II SA/Sz 310/17

II SA/Sz 310/17 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2017-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Maria Mysiak
Renata Bukowiecka-Kleczaj /sprawozdawca/
Stefan Kłosowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 2895/17 - Wyrok NSA z 2019-10-31
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 134 par. 1, art. 153,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 23
art. 127 par. 1, art. 127 par. 2, art. 138 par. 1, art. 138 par. 2, art. 107 par. 1 i 3, art. 7, art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
art. 92b, art. 92cart. 92a ust. 1,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Z. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na J.O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" karę pieniężną w wysokości [...] zł na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.) za naruszenia polegające na:
- przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej [...] minut do jednej godziny (określonym pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – [...]-krotnie),
- przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za czas powyżej [...] minut do [...] minut oraz za każde następne rozpoczęte [...] minut (określonym pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – [...]-krotnie a nadto pod lp. [...] tego załącznika – [...]-krotnie),
- skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego
o czas powyżej [...] minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę (określonym pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – [...]-krotnie a nadto pod lp. [...] tego załącznika – [...]-krotnie),
- skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny (określonym pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – [...]-krotnie),
- przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin, (określonym pod
lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – [...]-krotnie),
- naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę (określonym pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – [...]-krotnie),
- naruszeniu obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego za każdy pojazd (określonym pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – [...]-krotnie),
- nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień (określonym pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – [...]-krotnie),
- udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień (określonym pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – [...]-krotnie).
Łączna kara za stwierdzone powyżej naruszenia wyniosła [...] zł, jednak
z uwagi na treść art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, maksymalna łączna kwota kary to [...] zł.
Naruszenia ustalono podczas kontroli przedsiębiorstwa prowadzonej w dniach od [...] r. do [...] r., przy czym jej zakres obejmował okres od dnia [...] r. do [...] r.
W odwołaniu od powyższej decyzji J.O. zarzucił jej błędną subsumpcję stanu faktycznego do przepisu sankcyjnego zapisanego pod lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 rozporządzenia 3821/85 oraz art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, jak również naruszenie akapitu (3) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, poprzez niezastosowanie w sprawie.
Odnosząc się do nałożonej na skarżącego kary za okazanie podczas kontroli
w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy (lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) – tj. kart, które zdaniem organu, nie odzwierciedlały przypadków dojazdów poszczególnych kierowców do pojazdów pozostawionych w miejscach innych niż siedziba przedsiębiorstwa – J.O. podniósł, że sytuacja, w której kierowcy prowadzili pojazd osobowy, dojeżdżając nim do pojazdu ciężarowego pozostawionego w innym miejscu, niż siedziba firmy jest ujęta w art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy o czasie pracy kierowców. Zgodnie z tym przepisem opisana wyżej sytuacja powinna skutkować wystawieniem przez przedsiębiorcę zaświadczenia potwierdzającego, że kierowca prowadził pojazd wyłączony z zakresu stosowania rozporządzenia (WE) 561/2006. Tym samym okresy dojazdów nie powinny znaleźć się na kartach kierowców, a winny być udokumentowane właśnie zaświadczeniami. Wspomniane zaświadczenia były wystawiane i niszczone po upływie [...] dni, w których podlegały kontroli. Natomiast sytuacja, w której kierowca podróżował do pojazdu samochodem osobowym, ale w roli pasażera winna skutkować wystawieniem zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie kierowcy w gotowości (art. 31 ust. 1 pkt 6 cytowanej ustawy). To rozwiązanie także było stosowane, jednak w związku z brakiem ustawowego obowiązku przechowywania przedmiotowych zaświadczeń, były one niszczone po upływie okresu podlegającego kontroli drogowej. Dane dokumentujące analizowane tu dojazdy były jednak przenoszone do ewidencji czasu pracy kierowców i dopełniając dane o okresach aktywności kierowców czyniły ewidencję czasu pracy każdego z kierowców kompletną.
Odnosząc się do kary nałożonej na stronę za naruszenie określone pod
lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, polegające na niedopełnieniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy, skarżący wskazał,
że została ona nałożona w oparciu o obliczenie ilości dni kalendarzowych pomiędzy poszczególnymi czynnościami pobrania danych. Zdaniem strony organ I instancji nałożył karę w zbyt dużej wysokości bowiem nie uwzględnił dni zarejestrowanej działalności o jakiej mowa w akapicie trzecim rozporządzenia 581/2010 regulującego na poziomie prawa unijnego częstotliwość pobierania danych z kart kierowców oraz tachografów samochodowych. Karę nałożono w przypadkach, w których ilość dni kalendarzowych pomiędzy dwoma czynnościami pobrania danych z karty kierowcy rzeczywiście przekraczała [...], jednak po odliczeniu z tej puli dni, w których kierowca nie podejmował żadnej działalności okazuje się, że termin pobrania danych przekroczony nie został.
Ustosunkowując się do zarzutu nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z karty kierowcy P.L., skarżący podał, że sytuacja ta zaistniała z powodu agresywnego zachowania tego kierowcy przy rozwiązaniu umowy o pracę.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego, odniósł się do każdego ze stwierdzonych naruszeń i nie dostrzegając nieprawidłowości w ocenie materiału dowodowego, dokonanej przez organ I instancji podzielił jego stanowisko zarówno co do stwierdzonych naruszeń, ich kwalifikacji prawnej jak i wymierzonych za te naruszenia kar i ich wysokości.
Na powyższą decyzję J.O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- błędne zastosowanie wynikające z nieprawidłowej wykładni przepisu materialnego tzn. art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, przejawiające się na gruncie niniejszej sprawy nałożeniem kary za naruszenie określone pod lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym za stan faktyczny niewyczerpujący dyspozycji wskazanego przepisu sankcyjnego,
- naruszenie art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez niezastosowanie w sprawie,
- naruszenie art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stronie
w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia przyczyn niezastosowania art. 92 c
ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym,
- naruszenie akapitu (3) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, poprzez niezastosowanie w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w S. z dnia [...] r.
Dokonując oceny podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał za zasadny zarzut nierozważenia przez organ, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, jak również niewyjaśnienia stronie z jakich przyczyn przepis ten nie mógł być w niniejszej sprawie zastosowany. W ocenie tego Sądu, w przypadku gdy skarżący dwukrotnie, w trakcie kontroli oraz składając zastrzeżenia do protokołu kontroli, wskazywał na okoliczności, które uniemożliwiały odczytanie danych karty kierowcy P.L., rzeczą organu było zbadanie tych okoliczności i przeprowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego. Sąd nie podzielił poglądu organu, że przedsiębiorca zawsze jest w stanie przewidzieć zachowanie każdego pracownika, a w szczególności, że jego odpowiedzialność za dobór kadr zatrudnionych w przedsiębiorstwie sięga tak daleko,
że w każdym, nawet najbardziej odbiegającym od normalnych zachowań przypadku ponosi winę w wyborze, która z kolei uniemożliwia zastosowanie przepisów dopuszczających zaniechanie wszczęcia postępowania i nałożenia kary.
Sąd podzielił również zarzut niewłaściwej interpretacji pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, a w konsekwencji również § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. Przepisy tego rozporządzenia nie mogą być interpretowane z pominięciem przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, w myśl których dniami zarejestrowanej działalności są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są natomiast okresy, gdy nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Z tego względu organ winien uwzględnić w toku swoich działań kontrolnych jedynie dni zarejestrowane, czyli takie, które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, że zaświadczenia, o których mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców nie muszą być przez niego przechowywane, a zestawienie wystawionych zaświadczeń jest wystarczającym dowodem dokumentującym czas dojazdów kierowcy do pojazdu.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Z. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J.O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" karę pieniężną w wysokości [...] zł na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.) za naruszenia polegające na:
- przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej [...] minut do jednej godziny (określonym pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – [...]-krotnie),
- przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego za czas powyżej [...] minut do [...] minut oraz za każde następne rozpoczęte [...] minut (określonym pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – [...]-krotnie a nadto pod lp. [...] tego załącznika – [...]-krotnie),
- skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego
o czas powyżej [...] minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę (określonym pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – [...]-krotnie a nadto pod lp. [...] tego załącznika – [...]-krotnie),
- skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny (określonym pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – [...]-krotnie),
- przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin, (określonym pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – [...]-krotnie),
- naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę (określonym pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – [...]-krotnie),
- naruszeniu obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego za każdy pojazd (określonym pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – [...]-krotnie),
- udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień (określonym pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym – [...]-krotnie).
Łączna kara za stwierdzone powyżej naruszenia wyniosła [...] zł, jednak
z uwagi na treść art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, maksymalna łączna kwota kary to [...] zł.
Po ponownej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, mając
na uwadze stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wyrażone w wyroku z dnia [...] r. w przedmiotowej sprawie (sygn. akt [...]) organ odstąpił od sankcjonowania wymienionych poniżej naruszeń, zawartych w protokole kontroli z dnia [...] r. i ujętych w decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu drogowego z dnia [...] r.:
- lp. [...] – naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę – w wyniku ponownej analizy danych stwierdzono, że wczytywanie danych cyfrowych kart kierowców: R.S. (z cyfrowej karty nr [...]), M.R. (z cyfrowej karty nr [...]), R.K. (z cyfrowej karty nr [...]), E.S. (z cyfrowej karty nr [...]), H.G. (z cyfrowej karty nr [...]), J.K. (z cyfrowej karty nr [...]) – odbywało się z zachowaniem częstotliwości [...] dni aktywności kierowcy,
- lp. [...] – naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego – za każdy pojazd – w wyniku ponownej analizy danych stwierdzono, że wczytywanie danych z pojazdów nr rej [...] (w dniu [...] r.) i [...] (w dniu [...] r.) odbyło się z zachowaniem częstotliwości [...] dni aktywności kierowcy,
- lp. [...] – nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych
z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień. Organ uwzględnił w tym wypadku okoliczność, że dane z karty kierowcy P.L. nie zostały odczytane przez pracownika administracyjno-biurowego w dniu rozwiązywania umowy o pracę ze względu na agresywne zachowanie tego kierowcy i brak współpracy z jego strony. Organ powołał się na wyjaśnienia strony, zgodnie z którymi pracownik odpowiedzialny za odczytanie karty kierowcy bał się pobicia przez tego kierowcę i nie miał możliwości przymuszenia go do okazania karty do odczytu.
Organ nie uwzględnił natomiast argumentacji skarżącego dotyczącej naruszenia określonego pod lp. [...] – udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień. Zdaniem organu, prowadzenie ewidencji czasu pracy, z której wynika, że kierowcy pozostawali w gotowości lub wykonywali inną pracę nie zwalnia z obowiązku pełnej rejestracji aktywności kierowcy.
W odwołaniu od tej decyzji J.O. zarzucił:
- błędne zastosowanie wynikające z nieprawidłowej wykładni przepisu materialnego tzn. art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, przejawiające się na gruncie niniejszej sprawy nałożeniem kary za naruszenie określone pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r.
o transporcie drogowym za stan faktyczny niewyczerpujący dyspozycji wskazanego przepisu sankcjonującego,
- naruszenie akapitu (3) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, poprzez niezastosowanie w sprawie.
Skarżący nie zgodził się z argumentacją organu dotyczącą nałożenia na niego kary w wysokości [...] zł za okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy (lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Strona podniosła, że w sytuacji, w której nie okazałaby danych dokumentujących dojazdy poszczególnych kierowców do pojazdów pozostawionych w miejscach innych niż siedziba przedsiębiorstwa, organ kontrolny nie wiedziałby, że takie dojazdy miały miejsce. Organ kontrolny ustalił istnienie tego typu dojazdów tylko dlatego, że skarżący okazał pełne dane o okresach aktywności kierowców. W jego ocenie, nie istnieje przepis, który zobowiązywałby przedsiębiorcę do przechowywania zaświadczeń, o których mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców w formie określonej w decyzji komisji z dnia 14 grudnia 2009 r. Z tego względu, po wykorzystaniu tych zaświadczeń przez kierowców, po ich powrocie do siedziby firmy były one niszczone, jednak ich treść była uwzględniana w ewidencji czasu pracy kierowców, którą w całości otrzymał organ kontrolny podczas prowadzonej w firmie strony kontroli.
Skarżący podniósł, że w dalszym ciągu nie może zgodzić się z wyliczeniami organu, na postawie których nałożono karę za stwierdzone rzekomo przypadki naruszenie wskazanego pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy transportowej. Poza sporem pozostaje, że określając dopuszczalny na podstawie obowiązujących przepisów odstęp czasowy pomiędzy kolejnymi zdarzeniami pobrania danych z kart poszczególnych kierowców, organ winien brać pod uwagę jedynie dni zarejestrowanej na karcie tego kierowcy działalności. W ocenie strony, organ uczynił tak jedynie wobec niektórych kierowców – wobec innych natomiast nie zastosował się do niniejszego wymogu. Jako przykład skarżący wskazał karę w wysokości [...] zł za rzekome przekroczenie maksymalnego odstępu czasowego pomiędzy kolejnymi zdarzeniami pobrania danych z karty M.K. Przedmiotem sporu w tym wypadku jest ilość dni zarejestrowanej aktywności kierowcy w okresie od [...] r. do [...] r. Licząc dni "kalendarzowe" pomiędzy dwoma zdarzeniami pobrania danych, minęło ich [...], jednak analiza aktywność tego kierowcy wskazuje, że w dniach [...] r. nie podejmował on żadnej działalności (aktywności) rejestrowanej za pomocą tachografu na jego karcie, podobnie jak w dniach [...] r. oraz podobnie jak w dniu [...] r. Zdaniem skarżącego, od ogólnej liczby [...] dni "kalendarzowych" dzielących obydwie te daty, odliczyć należy wskazane tu [...] dni, w których kierowca nie zarejestrował za pomocą tachografu żadnej działalności na rzecz skarżącego. Finalnie więc obydwa wskazane powyżej zdarzenia pobrania danych dzieliło jedynie [...] dni zarejestrowanej działalności M.K.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. utrzymał decyzję organu I instancji uznając, że nałożenie kar pieniężnych za poszczególne naruszenia jak również kary łącznej za te naruszenia w kwocie [...] zł – ograniczonej w uwagi na treść art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym – do [...] zł było zasadne i zgodne z prawem. Organ wskazał, że rozpatrzeniu podlegała decyzja Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...], jednak postanowieniem z dnia [...] r. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w opisanej wyżej decyzji i zamiast wskazanej w niej daty i numeru decyzji podał datę [...] r. i nr [...].
Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, mając na uwadze wiążące wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące m.in. sposobu określania terminu na wczytanie danych z kart kierowców i danych z jednostki pojazdowej, organ odwoławczy zważył, że nie są zasadne i nie mogą zostać uwzględnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na ww. decyzję J.O. wniósł o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego a w szczególności zasady przekonywania, jak i bezpośrednie naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy prawdopodobnie nieistniającej i nieznanej skarżącemu decyzji o nałożeniu kary, która nie ma związku z postępowaniem prowadzonym na gruncie niniejszej sprawy, który to fakt powoduje niepewność w zakresie obecnej sytuacji prawnej strony,
- naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego a w szczególności zasady przekonywania, jak i bezpośrednie naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowicie niejasne uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia
w zakresie kary nałożonej za naruszenie lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy
o transporcie drogowym polegające na przekroczeniu dopuszczalnego terminu pobrania danych z kart kierowców,
- naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zignorowanie zaleceń skierowanych do organów administracji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na mocy wyroku z dnia [...] r. o sygn. [...],
- ponowne naruszenie akapitu (3) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, poprzez jedynie pozorne zastosowanie tego przepisu w sprawie,
- naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego a szczególności zasady przekonywania, jak i bezpośrednie naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowicie niejasne uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia w zakresie kary nałożonej za naruszenie lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym polegające na przekroczeniu dopuszczalnego terminu pobrania danych z tachografów samochodowych,
- błędne zastosowanie wynikające z nieprawidłowej wykładni przepisu materialnego tzn. art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, przejawiające się na gruncie niniejszej sprawy nałożeniem kary za naruszenie określone pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym za stan faktyczny niewyczerpujący dyspozycji wskazanego przepisu sankcjonującego.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:
W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził naruszenia prawa uzasadniające uwzględnienie skargi.
Zgodnie z treścią art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.
Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 cytowanej ustawy).
Z kolei w myśl art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze.
Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.).
W świetle powyższych uregulowań nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, przy czym przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji.
W niniejszej sprawie nie sposób jednak jednoznacznie stwierdzić w jakim zakresie decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego stanowi rozpoznanie odwołania J.O. od decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...], a w jakiej części odnosi się do odwołania wniesionego od innej decyzji tego organu, dotyczącej innego postępowania.
Jak słusznie podnosi skarżący, w decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. błędnie wskazano zamiast daty zaskarżonej decyzji [...] r. – datę [...] r., natomiast zamiast numeru tej decyzji [...] – numer [...].
Co prawda Główny Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] r. wydał postanowienie o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki pisarskiej w cytowanej decyzji z dnia [...] r., w którym wskazał, że bezsprzecznie z akt sprawy wynika, iż zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] r. pod numerem [...], jednak rozstrzygnięcie to nie usuwa wątpliwości, o których mowa powyżej.
O ile można zgodzić się z organem odwoławczym, że intencją J.O. było zaskarżenie opisanej wyżej decyzji z dnia [...] r., o tyle treść uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. może wskazywać, że jedynie w części rozpoznano nią odwołanie od tej właśnie decyzji, natomiast w pozostałej części dotyczy ona rozstrzygnięcia wydanego w innym postępowaniu, prowadzonym wobec innego podmiotu.
O powyższym świadczy wskazywanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. danych, które nie wynikają w żaden sposób z akt sprawy, jak również przywoływanie jako argumentów strony odwołującej się okoliczności, które w tym odwołaniu nie zostały w ogóle podniesione.
Przykładowo, oceniając prawidłowość wymierzenia skarżącemu kary za naruszenie określone pod lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ wskazał, że kara pieniężna za to naruszenie w łącznej wysokości [...] zł (słownie wskazano kwotę "[...]") została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa. Należy jednak podkreślić, że faktycznie za to naruszenie organ I instancji nałożył na skarżącego karę w wysokości [...] zł, natomiast kary w kwocie [...] zł nie nałożono za żadne z objętych decyzją z [...] r. naruszeń.
Z kolei odnosząc się do naruszenia określonego pod Lp. [...] załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy za udowodnione uznał, że przedsiębiorca nie dopełnił obowiązku wczytania danych z karty kierowcy M.K. bowiem w okresie od [...] r. do [...] r. wymieniony zarejestrował na karcie kierowcy [...] dni zarejestrowanej działalności, w związku z czym przedsiębiorca przekroczył ustawowy termin na wczytanie danych z karty kierowcy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w odniesieniu do tego kierowcy organ I instancji przyjął, że pomiędzy odczytem z cyfrowej karty kierowcy wykonanym w dniu [...] r., a poprzednim odczytem z dnia [...] r. zarejestrowanych jest [...] dni aktywności kierowcy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił przy tym w żaden sposób wskazanej powyżej różnicy jeśli chodzi o liczbę dni zarejestrowanej działalności.
