II SA/Sz 294/25

II SA/Sz 294/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska /sprawozdawca/
Joanna Wojciechowska
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91, art. 91 ust 1 i sut 4,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 28 ust 1, art. 4 ust 1, art. 6 ust 1, art. 1 ust 2 i sut 3,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 27 lipca 2023 r. nr LXIII/763/23 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje w rejonie ulicy Gryfa Pomorskiego – Promenada Zachodnia oddala skargę.
Uzasadnienie
A. K. (dalej: "skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę Rady Miejskiej w Międzyzdrojach nr LXIII/763/23 z 27 lipca 2023 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyzdroje w rejonie ulicy Gryfa Pomorskiego – Promenada Zachodnia, w zakresie w jakim w § 39 i § 15 ustalono dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w Międzyzdrojach zakaz zwiększania powierzchni zabudowy i nadbudowy budynku na niej posadowionego oraz zakaz zabudowy otoczenia budynku posadowionego na tej nieruchomości, zarzucając naruszenie:
1. art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez naruszenie przez organ przysługującego mu władztwa planistycznego i podjęcie uchwały, która w sposób niedozwolony i nieproporcjonalny ogranicza właścicielskie uprawnienia skarżącej przez wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na obszarze w skład którego wchodzi jej nieruchomość;
2. art. 1 ust.2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 36 ustawy z 12 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 840, dalej: "u.o.z.") przez podjęcie uchwały z przekroczeniem zasady władztwa planistycznego gminy, polegającym na niedozwolonym i nieproporcjonalnym ograniczeniu właścicielskich uprawnień skarżącej, przez wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy na obszarze, w skład którego wchodzi jej nieruchomość z uwagi na zabytkowy charakter budynku istniejącego na tej nieruchomości, podczas gdy nie było uzasadnienia dla wprowadzenia w m.p.z.p. tak daleko idącego ograniczenia związanego z koniecznością ochrony zabytków;
3. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez podjęcie uchwały sprzecznej z ustaleniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Międzyzdroje przyjętego uchwałą nr XLII/485/21 Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z 30 listopada 2021 r. (dalej: "Studium"), które to nie wprowadzało na obszarze w skład którego wchodzi nieruchomość skarżącej całkowitego zakazu zabudowy z uwagi na zabytkowy charakter budynku istniejącego na nieruchomości, lecz nakazywało inwestorom uzyskanie zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na wszelkie zmiany w obiekcie zabytkowym i jego otoczeniu.
W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca wniosła o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim w § 15 i § 39 organ ustalił dla działki nr [...] zakaz zwiększenia powierzchni rozbudowy, zabudowy i nadbudowy zabytkowego budynku istniejącego na tej nieruchomości oraz zakaz zabudowy jego otoczenia, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że działka nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w Międzyzdrojach, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], stanowi jej własność oraz że budynek posadowiony na tejże nieruchomości decyzją z dnia 12 sierpnia 2003 r. został wpisany do rejestru zabytków i podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej. Dalej skarżąca podała, że prawomocną decyzją Burmistrza Międzyzdrojów z dnia 28 czerwca 2018 r., nr 44/18 uzyskała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku usługowego (pensjonatowego) oraz budowie nowego budynku z łącznikiem pomiędzy obydwoma budynkami z przeznaczeniem całości na obiekt zakwaterowania turystycznego z usługami towarzyszącymi, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że decyzja ta została pozytywnie uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W oparciu o powyższą decyzję skarżąca przystąpiła do realizacji inwestycji "[...] Międzyzdroje" uzyskując wynikające z ww. decyzji dokumenty niezbędne do jej realizacji, tj.: projekt robót geologicznych wydany przez Starostę K. , decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie zezwalającą na usunięcie 20 szt. drzew, postanowienie Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie o pozytywnej opinii do wniosku w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów bhp w zakresie zagłębienia poniżej otaczającego terenu pomieszczenia kuchni zlokalizowanego na poziomie -1 zabytkowego budynku. Ponadto w zakresie prac przygotowawczych skarżąca wykonała inwentaryzację istniejącego obiektu, dokumentację opisującą program prac konserwatorskich, projekty zagospodarowania działki, instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, gazowej, ogrzewania centralnego, wentylacji mechanicznej, teletechnicznej, ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego istniejącego budynku, projekt budowlany wraz z opisem do projektu architektoniczno-budowlanego, dokumentację architektoniczną, rzuty kondygnacji.
