II SA/SZ 311/22

II SA/Sz 311/22 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2022-06-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2517/22 - Wyrok NSA z 2022-12-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 59 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania działki oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...]; UNP: [...], Prezydent Miasta S., działając na podstawie art.105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U.2021.735 ze zm.)dalej jako "k.p.a" oraz art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U.2021.741 ze zm.), dalej również jako "u.p.z.p.", umorzył postępowanie wszczęte z urzędu, w związku z pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., znak: [...], z dnia [...] marca 2021 r., w sprawie zmiany sposobu użytkowania terenu działek nr [...] i nr [...], w obrębie [...], przy ul. [...] i ul. [...] w S., w związku z faktem zgłoszenia naruszenia strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia [...], relacji [...], wynikającego z użytkowania terenu działki jako składowisko.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wraz z pismem z dnia 1 marca 2021 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., przekazał Prezydentowi Miasta S. wniosek spółki G. [...]. z dnia 16 lutego 2021 r. "o wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości" wynikające z użytkowania terenu działki nr [...] z obrębu [...] w S. jako składowiska (grupy składowisk), tj. decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] obręb [...], stosownie do przepisów art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził oględziny terenu, w trakcie których ustalono, że w granicach terenu wydzielonego ogrodzeniem, w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia [...] nie stwierdzono obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt 1), natomiast na terenie działki znajdują się hałdy kruszyw, ziemi oraz innych elementów/materiałów.
Rozpatrując wniosek, organ I instancji ustalił, że granice ogrodzonego terenu obejmują również działkę nr [...] z obrębu [...]. W związku z powyższym w dniu [...] marca 2021 r., zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu działek nr [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...], ul. [...] w S..
Organ I instancji wyjaśnił, że teren działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], ul. [...] objęty jest uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z 2010 r., poz. [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w S. i zgodnie z § 8 usytuowany jest w granicach terenu elementarnego [...] przeznaczonego na zabudowę usługową z dopuszczeniem lokali mieszkalnych oraz zieleń izolacyjną.
W toku postępowania, w związku z faktem gromadzenia kruszyw, ziemi oraz innych elementów/materiałów na przedmiotowym terenie w dniu 29 lipca 2021 r. organ I instancji skierował zapytanie do Wydziału Ochrony Środowiska tut. Urzędu, który w odpowiedzi poinformował, że sprawa dotycząca naruszenia strefy przebiegu gazociągu wysokiego ciśnienia przez działkę nr [...], była również prowadzona przez Wydział Ochrony Środowiska w lutym 2021 r. W trakcie tego postępowania, w oparciu o oględziny terenu (dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy), ustalono że jest on użytkowany jako baza magazynowa firmy T. , zajmującej się głównie pielęgnacją zieleni. Teren ogrodzony jest płotem betonowym, na działce pracowała rozdrabiarka do gałęzi z drzew oraz składowano materiały budowlane, pozostałości roślinne, drewno i kruszywa. W wyniku oględzin nie stwierdzono, żeby na terenie działki przebieg gazociągu był zasypany jakimkolwiek odpadami albo innymi materiałami.
Organ I instancji przytoczył treść art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2014 r. o odpadach (Dz. U. z 2021r. poz. 779 ze zm.) i wskazał, że firma T. na przedmiotowym terenie prowadzi zaplecze, na którym magazynuje materiały budowlane, pozostałości roślinne, drewno i kruszywa, odpady pobudowlane wytwarzane w wyniku świadczenia usług. W wyniku oględzin nie stwierdzono, żeby na terenie działki przebieg gazociągu był zasypany jakimkolwiek odpadami albo innym materiałami (pismo WOŚ z dnia 9 sierpnia 2021 r.). Sprawa przebiegu gazociągu przez działkę nr [...] z obrębu [...] z firmą G. ma charakter sporu cywilnego i wiąże się z ustanowieniem służebności oraz ustaleniem konstrukcji przejazdu nad gazociągiem.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ I instancji przeanalizował zasadność zastosowania przepisów art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przedmiotowej sprawie, wskazując, iż jak wynika z aktualnego orzecznictwa ww. przepis ma także zastosowanie w przypadku zmiany sposobu użytkowania niezgodnej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie ustalono, że zgodnie z zapisem § 8.1.1 lit.b) ww. uchwały teren elementarny [...],[...] przeznaczony jest na zabudowę usługową z dopuszczeniem usług m.in. w zakresie firm i klientów. Zgodnie z definicją zawartą w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w S. (§ 5.5).) obsługa firm i klientów to usługi z zakresu związanego z prowadzeniem m.in. usług rzeczowych np.: urządzanie zieleni. Nie można więc wykazać, zdaniem organu I instancji, że magazynowanie materiałów budowlanych, pozostałości roślinnych, drewna i kruszyw przez firmę T. zajmującą się pielęgnacją zieleni jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S..
