.n. do wszczęcia postępowania administracyjnego przedmiocie ustalenie opłaty adiacenckiej.
4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
5. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a.").
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
6. Przedmiotem skargi Prokuratora jest decyzja Kolegium uchylająca decyzję organu I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej w postaci oczyszczalni ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami oraz umarzająca postępowanie organu I instancji w przedmiocie jej ustalenia.
Podstawą powyższego rozstrzygnięcia organu odwoławczego było stwierdzenie przez Kolegium, iż organ I instancji wszczął postępowanie po upływie przewidzianego przez ustawodawcę w art. 145 ust. 2 u.g.n. terminu, tj. po upływie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.
7. W sprawie jest bezsporne, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę K. , Gmina W. z udziałem środków unijnych, wybudowała oczyszczalnię ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami dla miejscowości O.. Gmina wystąpiła następnie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. obiektów. W odpowiedzi na powyższy wniosek, PINB potwierdził przyjęcie wniosku i nie wniósł sprzeciwu. Organ nadzoru budowalnego wyjaśnił, iż zgodnie z art. 31zy1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy - Prawo budowlane. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał rozpatrzenia wniosku jako zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie administracyjnym przewidzianym przepisami art. 54 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z tej też przyczyny organ ten z urzędu zaświadczył o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
Następnie, w dniu 14 maja 2020 r., sporządzono protokół końcowego odbioru robót budowlanych dotyczących zadania "Zaprojektowania i wybudowanie oczyszczalni ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami" pomiędzy wykonawcą robót a gminą, w którym stwierdzono, że roboty budowalne zostały zakończone, stosowna dokumentacja została przekazana i nie stwierdza się usterek i wad w zakresie przedmiotu umowy. Przyjęto, że z dniem 13 maja 2020 r. dokonuje się końcowego odbioru przedmiotu umowy oraz, że obiekt nadaje się do eksploatacji.
Jak wynika z akt sprawy, kolejnymi czynnościami Organu gminy było zlecenie pismem z dnia 17 lutego 2023 r. uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego mającego na celu określenie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej. Stosowny operat szacunkowy został opracowany z datą 8 marca 2023 r. i przekazany organowi w dniu 9 maja 2023 r. Następnie, w dniu 10 maja 2023 r., Organ sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zawiadomienie to zostało wysłane do stron w dniu 12 maja 2023 r. i doręczone w dniu 16 maja 2023 r.
8. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, które z powyższych zdarzeń należy uznać za stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej - oczyszczalni ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami dla miejscowości O..
Organ I instancji przyjął przy orzekaniu, iż jest to data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót (tj. 14 maja 2020 r.). Również rzeczoznawca majątkowy swoje oszacowanie sporządził przyjmując powyższą datę (14 maja 2020 r.) jako datę stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w następstwie czego, na taką właśnie datę określił wartość nieruchomości (pkt 5.2 i 5.3 operatu).
W ocenie Organu odwoławczego datą stworzenia warunków do podłączenia działki należącej do strony do urządzeń infrastruktury technicznej był dzień wydania przez PINB w K. zaświadczeń o przyjęciu wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wniesienia sprzeciwu (tj. 6 maja 2020 r.).
Natomiast Prokurator w skardze rozpatrywanej przez Sąd neguje prawidłowość obu powyższych stanowisk wywodząc, że datą stworzenia warunków do podłączenia działki należącej do strony do urządzeń infrastruktury technicznej był dzień uzyskania pozytywnych wyników badań próbek pobranych z sieci kanalizacyjnej (tj. 12 maja 2020 r.) Prokurator wiąże bowiem datę stworzenia warunków do podłączenia działki należącej do strony do urządzeń infrastruktury technicznej z rozruchem technologicznym oczyszczalni, w ramach którego pobrano próbki, których zbadanie i uzyskanie wymaganych wyników tych badań, było warunkiem koniecznym rozpoczęcia użytkowania sieci.
9. Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.
Należy dostrzegać, iż ustalona przez Organ I instancji opłata adiacencka jest następstwem "wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej" z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 143 ust. 1 u.g.n.). W myśl bowiem art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Stosownie do art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 146 § 1 u.g.n. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.
Opłata adiacencka będąca przedmiotem sprawy jest zatem przez ustawodawcę wyraźnie wiązana "budową" urządzeń infrastruktury technicznej, nie zaś z innymi zdarzeniami będącymi następstwem owej budowy. Przy czym, w myśl art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.
W ocenie Sądu Organ odwoławczy trafnie przyjął, że skoro u.g.n. nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia" to, w szczególności z uwagi na treść art. 148b ust. 1 u.g.n. "przepisami odrębnymi" są stosowne przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane a stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu stosownie do przepisów tejże ustawy (por. np. wyroki NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 692/13 i sygn. akt I OSK 691/13).