Uchwalony w dniu 27 lipca 2023 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu wykluczył nie tylko możliwość realizacji inwestycji zgodnie z uzyskanymi warunkami zabudowy ale jakiejkolwiek inwestycji, z wyjątkiem działań zmierzających do odrestaurowania istniejącego na działce zabytkowego budynku w istniejącym obecnie kształcie oraz możliwość zabudowy otoczenia zabytku, powodując istotne ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości. Tymczasem władztwo planistyczne może być realizowane przez organ gminy tylko w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące prawo i jeśli gmina decyduje się na ingerencję w prawo własności, to działanie takie wymaga zastosowania zasady proporcjonalności. Rolą organu planistycznego jest bowiem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, naruszając w jak najmniejszym stopniu prawa właścicieli. Tym samym, co do zasady plan miejscowy może przewidywać zakaz zabudowy, jednak organ nie wykazał, by tak daleko idący zakaz w niniejszej sprawie, był konieczny i uzasadniony. Organ nie przedstawił żadnej argumentacji potwierdzającej potrzebę zastosowania wobec nieruchomości skarżącej dalej idącej ochrony niż wynika z wpisu do rejestru zabytków, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wprowadzenie daleko idących ograniczeń w planie miejscowym w odniesieniu do możliwości przekształceń zabytków wpisanych do rejestru może nastąpić tylko w razie bezspornego wykazania przez organ planistyczny takiej konieczności ich ochrony. Zdaniem skarżącej tylko w odniesieniu do zabytków niewpisanych do rejestru zabytków a nawet nieujętych w gminnej ewidencji zabytków, plan miejscowy ma pełnić funkcję ochronną. W przypadku zaś zabytków rejestrowych zasadniczo kompetencję do określania dopuszczalnych zasad kształtowania zabudowy ma Wojewódzki Konserwator Zabytków, zaś wprowadzenie przez radę gminy rygorystycznych ograniczeń do planu musi być w takim przypadku szczególnie przekonująco wykazane w oparciu o dokumentację wejściową do planu.
Ponadto w ocenie skarżącej Rada Miejska przekroczyła ustalenia wynikające ze Studium, ponieważ jego zapisy nie pozwalały na tak kategoryczne ograniczenie sposobu zagospodarowania terenu stanowiącego działkę nr [...]. Z analizy jego zapisów wynika, że Studium uznaje wiodącą rolę organu konserwatorskiego, który posiada kompetencje do ustalenia warunków i zasad ochrony obiektów wpisanych do ewidencji zabytków na terenie Międzyzdrojów. Wbrew tym ustaleniom zaskarżoną uchwałą, samodzielnie wprowadzono rygorystyczne zakazy odnoszące się do działki skarżącej, nie wskazując jednocześnie okoliczności ani przesłanek warunkujących potrzebę wprowadzenia tak daleko idącej ochrony, co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając w pierwszej kolejności, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, natomiast skarżąca kwestionuje słuszność dokonanych w planie rozstrzygnięć. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwalany na jej podstawie plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza granice prawa własności na mocy art. 6 ust. 1 ww. ustawy realizując przyznane uprawnienie do decydowania o kształcie przestrzeni. Zakres planu miejscowego zgodnie z art. 15 u.p.z.p. obejmuje m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Ochrona ta jest więc prawnie usankcjonowana i jako taka nie narusza przywołanych w skardze praw konstytucyjnych, w szczególności prawa własności.
W niniejszej sprawie organ należycie wyważył interes publiczny z interesem prywatnym skarżącej, ponieważ wbrew jej twierdzeniom uchwała nie wprowadziła całkowitego zakazu budowy na terenie stanowiącym jej własność. W granicach działki [...] istnieje budynek, który może być nadal użytkowany zgodnie z obecnym lub ustalonym w planie przeznaczeniem. Może on podlegać przekształceniu przy zachowaniu formy, gabarytów, materiałów oraz detalu architektonicznego, bez możliwości zwiększenia powierzchni zabudowy i nadbudowy.
