II SA/Sz 286/20

II SA/Sz 286/20 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2020-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Stefan Kłosowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2621/20 - Wyrok NSA z 2023-07-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 119 pkt 3, art. 134 par. 1,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 71 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 219, art. 217 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę.
Uzasadnienie
1. W dniu [...] grudnia 2019 r. J. K. (przywoływany dalej jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia
o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na zmianę sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie działki nr [...], obr. ew. [...], przy [...] w K..
2. Postanowieniem z dnia z [...] stycznia 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta K. (przywoływany dalej jako: "Organ pierwszej instancji") odmówił Wnioskodawcy wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Zdaniem ww. Organu, wniosek nie może być uwzględniony gdyż:
- budynek usługowy objęty zmianą użytkowania na budynek mieszkalny znajduje się (zgodnie z planem miejscowym) w terenie elementarnym (300U,MN)
z przeznaczeniem pod zabudowę usługową z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej,
- zmiana przeznaczenia usługi na funkcję mieszkaniową spowodowałaby wyeliminowanie z budynku funkcji usługowej na rzecz funkcji mieszkaniowej,
- funkcja usługowa budynku jest obowiązkowa, a funkcja mieszkaniowa jest fakultatywna.
3. Wnioskodawca wniósł zażalenie na ww. postanowienie Organu pierwszej instancji. W zażaleniu wskazał, że Organ dokonał całkowicie błędnej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ przeoczył bowiem, że przedmiotowy plan dotyczy całego terenu działki Wnioskodawcy, a nie jednego budynku, co do którego właściciel podjął decyzję zmierzającą do zmiany przeznaczenia. Oświadczył, że nie jest prawdziwe twierdzenie Organu,
że przedmiotowy budynek jest objęty przedmiotowym planem, co do którego przypisana jest funkcja usługowa (w mniejszym lub większym zakresie). Organ winien odnieść się do wszystkich budynków znajdujących się na tym terenie i porównać ich powierzchnie do ogólnej powierzchni całej działki.
4. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], wydanym
na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 217 § 2 pkt 1 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej przywoływanej jako: "k.p.a."), art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej przywoływanej jako: "p.b."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (przywoływane dalej jako: "Organ drugiej instancji" lub "Kolegium") utrzymało w mocy ww. postanowienie Organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że ww. działka Wnioskodawcy, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. Dz. Urz. Woj. [...] Dz.U. nr [...], poz. [...], przywoływanej dalej jako" m.p.z.p."). Znajduje się ona w terenie elementarny 300 U, MN, przeznaczonym pod zabudowę usługową z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 6 ust. 2 i § 15
ust. 14 pkt 1 m.p.z.p.).
Jak argumentowało Kolegium, w realiach sprawy funkcja usługowa
w budynku jest funkcją główną, obowiązkową, zaś funkcja mieszkaniowa jest funkcją dopuszczoną fakultatywną dodatkową. Zaznaczył, że budynek mający podlegać zmianie co do sposobu użytkowania, ma wysokość 2 kondygnacji nadziemnych, a jego powierzchnia zabudowy wynosi 224 m2, co stanowi przeważającą część powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej budynków znajdujących się na działce. Jest budynkiem głównym na działce. Powierzchnia pozostałych budynków wynosi 64 m2,44 m2 i 29 m2. Akceptacja wnioskowanej zmiany użytkowania spowodowałaby wyeliminowanie z budynku głównego nieodłączonej funkcji usługowej na rzecz funkcji mieszkaniowej. Całkowita eliminacja funkcji usługowej, faktycznie odmieniałaby przeznaczenie działki ustalone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ zaznaczył, że w dniu [...] grudnia 2019 r. Wnioskodawca uzyskał zaświadczenie o zgodności z m.p.z.p. na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń usługowych na funkcję mieszkalną jednorodzinną w dwóch budynkach na przedmiotowej działce.
Zdaniem Kolegium, nie może być wątpliwości, że wnioskowana zmiana jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p., a tym samym jest niedopuszczalna.
5. J. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Szczecinie ze skargą na postanowienie Organu drugiej instancji z dnia [...] lutego 2020 r. wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego postanowienia Organu
pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2020 r.
Wydanemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie:
- przepisów prawa materialnego 61a k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 pkt 1 p.b., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niedopuszczalna jest zmiana przeznaczenia (użytkowania) budynku usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny na ww. terenie działki,
- przepisów postępowania, tj. art 6, art. 7, art. 8 i 9 k.p.a., w związku z § 15 ust. 14 pkt 1 oraz § 6 ust. 2 uchwały - m.p.z.p., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, poprzez wyprowadzenie przez Kolegium samodzielnej przesłanki odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści w sytuacji, gdy zapisy m.p.z.p. dotyczą wyłącznie całego terenu działki nr [...], a nie, jak to przyjęło Kolegium, każdego budynku położonego na tej działce.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazywał m.in., że prawdziwe jest twierdzenie Organów obu instancji, że przedmiotowy budynek jest objęty m.p.z.p., co do którego przypisana jest funkcja usługowa (w mniejszym lub większym zakresie,
ale przewyższającym 50 %). Organ cały czas odnosi się wyłącznie do zmiany przeznaczenia spornego budynku w stosunku do całej powierzchni działki i do budynków znajdujących się na tym terenie. Według Skarżącego, ww. pogląd jest błędny. M.p.z.p. dotyczy całego terenu działki, a nie funkcji istniejących budynków. Po pierwsze - funkcja istniejących budynków może być dowolnie zmieniana w taki sposób, aby w stosunku do istniejących budynków, jak i mogących potencjalnie powstać zawsze było tak, by łącznie funkcja usługowa była funkcją przeważającą. Po drugie - Organ nie wziął pod uwagę, że na pozostałej powierzchni działki może powstać budynek o funkcji usługowej, a nadto obecne trzy budynki o łącznej powierzchni 137 m2 mogą również wrócić do funkcji usługowej. W takiej sytuacji powierzchnia zabudowy na terenie objętym sporem będzie objęta funkcją usługową, jako funkcją wiodącą, tj. przeważającą. Oznacza to, że Organ z góry założył, iż jeden określony budynek musi zachować funkcję usługową, bo w przeciwnym wypadku cały teren utraci funkcję usługową, jako przeważającą.
6. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
7. W piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. Skarżący podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Skarżącego, odpowiedź udzielona przez Organ odwoławczy na skargę jest bezprzedmiotowa, skoro nie odnosi się
do argumentów Skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
8. Sprawa dotyczy skargi na postanowienie, na które służy zażalenie, mogła być więc rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 23 25 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola sprawy prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Organu pierwszej instancji odmawiające wydania Skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści, nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jego wyeliminowania z porządku prawnego.
9. Zaskarżone postanowienie zostało wydane m.in. na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., przywoływanej dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny
w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
W sprawie należy uwzględnić, że żądanie Skarżącego dotyczyło wydania zaświadczenia w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.b."). Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagających zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Nakłada on na zgłaszającego obowiązek przedstawienia ze zgłoszeniem zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ wydający zaświadczenie obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku niestwierdzenia takiej zgodności, odmawia wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.
10. W przedmiotowej sprawie odmowa wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści, nastąpiła w wyniku dokonanej przez Organ analizy stanu faktycznego na nieruchomości Skarżącego oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jej dotyczycących.
Z akt sprawy wynika, że działka Skarżącego nr [...], obręb [...] w K. przy [...] położona jest na terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Działka ta położona jest na terenie oznaczonym w przedmiotowym planie symbolem 300 U,MN,
tj. przeznaczonym pod zabudowę usługową z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżący z racji przysługującego prawa do przedmiotowej nieruchomości niewątpliwie posiada interes prawny w domaganiu się przedmiotowego zaświadczenia. Nie występuje przy tym niewłaściwość organu.
Spór w sprawie dotyczy stanowiska Organu, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania, w wyniku której budynek na ww. działce stanie się w całości budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym bez wymaganej planem miejscowym funkcji usługowej, będzie sprzeczna z przeznaczeniem terenu ustalonym w m.p.z.p.
11. Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie w zaskarżonym postanowieniu, oparte na ww. stanowisku Organu, prawa nie narusza. Zgodnie bowiem z ustaleniem Organu drugiej instancji, obecnie w obiekcie położonym na przedmiotowej działce znajduje się budynek główny o powierzchni 244 m2 oraz odrębne trzy budynki, których powierzchnia wynosi odpowiednio 64 m2, 44 m2 i 29 m2. Skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. oświadczył, że zamierza użytkować budynek usługowy jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Z akt sprawy wynika, że zmiana dotyczy budynku nr [...] (głównego) o funkcji usługowej, budynek nr [...] na tej działce też pełni funkcję usługową, z kolei budynek nr [...] jest budynkiem gospodarczym.
Uwzględnić należy, że na wniosek z dnia [...] listopada 2019 r. Skarżący uzyskał zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2019 r. stwierdzające zgodność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania części budynków usługowych nr [...] na ww. działce, na funkcję mieszkaniową jednorodzinną.
W ocenie Sądu, postanowienia obowiązującego planu miejscowego,
w odniesieniu do działki Skarżącego zlokalizowanej na terenie oznaczonym w planie symbolem "300 U, MN", oznaczają, że wykorzystywane jej w inny sposób, aniżeli poprzez przeważającą funkcję usługową (zakresie terenu i budynków), a jedynie uzupełniającą funkcję mieszkaniową, powodować będzie zmianę przeznaczenia funkcji działki Skarżącego ustaloną w m.p.z.p., w sposób niedopuszczalny.
12. W ocenie Sądu, podniesione skargą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego wydanym postanowieniem, nie mogły spowodować uwzględnienia skargi. Zarzuty te
sprowadzają się do negacji przyjętej przez Organy obu instancji wykładni postanowień m.p.z.p. Skarżący zarzuca Organom odnosienie się w analizie wyłącznie do zmiany spornego budynku w stosunku do budynków znajdujących się na tym terenie. Podnosi, że m.p.z.p. dotyczy całego terenu działki. Skarżący uważa, że łącznie funkcja usługowa musi być funkcją przeważającą, a odnosi to do budynków istniejących, jak i mogących powstać.
W ocenie Sądu, ww. argumentacja skarżącego nie jest trafna. Organy prawidłowo dokonały prawidłowej wykładni m.p.z.p. uwzględniając nie tylko zmianę przeznaczenia budynku głównego skarżącego, ale także uwzględniły funkcję innych budynków na tym terenie oraz funkcję samego terenu działki. Powierzchnia budynku głównego stanowi przeważającą część powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej budynków znajdujących się na działce. Uwzględniając ilość i powierzchnię budynków na przedmiotowej nieruchomości, z których jeden jest budynkiem głównym o przeważającej funkcji usług, a pozostałe mogą co najwyżej stanowić uzupełnienie funkcji podstawowej budynku głównego, uznać należy, że zamiarem Skarżącego jest eliminacja jako dominującej funkcji podstawowej terenu z usług na mieszkalną jednorodzinną, a to stoi w sprzeczności z postanowieniami m.p.z.p. W realiach sprawy, aby zachowana była przesłanka wykorzystywania terenu Skarżącego w sposób zgodny z m.p.z.p., konieczne jest kontynuowanie funkcji usługowej jako przeważającej w budynku objętym przedmiotem żądania.
Podkreślić należy, że wydając zaświadczenie w trybie przepisów mających zastosowanie w sprawie organ administracji publicznej winien wydać zaświadczenie w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania postanowienia. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Strona w drodze przedmiotowego zaświadczenia nie może więc uzyskać rozstrzygnięcia powołując się na potencjalną możliwość powstania innych budynków na terenie danej działki lub potencjalną zmianę przeznaczenia funkcji obiektów nieobjętych przedmiotem żądania. Sąd popiera i uznaje za własne stanowisko judykatury, podkreślające specyfikę postępowania zaświadczeniowego. Szczególny charakter tego postępowania powoduje, że pierwszeństwo należy dać wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej. Innymi słowy organy są uprawnione do poświadczania danych, które niezbicie i niewątpliwie wynikają z posiadanych przez nie ewidencji, rejestrów i innych danych, a nie są wynikiem stosowania wykładni np. celowościowej (por. wyrok WSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 221/17, opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl).
13. Podsumowując Sąd, uznaje za prawidłowe stanowisko Organów obu instancji
o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści. Zarzuty skargi nie podważyły skutecznie ustaleń przedstawionych w zaskarżonym postanowieniu.
14. Z tych względów, Sąd działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a., niezasadną skargę oddalił.