Jak przekonująco stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1856/19, w razie dokonania zgłoszenia do użytkowania, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje wraz z upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast w razie konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z wymogami art. 55 Prawa budowlanego, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej dokonuje się z datą ostateczności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na treść z art. 31zy1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, kończącym budowę zdarzeniem była data wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w trybie art. 54 ust. 2 p.b. zaświadczeń o przyjęciu wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wniesienia sprzeciwu. Od tej daty istniała bowiem możliwość zgodnego z prawem użytkowania wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Słusznie zatem organ odwoławczy zakwestionował stanowisko Organu I instancji przedstawione w jego decyzji ustalającej opłatę adiacenckiej a w to miejsce prawidło ustalił, iż trzyletni termin na wszczęcie postępowania ustalającego opłatę adiacencką powinien być liczony w rozpatrywanej sprawie od 6 maja 2020 r. W konsekwencji ów termin upływał z dniem 6 maja 2023 r. - przed którą to datą Organ I instancji nie podjął żadnej czynności, która mogłaby być uznana jako skuteczne wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.
10. Warto też na marginesie zauważyć, że skoro 17 lutego 2023 r. Organ zdecydował się na zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu a w dniu 9 maja 2023 r. uzyskał od owego rzeczoznawcy operat wskazujący na wzrost wartości nieruchomości w następstwie stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, nie sposób dopatrzyć się obiektywnych problemów uniemożliwiających czy utrudniających wszczęcie postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej przed 6 maja 2023 r.
11. Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania za uzasadnioną argumentacji Prokuratora jakoby za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej należało uznać "dzień uzyskania pozytywnych wyników badań próbek pobranych z sieci kanalizacyjnej". Nie sposób zresztą stwierdzić na jakiej podstawie Prokurator ustalił ową datę na 12 maja 2020 r., gdyż nie wskazuje na żaden dokument z którego taka data by wynikała. Nadto Skarżący nie wskazał na żadne przepisy które można by uznać za przepisy odrębne w rozumieniu art. 148b u.g.n. względnie innych przepisów, z których wywodzi swoje racje w powyższym zakresie. Powyższe czyni niemożliwym bardziej szczegółowe odniesienie do powyższej tezy. Sąd dostrzega, że prawodawca w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje możliwość pobierania próbek wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (art. 12 ust. 4). Niemiej jednak w badanej sprawie inwestycja gminna dotyczyła oczyszczalni ścieków wraz z siecią kanalizacji sanitarnej a zatem tej części infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, w której znajduje się woda nie przeznaczona do spożycia przez ludzi.
Skoro jak wskazano już powyżej, ustawodawca wiąże opłatę adiacencką z "wybudowaniem" urządzeń infrastruktury technicznej, Sąd nie dopatrzył się podstaw do rozszerzania pojęcia stwierdzenia warunków podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej na czynności następujące już po zakończeniu budowy, w tym na "rozruch" wybudowanej sieci.
12. W tym miejscu godzi się też dostrzec swoistą niekonsekwencję stanowiska Prokuratora, który negując prawidłowość dat ustalonych przez organy obu instancji i wskazując na alternatywną datę stwierdzenia warunków podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wskazuje na wadliwość jedynie decyzji organu odwoławczego. Tymczasem konsekwentne przyjęcie stanowiska Skarżącego, iż datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej był 12 maja 2020 r. nakazywałoby również stwierdzić wadliwość dat przyjętych przez rzeczoznawcę w operacie tj. daty na którą określono wartość nieruchomości oraz datę, na którą weryfikowano stan nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej. Zatem przyjęcie stanowiska Prokuratora oznaczałoby, iż również decyzja Organu I instancji, jako oparta na operacie szacunkowym sporządzonym dla nieprawidłowych dat, jest wadliwa i powinna zostać uchylona.