W ocenie organu za bezprzedmiotową uznać należy również okoliczność wydania w dniu 28 czerwca 2018 r. decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ mimo upływu 5 lat od dnia jej wydania do dnia podjęcia uchwały skarżąca nie uzyskała ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, skutkiem czego ww. decyzja zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wygasła. Niezależnie od powyższego wprowadzenie ograniczeń w zabudowie działki nr [...] z uwagi na zabytkowy charakter budynku na niej istniejącego było w pełni uzasadnione. Istotne jest bowiem, to że budynek pensjonatowy "[...]" wraz z działką nr [...] został wpisany do rejestru zabytków i zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podlega ochronie. Ustalenia planu zostały uzgodnione z Zachodniopomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Za bezzasadny organ uznał również zarzut podjęcia uchwały sprzecznej z ustaleniami Studium, wyjaśniając, że już sam charakter i zakres jego ustaleń jako aktu polityki przestrzennej nie będącego jednocześnie aktem prawa miejscowego wyklucza tę tezę. Studium nie określa szczegółowych warunków zagospodarowania poszczególnych nieruchomości. Temu służy bowiem plan miejscowy, który jako akt prawa miejscowego, sporządzony jest w odpowiedniej skali i szczegółowości zapisów. Organ zaznaczył przy tym, że w Studium wprost wskazano, że w odniesieniu do obiektów wpisanych do rejestru zbytków ochronie podlega: substancja budowlana i forma architektoniczna obiektu we wszystkich jej elementach, a także obowiązuje trwałe zachowanie substancji budowlanej i formy architektonicznej takiego obiektu. Zapisy te w pełni korespondują z zapisami planu i nią są z nim sprzeczne.
W replice na odpowiedź na skargę skarżąca podtrzymała zarzuty stawiane w skardze, wnosząc dodatkowo o przeprowadzenie dowodu z opinii S. D. i opinii W. G. na wykazanie faktu wpływu zaskarżonej uchwały na wartość i możliwość zagospodarowania działki nr [...] oraz decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 sierpnia 2003 r. w celu wykazania przekroczenia uprawnień organu planistycznego i naruszenia procedury planistycznej.
Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że zaskarżona uchwała, nie wprowadziła całkowitego zakazu zabudowy, wskazując, że centralnym i najcenniejszym elementem działki nr [...] jest historyczny budynek pensjonatu i wprowadzenie zakazu jego rozbudowy i nadbudowy przy jednoczesnym pozostawieniu iluzorycznej możliwości wzniesienia marginalnego obiektu o pow. 100 m˛ uniemożliwia w praktyce racjonalne i ekonomicznie uzasadnione zagospodarowanie całej nieruchomości, paraliżując potencjał inwestycyjny działki. Podejmując uchwałę organ nie uzasadnił przyjętych w niej rozwiązań ograniczając korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.
Według skarżącej istotnym mankamentem uchwały i argumentacji organu jest niezrozumienie istoty ochrony zabytków wpisanych do rejestru. Zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków prowadzenie jakichkolwiek prac budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, tymczasem Rada Miejska przez kategoryczne i bezwarunkowe zapisy w § 15 ust. 2 oraz § 39 pkt 2 de facto weszła w kompetencje konserwatora, przesądzając z góry, że niemożliwe jest prowadzenie na nieruchomości skarżącej jakichkolwiek prac budowlanych oprócz tych zmierzających do konserwacji i rewaloryzacji istniejącego obiektu zabytkowego. Wprawdzie ochrona zabytków jest ustanawiana także w planie miejscowym, ale akty planistyczne gminy pełnią jedynie funkcję uzupełniającą, a nie wiodącą w systemie ochrony zabytków, nadto organ planując wprowadzenie kolejnej, znacznie ingerującej w prawo własności formy ochrony obowiązany jest wykazać dlaczego dotychczasowa ochrona jest niewystarczająca.
Skarżąca nie zgodziła się również z argumentacją organu w zakresie Studium, wskazując, że wiążące ustalenie Studium ma charakter proceduralny – wskazuje organ właściwy (konserwatora) i tryb postępowania (uzyskanie pozwolenia) w przypadku chęci dokonania zmian, tymczasem zaskarżone przepisy prawa miejscowego, wbrew tej dyrektywie wprowadzają ustalenia materialnoprawne – absolutny zakaz dokonywania określonych zmian uniemożliwiając nawet uruchomienie procedury uzyskania pozwolenia konserwatorskiego.