Nie zgadzając się z powyższą decyzją [...] G. Spółka Akcyjna wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie § 10 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie.
Odwołujący wskazał, że w prowadzonym postępowaniu organ skupił się na braku zasypania gruntu nad gazociągiem odpadami i innymi materiałami, jednak pominął fakt, że w związku z obecnym zagospodarowaniem terenu w ramach realizowanego składowiska zlokalizowane są także przejazdy (drogi), którymi poruszają się m.in. samochody ciężarowe o znacznej masie całkowitej ponad niezabezpieczonym gazociągiem wysokiego ciśnienia. Gazociąg w tym miejscu nie był projektowany i wybudowany do tego typu użytkowania terenu, a podmiot prowadzący działalność nie uzgodnił z operatorem technologii wzmocnienia fragmentu działki nad gazociągiem, po którym odbywa się przejazd pojazdów o znacznym tonażu. Zdaniem odwołującego, zgodnie z art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w związku z przyjętym w planie miejscowym zakazem prowadzenia na nieruchomości działalności mogących zagrozić trwałości gazociągu w pasie po 3 m na stronę od osi gazociągu, uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia tj. wydania decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu do czasu uzyskania decyzji o ustaleniu nowych warunków zabudowy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm.) oraz art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r. poz. 741 z późn.zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy przedmiotem postępowania przed organem I instancji była zmiana sposobu użytkowania terenu działek gruntu [...] i [...] z obr. [...] miasta S. na niezgodny z warunkami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem strefy kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji [...], wynikającego z użytkowania terenu działki jako składowisko.
Organ II instancji podkreślił, że zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym w przepisach prawa. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki. Co jednak istotne, orzecznictwo sądowoadministarcyjne potwierdza zastosowanie przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. również w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych.
Zdaniem Kolegium, zmiana zagospodarowania terenu oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenie terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez określony podmiot zmianą. Obie okoliczności zatem wymagają ustalenia przez organy prowadzące postępowanie administracyjne.
Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] oraz [...] w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości ([...]) oznaczona jest jako grunty rolne klasy IVa. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S., nieruchomość objęta postępowaniem znajduje się w terenie elementarnym [...], dla którego, zgodnie z § 8 uchwały dokonano ustaleń funkcjonalnych:
1) przeznaczenie terenu: zabudowa usługowa z dopuszczeniem lokali mieszkalnych oraz zieleń izolacyjna;
2) dopuszczalny zakres usług:
a) handel w lokalach o powierzchni użytkowej do 200 m2, z wyłączeniem sprzedaży paliw płynnych i gazu płynnego do pojazdów mechanicznych,
b) obsługa firm i klientów z wyłączeniem działalności związanej ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży lub pacjentów obiektów usług zdrowia
oraz z wyłączeniem warsztatów mechaniki pojazdowej,
c) gastronomia;
3) w odległości większej niż 100,0 m od zewnętrznej skrajnej jezdni autostrady dopuszcza się wprowadzenie jednego lokalu mieszkalnego wbudowanego w budynek usługowy;
4) zieleń izolacyjna wzdłuż terenu elementarnego [...] (ul. [...]).
Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 5 uchwały w pasie terenu ustalonym na 3 m na stronę od osi gazociągu wysokiego ciśnienia zakazuje się sadzenia drzew oraz prowadzenia prac mogących zagrozić trwałości gazociągu.
Stosownie do treści § 5 ust. 5 uchwały obsługa firm i klientów oznacza - usługi z zakresu związanego z prowadzeniem: usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, szkoleń i nauczania, działalności prawniczej, projektowej, rachunkowości, księgowości, doradztwa, pośrednictwa, dostarczania informacji, sporządzania opracowań i tłumaczeń, obsługi nieruchomości itp., usług rzeczowych np.: urządzanie wystaw, urządzanie zieleni, pakowanie itp., usług pogrzebowych, usług w zakresie kultury i rozrywki, usług zdrowia np.: gabinety lekarskie, poprawy kondycji fizycznej, a także innych drobnych usług np.: salony fryzjerskie, kosmetyczne, pralnia, szewc, fotografowanie, poligrafia, wypożyczanie i naprawa sprzętu biurowego, domowego itp., oraz związane z obsługą turystyki np.: wypożyczalnia sprzętu turystycznego, działalność biur podróży, agencji i informacji turystycznej itp.;
O ile na terenie objętym postępowaniem, zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest prowadzenie usług rzeczowych na rzecz firm i klientów w zakresie urządzania zieleni, o tyle z zapisów uchwalonego planu miejscowego nie wynika, by na terenie elementarnym [...],[...] dopuszczona była możliwość lokalizacji jakichkolwiek składowisk na otwartej przestrzeni - prowadzenie działalności składowej, magazynowej, czy przetwarzania odpadów. Zaś na nieruchomości objętej prowadzonym postępowaniem składowane są odpady gruzu a Firma Handlowo-Usługowa "T. " spółka z o.o., która korzysta z nieruchomości stanowiącej własność T. Z. i A. Z. (w toku postępowania nie ustalono na jakiej podstawie), prowadzi działalność związaną ze zbieraniem, przetwarzaniem i unieszkodliwianiem odpadów oraz odzyskiem surowców wtórnych (KRS).