Podobnie w przypadku kierowcy O.K., organ za udowodnione uznał [...] dni zarejestrowanej działalności w okresie od [...] r. do [...] r., natomiast organ I instancji przyjął w tym wypadku [...] dni aktywności kierowcy, przy czym powstała różnica w żaden sposób nie została wyjaśniona przez organ odwoławczy. W tej sytuacji nie sposób stwierdzić w oparciu o jakie dane dokonał swoich ustaleń Główny Inspektor Transportu Drogowego.
W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów strony podniesionych – jego zdaniem – w odwołaniu jednak analiza treści tego odwołania wskazuje, że takie argumenty nie zostały w nim przytoczone.
Przykładowo, organ wskazał, w odniesieniu do zarzutu, "że inicjatywa dowodowa w zakresie spełnienia przesłanek z art. 92b lub 92c ustawy o transporcie drogowym została przerzucona na stronę, co w ocenie strony nie zgodne jest z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego", iż błędnym jest pogląd, że wyłącznie na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek gromadzenia dowodów świadczących na korzyść strony. Należy jednak podkreślić, że takiego zarzutu w odwołaniu nie podniesiono. Nie zawarto w nim także argumentu, że sporządzone przez stronę odpowiednie umowy oraz opracowany specjalnie dla kierowców zakres obowiązków zdają się być gwarantem właściwego wykonywania przez kierowców pracy, przestrzegania prawa oraz oczekiwań, zarówno pracowników jak i ich pracodawcy. Podobnie brak jest zarzutu dotyczącego nieprzesłuchania kierowców w charakterze świadków na okoliczność przyczyn powstania naruszeń.
Jednocześnie Główny Inspektor Transportu Drogowego nie odniósł się należycie do zarzutu dokonania przez organ błędnego wyliczenia, na podstawie którego nałożono karę za stwierdzone przypadki naruszenia wskazanego pod lp. [...] – w tym w szczególności nie wskazał w jaki sposób dokonano wyliczenia dni zarejestrowanej działalności – na kartach poszczególnych kierowców.
Tymczasem z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi - odczytać kierunek rozważań, jak i tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost
z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie bowiem toku rozumowania organu administracyjnego, który poprzedza wydanie decyzji, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (albo odwoławczym, jeśli chodzi o decyzje organu I instancji). Brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji wydanej w II instancji nawet syntetycznych rozważań na temat okoliczności relewantnych z punktu widzenia ustaleń faktycznych, które kwestionuje podmiot w środku zaskarżenia, rodzi wątpliwość, czy organ dokonał kompleksowej analizy materiału dowodowego, a tym samym czy należycie czy tylko pozornie rozpoznał środek zaskarżenia.
W przedmiotowej sprawie wątpliwości są tym większe, że treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazuje na uwzględnienie przez ten organ danych nie wynikających z akt sprawy jak również rozpatrzenie zarzutów, których strona nie podnosiła. Jak już wskazano powyższe budzi wątpliwości w jakiej części zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] r. a w jakim zakresie odnosi się do odwołania od decyzji wydanej w innym postępowaniu, dotyczącym innego podmiotu.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie rozpoznał należycie przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany. Organ odwoławczy odniósł się do zarzutów, których strona nie podnosiła natomiast nie odniósł się do niektórych zarzutów wskazanych w odwołaniu.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organ II instancji, nie rozpoznając należycie sprawy i sporządzając nieprawidłowe uzasadnienia decyzji, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję
Rozstrzygając ponownie sprawę organ uwzględni oceny prawne
i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie organ winien mieć na uwadze treść przepisu 92 c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie
z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92 a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres 2 lat.
Ze wskazanych wyżej względów stosownie do art. 145 § 1 p. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji
i uchylił zaskarżoną decyzję.