Na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie skarżącej z dnia 24 sierpnia 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest na podstawie kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do postanowień art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd, stosownie do art. 151 p.p.s.a., skargę oddala.
Jak wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: "u.s.g."), warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia regulacjami kwestionowanej uchwały jego indywidualnego interesu prawnego.
Skarżąca dysponuje legitymacją procesową do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Co do zasady interesem prawnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legitymują się bowiem właściciele działek położnych na terenie objętym danym planem miejscowym, ponieważ jego ustalenia bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki właścicieli tych działek, zwłaszcza w zakresie wynikającej z planu miejscowego zmiany przeznaczenia terenów czy możliwości ich zagospodarowania. Skarżąca wykazała natomiast, że jest właścicielką działki nr [...], położonej w obrębie [...], przy ul. [...] w Międzyzdrojach, objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym zaskarżoną uchwałą. Uzasadniając materialnoprawną legitymację do skutecznego kwestionowania postanowień przedmiotowej uchwały skarżąca wskazała na naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego w postaci naruszenia uchwałą jej uprawnień właścicielskich poprzez wprowadzenie ograniczenia w postaci zakazu zwiększania powierzchni zabudowy i nadbudowy budynku posadowionego na tejże nieruchomości oraz zakazu zabudowy jego otoczenia.
Przesłanki nieważności uchwały organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Podkreślić należy, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie dotyczy celowości czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć, lecz ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Oceny czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak np. NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1649/18).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślić należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach. Wynika to wprost z treści art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.
W ocenie Sądu w procedurze uchwalania m.p.z.p. Rada Miejska wyważyła interes prywatny skarżącej z interesem publicznym i nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.
Nie jest sporne, że istniejący na działce nr [...] budynek wraz z otoczeniem został wpisany do rejestru zabytków. Według m.p.z.p. działka ta położona jest na terenie elementarnym [...], dla którego w § 39 pkt 2 lit. c m.p.z.p. przewidziano obowiązek zachowania formy, gabarytów, materiałów oraz detalu architektonicznego budynków objętych ochroną konserwatorską, bez możliwości zwiększania powierzchni zabudowy i nadbudowy. Jednocześnie w § 39 pkt 4 lit a m.p.z.p. wskazano, iż dla budynków objętych ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków obowiązują ustalenia m.in. § 15 ust. 2 pkt 4 m.p.z.p., tj. utrzymania otoczenia obiektu zabytkowego zgodnie z historycznym zagospodarowaniem, w tym przez zakaz zabudowy jego otoczenia w granicach określonych w decyzji o wpisaniu obiektu do rejestru zabytków.
Rada Miejska po przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. wystąpiła m.in. do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie wskazując na wszczęcie procedury uchwalenia m.p.z.p. Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 7 marca 2022 r. (tom I, k. 69-72 akt planistycznych) wniósł o uwzględnienie w m.p.z.p. jego wniosków wskazując, że ustalenia planistyczne powinny gwarantować utrzymanie zabytkowych wartości historycznego układu urbanistycznego oraz zabudowy. W odniesieniu do obiektów wpisanych do rejestru zabytków, w tym budynku położonego przy ul. [...], Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, iż obowiązuje zachowanie wszystkich elementów oryginalnej architektury, jej konserwacja i rewaloryzacja w przypadkach zaistniałych przekształceń. W przypadkach stwierdzonych zniszczeń oryginalnych elementów konstrukcyjnych dopuszczalna jest ich wymiana na zasadzie odtworzenia. W związku z tym obowiązuje: zakaz przebudowy, rozbudowy, nadbudowy budynku; zakaz lokalizacji dodatkowej zabudowy kubaturowej na terenie otoczenia zabytku; dopuszczalne zagospodarowanie otoczenia architekturą ogrodową; zasada zagospodarowania otoczenia budynku (wpisanego do rejestru w granicach przynależnej działki) w nawiązaniu do historycznego (ogród w otoczeniu).
Rada Miejska powyższe wnioski uwzględniła. Dlatego też, na późniejszym etapie procedowania m.p.z.p. Zachodniopomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Szczecinie uzgodnił projekt m.p.z.p. (tom II, k. 35-36 akt planistycznych).
W tym miejscu należy wskazać, że w toku uchwalania m.p.z.p. przewidziana jest możliwość składania uwag i wniosków co do ustaleń m.p.z.p. Zarówno w związku z obwieszczeniem o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. jak i na etapie wyłożenia do publicznego wglądu projektu m.p.z.p. skarżąca takich uwag ani wniosków nie składała (tom I, k. 73 i tom II, k. 175-180 akt planistycznych).
Wskazać przy tym należy, że to, że skarżąca miała określone plany inwestycyjne nie oznacza, że organ planistyczny ma się do nich dostosować. Uzyskana przez skarżącą w 2018 r. decyzja o warunkach zabudowy nie gwarantuje możliwości realizacji przewidzianej nią inwestycji w przypadku uchwalenia m.p.z.p. Gwarancję taką daje tylko ostateczne pozwolenie na budowę. Okoliczność, że skarżąca uzyskała decyzję o warunkach zabudowy i podjęła szereg działań zmierzających do realizacji jej zamierzenia, lecz przed uzyskaniem pozwolenia na budowę został uchwalony m.p.z.p., którego ustalenia nie odpowiadają planom i oczekiwaniom skarżącej nie przesądza o naruszeniu jej prawa własności.
Zdaniem Sądu ustaleń m.p.z.p. w stosunku do nieruchomości skarżącej nie można uznać za dowolne czy też nieproporcjonalne. Ograniczenia w postaci zakazu zwiększania powierzchni zabudowy i nadbudowy budynku czy też zabudowy jego otoczenia nie uniemożliwia skarżącej korzystania z nieruchomości. Ograniczenia te nie oznaczają, że skarżąca nie będzie mogła prowadzić na nieruchomości działalności usługowej związanej z czasowym zakwaterowaniem i wypoczynkiem (zgodnie z jej dotychczasowym i aktualnym przeznaczeniem). Wprowadzenie rzeczonych zakazów uzasadnione jest przede wszystkim wytycznymi Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie i nie ingeruje nadmiernie w wykonywanie prawa własności, a służy realizacji wartości chronionych prawem i - co również należy zaznaczyć - dotyczy wszystkich nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. Podkreślić należy, że przepis art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Z kolei art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi wprost, że w planie miejscowym określa się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (pkt 4), a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9). Z tego względu nie jest trafny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 36 u.o.z. Ustalenia ochrony w m.p.z.p. stanowią bowiem przewidziane przez ustawodawcę zupełnie odrębne narzędzie ochrony zabytków, niezależne od kompetencji konserwatora zabytków przewidzianych art. 36 u.o.z.
Ponadto zwrócić należy uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ wskazał, że obszar planu obejmuje swym zasięgiem północno-zachodnią część miasta Międzyzdroje, w której duża presja turystyczna, wobec braku planu miejscowego, zdecydowała o przekształceniach tkanki budowlanej w kierunku usługowej oraz jednocześnie o niekontrolowanym rozwoju zabudowy towarzyszącej w ramach poszczególnych nieruchomości. Wskazano, że w powyższym kontekście najważniejszymi ustaleniami planu jest m.in. ograniczenie linią zabudowy – nieprzekraczalną i obowiązującą, obszaru możliwej realizacji zabudowy. W większości terenów jest to obszar istniejącej zabudowy o zachowanych wysokich walorach architektury, w tym zabudowy ujętej w gminnej ewidencji zabytków i w rejestrze zabytków. Wskazano, że w szczególności dla nieruchomości z zabudową zabytkową ustalono ograniczenie dla lokalizacji zabudowy poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy po obrysie budynków objętych ochroną, co powinno zabezpieczyć otoczenie obiektów przed zabudową i minimalną strefę ochronną dla ich ekspozycji.
W świetle powyższego przyjęcie kwestionowanych przez skarżącą ustaleń m.p.z.p. zdaniem Sądu ma swoje uzasadnienie i wynika z wytycznych Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Wbrew stanowisku skarżącej zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim w odniesieniu do jej nieruchomości wprowadza zakaz zwiększania powierzchni zabudowy i nadbudowy budynku oraz zabudowy jego otoczenia nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Międzyzdroje.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym (por. np. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16).
W Studium zawarto założenia ochrony zabytków. W odniesieniu do obiektów wpisanych do rejestru zabytków przyjęto, że ochronie podlega substancja budowlana i forma architektoniczna obiektu we wszystkich jej elementach (wysokość, forma dachu, kompozycja elewacji wraz z detalem architektonicznym i stolarką, materiał budowlany). Ustalono, że obowiązuje trwałe zachowanie substancji budowlanej i formy architektonicznej obiektu wpisanego do rejestru zabytków; utrzymanie otoczenia obiektu zabytkowego zgodnie z historycznym zagospodarowaniem; wszelkie zmiany w obiekcie zabytkowym i jego otoczeniu wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wskazano, że w ustaleniach planów miejscowych dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków powinny być wskazane obiekty i tereny chronione, a także sprecyzowane nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów mające na celu ochronę wartości zabytkowych (pkt III.9 i 9.1, str. 131 ujednoliconego tekstu Studium).
Jak wskazano powyżej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób ogólny ustala zasady zagospodarowania terenu. Szczegółowe przeznaczenie terenu i sposób jego zagospodarowania, w tym parametry zabudowy czy też jej zakaz, określa plan miejscowy. Z treści przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że to w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W świetle powyższego nie jest tak jak podnosi skarżąca, że warunkiem wprowadzenia do m.p.z.p. zakazu zwiększania powierzchni zabudowy i nadbudowy budynku oraz zabudowy jego otoczenia było wyraźne ich wskazanie w Studium. Również przyjęcie w Studium, że wszelkie zmiany w obiekcie zabytkowym i jego otoczeniu wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie oznacza, że wyłącznie ten organ, z pominięciem rady gminy, może kształtować przestrzeń w gminie w odniesieniu do terenu objętego ochroną konserwatorską. Wobec powyższego w ocenie Sądu nie można wnosić, że ustalenia m.p.z.p. dotyczące zakazu zwiększania powierzchni zabudowy i nadbudowy budynku oraz zabudowy jego otoczenia są sprzeczne ze Studium.
Podkreślić również należy, że ustalenie w m.p.z.p. w odniesieniu do nieruchomości skarżącej zakazu zwiększenia powierzchni zabudowy i nadbudowy budynku oraz zabudowy jego otoczenia nie eliminuje możliwości dochodzenia roszczeń na podstawie art. 36 u.p.z.p. I tak, zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 37ą ust. 1, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Natomiast w myśl art. 37 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.
Odnosząc się w tym miejscu do wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą zwrócić należy uwagę, że wskazanym w opinii S. D. z czerwca 2025 r. celem jej sporządzenia była ocena wpływu zaskarżonej uchwały na wartość nieruchomości skarżącej oraz ograniczenie możliwości jej użytkowania, ze szczególnym uwzględnieniem strat w powierzchni użytkowej. Między innymi w oparciu o tą opinię W. G. sporządził operat szacunkowy z dnia 14 sierpnia 2025 r., w którym celem wyceny było określenie wysokości odszkodowania (jak wskazał rzeczoznawca majątkowy "szkody rzeczywistej" w rozumieniu art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.") w związku z istotnym ograniczeniem lub uniemożliwieniem korzystania z nieruchomości wynikającym z wprowadzenia planu miejscowego. Skarżąca poprzez te dokumenty zmierza w istocie do wykazania utraty wartości nieruchomości, która to jest kwestią wtórną w stosunku do uchwalenia m.p.z.p. i dla której ustawodawca przewidział odrębny tryb postępowania.
Z kolei decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 sierpnia 2023 r. stanowi dowód wpisania budynku wraz z otoczeniem, położonego na działce nr [...] do rejestru zabytków – co było w sprawie bezsporne i wynika z dokumentacji planistycznej.
Z powyższych względów Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z powyższych dokumentów, uznając je za nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącą dowodów nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy.
Konkludując, podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za nieuzasadnione. Zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności skarżącej w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...], dla której przewidziano zakaz zwiększenia powierzchni zabudowy i nadbudowy budynku oraz zabudowy jego otoczenia, nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Uchwalony m.p.z.p. nie jest sprzeczny z zapisami Studium.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.