Ponadto, zdaniem organu II instancji, zwrócić należy uwagę na wynikający z § 8 ust. 3 pkt 5 planu zakaz prowadzenia prac mogących zagrozić trwałości gazociągu w pasie 3 m na stronę od osi gazociągu wysokiego ciśnienia. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału zdjęciowego, w tym przedłożonego przez operatora gazociągu, w odległości mniejszej niż wyznaczony w planie obszar, a w pewnych okresach również nad przebiegającym gazociągiem, lokalizowane są hałdy ziemi, kruszyw, odpadów gruzu i innych materiałów, czy drewna. Składowanie materiałów gruzu na stosie, oraz związane z tym obciążenia gruntu mogą powodować naruszenie trwałości gazociągu, co niezgodne jest z ustaleniami w zakresie sposobu zagospodarowania terenu ustalonymi w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.
Analiza stanu faktycznego sprawy w kontekście mających zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 77 oraz art. 80, nakazuje uznać, w ocenie Kolegium, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania. Organ I instancji nie ustalił w należyty sposób stanu faktycznego sprawy, w tym z jakim przeznaczeniem została zagospodarowana działka stanowiąca współwłasność A. i T. Z., a także czy i w jaki sposób doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, czy sposób zagospodarowania terenu stanowi zagrożenie dla przebiegającego gazociągu.
Konieczne jest zatem, w ocenie organu odwoławczego, przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w zakresie ustalenia istnienia lub braku okoliczności zagospodarowania terenu w sposób stwarzający zagrożenie dla przebiegającego gazociągu, niezgodnie z ustaleniami planu. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać dokładnej analizy zasięgu stref zagrożenia oraz możliwości uszkodzenia sieci gazowej przez prowadzenie działalności bezpośrednio nad gazociągiem i w jego bezpośrednim położeniu, mogącej zagrozić trwałości gazociągu.
Pismem z dnia 17 lutego 2022 r. T. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie od ww. decyzji organu II instancji, zarzucając jej:
- wydanie jej w oparciu o ustalenia faktyczne, które są sprzeczne z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a polegają na bezpodstawnym uznaniu, że nieruchomość, której dotyczy niniejsze sprawa, służy jako składowisko odpadów, które dodatkowo miałyby być składowane w bezpośrednim sąsiedztwie gazociągu lub nad tym gazociągiem, mimo że dowody i okoliczności przedmiotowej sprawy, ocenione we wzajemnym ze sobą powiązaniu, prowadzą do wniosku, że przedmiotowa nieruchomość nie jest przeznaczona ani wykorzystywana na takie cele,
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnej interpretacji tego przepisu, co skutkowało uznaniem, że ustalenie sposobu korzystania przez właściciela z nieruchomości, objętej planem zagospodarowania przestrzennego, może i powinno następować w drodze decyzji o warunkach zabudowy, mimo że prawidłowa interpretacja ww. przepisu prowadzi do przeciwnego wniosku.
Zdaniem wnoszącego sprzeciw, organ I instancji słusznie zauważył w uzasadnieniu swojej decyzji, że zgłoszone w niniejszej sprawie roszczenia właściciela urządzeń przesyłowych mają charakter cywilno-prawny i to instytucja służebności przesyłu, a nie decyzja o warunkach zabudowy, jest środkiem prawnym, który mógłby w niniejszej sprawie nakładać obowiązki na właściciela nieruchomości gruntowej. Ponadto, gdyby postąpić zgodnie z sugestiami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, właściciele byliby zobowiązani do wnioskowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zezwalającej na zmianę sposobu zagospodarowania terenu, polegającą na składowaniu odpadów na nieruchomości, podczas gdy w rzeczywistości nie mają woli takiego wykorzystywania nieruchomości, ani faktycznie nie użytkują jej w taki sposób. W ocenie skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza się, że organ I instancji "nie ustalił w należyty sposób stanu faktycznego sprawy", nie wskazując jednak na czym konkretnie takie rzekome nieprawidłowości miałyby polegać. Podobnie nie nakreślono konkretnych działań, jakie w ocenie organu II instancji miałyby zostać przeprowadzone w toku ponownego rozpoznania sprawy, ograniczając się do lakonicznego zalecenia by organ ten "we właściwy sposób przeprowadził postępowanie dowodowe".