Wbrew stanowisku Skarżącego, w realiach rozpatrywanej sprawy, ocena czy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej doszło w dacie sporządzenia przez organ zawiadomienia wszczęciu postępowania czy też jego w dacie daty doręczenia stronie owego zawiadomienia nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji Kolegium. Oba powyższe zdarzenia nastąpiły bowiem po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości stron do sieci kanalizacyjnej. Niemniej jednak odnosząc się argumentacji skargi Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania obszernie cytowanego przez Kolegium stanowiska sądów administracyjnych rozstrzygającego przedmiotowe zagadnienie i akcentujące, iż ów termin ma charakter gwarancyjny dla strony. Jak przekonująco wskazały WSA w Krakowie w wyroku z dnia 2 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 590/19) oraz WSA w Białymstoku w wyroku z 10 marca 2020 r. (sygn. akt. II SA/Bk 75/20), gdy wszczęcie postępowania z urzędu ma nastąpić w określonym terminie, a wynikiem tego postępowania ma być nałożenie na stronę obowiązków, za datę wszczęcia postępowania musi zostać uznane zawiadomienie strony o postępowaniu, nie zaś samo podjęcie przez organ czynności, ani też data wysłania do strony informacji o postępowaniu. Innymi słowy do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenie opłaty adiacenckiej konieczne jest, aby przed upływem trzyletniego okresu wynikającego z art. 145 ust. 2 zd. 1 u.g.n. strona została zawiadomiona o jego wszczęciu. Taka wykładnia wskazanego przepisu ma charakter gwarancyjny, bowiem strona uzyskuje pewność, że wobec nieotrzymania informacji o wszczęciu postępowania w określonym terminie, nie jest możliwe nałożenie na nią opłaty adiacenckiej.
Przy czym powoływany przez Prokuratora w skardze wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z 10 lutego 2023 r., (sygn. akt II GSK 534/20), wbrew twierdzeniom skargi, nie został wydany w sprawie "dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej" lecz w sprawie mającej za przedmiot karę za przejazd po drodze bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Zatem NSA w powyższym rozstrzygnięciu dokonywał interpretacji art. 13n ustawy o drogach publicznych nie zaś - mającego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie - przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również inne wskazanie przez Prokuratora wyroki NSA tj. z dnia 10 lutego 2023 r., (sygn. akt II GSK 278/20) oraz z dnia 2 grudnia 2021 r., (sygn. akt II OSK 543/21), jako dotyczące odpowiednio: kary za przejazd po drodze bez uiszczenia opłaty elektronicznej oraz bezczynności organu nadzoru budowalnego jawią się jako nieadekwatne do rozpatrywanej sprawy. W tym miejscu warto bowiem przypomnieć, iż aktualny kształt kluczowego w sprawie art. 145 ust. 2 u.g.n. jest następstwem jego nowelizacji dokonanej z dniem 23 sierpnia 2017 r. Pierwotnie przepis ten stanowił, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Jak zaś wynika z uzasadnienia nowelizacji - w której datę "wydania decyzji" zastąpiono datą "wszczęcia postępowania" - jej celem było ujednolicenie terminu określania opłat adiacenckich oraz wyeliminowanie rozbieżności, jakie pojawiły się w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie znaczenia proceduralnego terminu na wydanie decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Podkreślano wówczas, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej.
13. Nie można nie dostrzegać, iż pewność o zamiarze domagania się przez organ administracji opłaty adiacenckiej strona uzyskuje dopiero po powzięciu informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego, co zwykle wiąże się z doręczeniem zainteresowanemu stosowanego zawiadomienia w tym przedmiocie. Przyjęcie wykładni przedstawianej przez Prokuratora dawałoby organowi administracji możliwość wydłużania i tak już długiego - bo aż trzyletniego terminu - który pierwotnie był uznawany przez ustawodawcę wystarczający nie na wszczęcie postępowania a na jego zakończenie. Tym samym mogłoby dochodzić do nieuzasadnionego i nadmiernego przedłużania stanu niepewności co do zamiaru domagania się opłaty adiacenckiej przez gminę.
W myśl art 144 ust. 1 u.g.n. organ gminy może (nie zaś musi) ustalić adiacencką a zatem jej ustalanie nie ma ona charakteru obligatoryjnego. Nie można powyższego (dyskrecjonalnego) uprawnienia organów gminy zestawiać z obowiązkami innych organów państwa dotyczącymi ustalania kar, które - co do zasady - powinny być przez organy administracji pobierane i egzekwowane od podmiotów naruszających prawo. Jak przy tym wynika przepisów regulujących pobieranie owych kar brak ich ustalenia jest wprawdzie dopuszczalny, jednak stanowi odstępstwo od zasady ich egzekwowania od podmiotów naruszających prawo. Pominąwszy zatem znacznie krótsze terminy na wszczęcie postepowań, jest to zatem całkiem odmienna sytuacja niż w przypadku opłat adiacenckich co nie może być niedostrzegane przez organy administracji przy stosowaniu przepisów u.g.n.
14. W ocenie Sądu przedstawione przez Prokuratora stanowisko co do daty na wszczęcia postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej nie daje się zatem pogodzić ani z celem opisanej wyżej nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami ani z zasadą art. 7a § 1 k.p.a. nakazującą rozstrzyganie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony ani też – z wskazywaną przez Kolegium - zasadą budowania zaufania jednostki do organu (art. 8 § 1 k.p.a.).
Wobec powyższego nie doparzywszy się wadliwości skarżonej decyzji organu odwoławczego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Cytowane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl