II SA/Sz 307/06

II SA/Sz 307/06 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2006-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Danuta Strzelecka-Kuligowska
Maria Mysiak /przewodniczący/
Stefan Kłosowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 429/07 - Wyrok NSA z 2008-04-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr./ Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy o d d a l a skargę
Uzasadnienie
Burmistrza Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] r. znak [...] ustalił dla Spółki A. warunki zabudowy dla inwestycji: budowa pawilonu handlowego o powierzchni do [...] m z przyłączami i miejscami parkingowymi na działce nr ewid. [...] obręb [...]
w miejscowości [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: J. K. reprezentowany przez pełnomocnika adw. A. J. i J. O. reprezentowany przez P. B..
Wydanej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, pomimo braku spełnienia warunków wymienionych w ww. przepisie oraz naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie strony tj. J. O. o wszczęciu postępowania zmierzającego do wydania zaskarżonej decyzji.
Naruszenie art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na tym, że planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gdyż nie będzie zbliżona do istniejącej zabudowy pod względem gabarytów i formy architektonicznej a także, linii zabudowy, oraz intensywności wykorzystania terenu.
Nadto w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie została uwzględniona kwestia uciążliwości planowanej inwestycji dla nieruchomości sąsiednich, rozumiana jako zasada dobrego sąsiedztwa.
Łącznie z w/w decyzją zaskarżono również wydane w toku postępowania przed organem I instancji postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy :
- z dnia [...] r. - odmawiające przeprowadzenia dowodu z projektu budowlanego planowanej inwestycji,
- z dnia [...] r. w którym odmówiono przeprowadzenia dowodu z ponownych oględzin działki ,
- z dnia [...] r. którym odmówiono przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków I. M. i J. O.,
- z dnia [...] r. w którym odmówiono przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny architektury i zagospodarowania przestrzennego, który nie byłby związany z Urzędem Miejskim, jak również z żadną ze stron postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji stwierdzając, że podniesione w odwołaniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Postępowanie dowodowe w zakresie oględzin zostało przeprowadzone po uprzednim zawiadomieniu stron, które zostało dokonane w ustawowym terminie. Nie było koniecznym przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, gdyż okoliczności, na które mieliby zeznawać, zostały już ustalone przez organ I instancji. Nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, z dziedziny architektury i zagospodarowania przestrzennego, ponieważ projekt zaskarżonej decyzji został sporządzony przez inż. arch. M. K., członka Izby Architektów. Nie był również uzasadniony wniosek o przeprowadzenie dowodu projektu budowlanego pawilonu handlowego, skoro projekt musi być dostosowany do decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie.
Zarzut, iż w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie została uwzględniona kwestia stopnia uciążliwości planowanej inwestycji dla nieruchomości sąsiednich, rozumiana jako zasada dobrego sąsiedztwa, nie znajduje oparcia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza braku uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, lecz konieczność dostosowania nowej zabudowy do już istniejącej zabudowy sąsiedniej. Zaskarżona decyzja odpowiada warunkom określonym w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezspornym jest, że na działce nr [...] należącej do obszaru analizowanego znajduje się obiekt handlowy i projektowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji handlowej.
Organ I instancji w zaskarżonej decyzji ustalił wymagania dla nowej zabudowy na podstawie średnich wartości parametrów wyliczonych w znajdującej się w aktach postępowania analizie. Wyliczenia te zostały przeprowadzone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalając linię zabudowy organ I instancji uwzględnił zastrzeżenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad co do przesunięcia linii zabudowy tak, aby stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych minimalna odległość projektowanej zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] wynosiła [...] metrów.
Zarzut dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie J. O., jako strony, o wszczęciu postępowania zmierzającego do wydania zaskarżonej decyzji jest również nietrafny, ponieważ Burmistrz Gminy pismem z dnia [...] r. zawiadomił J. O., który stroną postępowania stał się później, o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na w/w decyzję ostateczną złożył J. K., domagając się jej uchylenia. Jego zdaniem zaskarżona decyzja jest wadliwa z przyczyn formalnych, gdyż jej uzasadnienie nie spełnia wymogów stawianych przez przepis art. 107 § 1 kpa, a ponadto naruszono art. 7,8 i 9 kpa. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe i wskazuje na niedostateczne rozpoznanie sprawy. Powtórzono też zarzuty odwołania, iż organ nie uwzględnił wniosku o dopuszczenie dowodu z fotografii oraz nie zawiadomił J. O. o wszczęciu postępowania ale dopiero o jego zakończeniu, co oznacza naruszenie art. 10 kpa.
Ponadto przesłany stronie projekt decyzji nie był podpisany przez osobę uprawnioną.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zawartych w skardze zarzutów Kolegium stwierdziło, iż:
Projekt decyzji organu I instancji został podpisany przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest on tożsamy z projektem decyzji przesłanym przez Burmistrza Gminy, pełnomocnikowi skarżącego jako załącznik do pisma z dnia [...] r.
W sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Wiadomości specjalne z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego posiadał bowiem architekt , który sporządził projekt decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz..1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 tejże ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że odpowiada ona prawu zaś skarga nie jest zasadna. Podstawową kwestią przy badaniu zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena czy treść decyzji odpowiada dyspozycji art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm). Polega to na ocenie, czy planowana inwestycja, polegająca na budowie pawilonu handlowego o powierzchni do [...] m² na działce o nr ewid.. [...] obręb [...], spełniła następujące warunki:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Analiza zgromadzonego przez organ w toku postępowania materiału dowodowego, nie daje podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie odpowiada w/w warunkom i innym przepisom prawa materialnego, jak również, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ustalając stan faktyczny sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ zobowiązany był opierać się na dowodach bezpośrednich. Podstawowym dowodem w tym zakresie jest opracowana analiza wymagań dotyczących warunków zabudowy. Niezależnie od tego organ przeprowadził dowód bezpośredni w postaci oględzin danego terenu. Postępowanie dowodowe w zakresie oględzin zostało przeprowadzone po uprzednim zawiadomieniu stron.
Zgodnie z art. 78 § 1 i 2 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić , jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że maja one znaczenie dla sprawy.
Należy zatem uznać, że podnoszona przez stronę skarżącą odmowa przeprowadzenia przez organ dowodu z zeznań świadków i dowodu z fotografii, dla wyjaśnienia okoliczności stwierdzonych już za pomocą innych dowodów (analiza wymagań dotyczących warunków zabudowy oraz oględziny) nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art.80 kpa) organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona czy też nie. W świetle treści art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu ii zagospodarowaniu przestrzennym, dowód z zeznań świadków czy też fotografii był dla tej sprawy bezprzedmiotowy. Podobnie należy ocenić wniosek dowodowy z opinii biegłego z zakresu architektury i zagospodarowania przestrzennego są to dowody pośrednie, które nie mogą zastąpić dowodów bezpośrednich, do których należą wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzut dotyczący nieuwzględnienia zażalenia na postanowienie organu I instancji o odmowie przeprowadzenia dowodu z projektu budowlanego pawilonu handlowego, również nie znajduje oparcia w przywołanym przez skarżącego przepisie art. 75 § 1 kpa. W procesie inwestycyjnym projekt budowlany ma być sporządzany zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie. Kwestia ta podlega następnie ocenie organu wydającego pozwolenie na budowę.
Wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone wydaniem dokumentu "analiza wymagań – część tekstową" stanowiącym szczegółową analizę wymagań dla nowej zabudowy w aspekcie treści art. 61 ust.1 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymagania dla planowanej zabudowy zostały określone na podstawie średnich parametrów istniejącej zabudowy, wyliczonych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia
26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagać dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .Skarżący w żadnym razie nie podważył spełnienia przez zaskarżoną decyzję warunków z art. 61 ust.1 ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ani w odwołaniu ani w skardze, nie wykazano, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy, zawarta w opracowaniu, stanowiącym załącznik do wydanej decyzji zawiera stwierdzenia niezgodne ze stanem faktycznym. Nie ulega też wątpliwości, że w granicach analizowanego obszaru występuje funkcja handlowa, do której nawiązuje zaskarżona decyzja.
Z punktu widzenia zgodności z prawem wydanej decyzji nie ma znaczenia, że przesłany stronie skarżącej projekt decyzji nie zawierał podpisu uprawnionego do sporządzenia projektu decyzji urbanisty. Nie miało to wpływu na wynik sprawy.
Moc prawną ma decyzja wydana przez uprawniony organ i uprawnioną do działania w jego imieniu osobę. W świetle treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podnoszone w skardze zarzuty nie mogły zatem stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji .
Należy też zauważyć, że zgodnie z treścią art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo w granicach zakreślonych ustawą do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Powołany przepis konstruuje zasadę wolności zagospodarowania terenu przez właściciela, ograniczoną jedynie obowiązującymi przepisami prawa i zasadą nienaruszania interesu prawnego osób trzecich.
Nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania swej nieruchomości subiektywne odczucie uciążliwości inwestycji przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z § 6 ust.2 pkt 2 w/w ustawy – przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje ochrona własnego interesu prawnego, a nie faktycznego, do którego należy zaliczyć kwestię uciążliwości. Interes prawny – to prawo podmiotowe, wynikające z konkretnej normy prawa materialnego.
Takiego naruszenia interesu prawnego skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał.
Także Sąd nie stwierdził takiego naruszenia praw skarżącego.
W tej sytuacji należało orzec o oddaleniu skargi zgodnie z art. 151 Prawa
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).