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten uchylił decyzję Prezydenta Miasta S., umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania działek nr [...] i [...], w obrębie [...] w S..
Na wstępie rozważań w tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle przytoczonego przepisu wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w taki sposób, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W szczególności dotyczy to niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Warto przy tym zwrócić uwagę na fakt, iż organ odwoławczy posiada własną inicjatywę dowodową, o czym mowa w art. 136 k.p.a. Stosownie do art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy jest wykluczone jedynie w takich przypadkach, gdy postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zawiera takie braki, których uzupełnienie prowadziłoby w istocie do przeprowadzenia postępowania w znacznej jego części, a w konsekwencji mogłoby skutkować całkowicie odmiennymi ustaleniami co do stanu faktycznego. W pozostałych przypadkach, gdy zakres materiału dowodowego, który należy uzupełnić jest niewielki, to rzeczą organu odwoławczego jest jego uzupełnienie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.
Oceną sądu w badanej sprawie została zatem objęta wyłącznie kwestia prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzone w tak zakreślonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania, że nie narusza ona prawa.
W badanej sprawie oceną organów obu instancji objęta została kwestia zmiany zagospodarowania terenu – działek oznaczonych numerami [...] i [...], w obrębie [...], w S., w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
W orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje więc odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (tak np. NSA w wyroku sygn. II OSK 6/08 - Wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r.; z dnia 24-03-2022 r. II OSK 989/21, z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. II OSK 3469/18).
Zauważyć przy tym należy, że zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym w przepisach prawa, lecz pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16, CBOSA, wraz z przywołanym stanowiskiem doktryny Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 379 i nast.). Mimo braku legalnej definicji pojęcie to odwołuje się do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie i bezprawnie (np. bez uprzedniego uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją w dotychczasowy sposób. Przy czym, art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do przypadków zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu także w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 697/09).
W badanej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że nie doszło do takiej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która byłaby niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, na którym położone są działki, objęte postępowaniem. Z kolei organ odwoławczy uznał, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co stało się podstawą uchylenia decyzji umarzającej postępowanie.
W ocenie Sądu należy się zgodzić z Kolegium, iż w badanej sprawie nie wyjaśniono okoliczności dotyczących istoty sprawy. Jako, że jej przedmiot dotyczy zmiany sposobu użytkowania terenu należało w pierwszej kolejności ustalić bezspornie jak teren był użytkowany i czy jego wykorzystanie było zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ winien był ustalić, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania terenu, a jeżeli tak to kiedy i w jaki sposób oraz, czy ta zmiana jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.
Niewątpliwie ustaleniami organu winno zostać objęte wyjaśnienie kto i na jakich zasadach użytkuje teren, o którym mowa, a także czy prowadzona działalność mieści się w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej.
Takich ustaleń organ pierwszej instancji nie poczynił, bowiem jak wynika z akt postępowania (k. 73, 118), pełnomocnik T. Z., będącego wraz z A. Z. współwłaścicielem obu działek, został wezwany do wskazania z jakim przeznaczeniem i od kiedy nieruchomości te zostały zagospodarowane i są użytkowane w obecny sposób, jednak na tak postawione pytanie pełnomocnik odpowiedzi nie udzielił, co wynika ze składanych przez niego pism (k. 109 i 121). Nie sposób również w oparciu o akta sprawy ustalić przez kogo i na jakich zasadach teren ten jest użytkowany. Organ pierwszej instancji przyjął co prawda, że na działkach objętych postępowaniem działalność gospodarczą prowadzi "Firma T. ", jednak okoliczność ta nie wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności nie ustalono, czy teren jest użytkowany przez właścicieli, czy też przez Firmę Handlowo – Usługową "T. " Spółkę z o. o. Spółkę komandytową, której odpis z KRS załączono do akt sprawy.
W ocenie Sądu są to okoliczności, które dotykają istoty sprawy i które należało wyjaśnić, celem ustalenia jaki był sposób użytkowania terenu, czy uległ on zmianie, a jeżeli tak, to kiedy i czy ten sposób użytkowania jest zgodny z planem miejscowym. Przy czym ustalenie to musi uwzględniać wynikający z § 8 ust. 3 pkt 5 planu miejscowego zakaz prowadzenia prac mogących zagrozić trwałości gazociągu w pasie 3 m od jego osi.
Zasadnie zatem organ uchylił decyzję organu pierwszej instancji wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego i udzielając wytycznych co do dalszego postępowania. Nie doszło więc do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., bowiem trafnie Kolegium oceniło, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wyklucza uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a.
Z tych względów, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu Sąd – na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.
-----------------------
'O