II SA/Sz 28/25

II SA/Sz 28/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 236
art. 7 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3, art. 45 ust. 1 i 3, art. 46 ust. 3, art. 48 ust. 3 pkt 4, art. 59 ust. 1,3,4, 7,8
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 91 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 97
art. 23 ust. 1
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 77 par.1 i art. 138 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 497
art. 92a
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
Dz.U. 1997 nr 72 poz 450
art. 16
Konwencja Nr 81 dotycząca inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjęta w Genewie dnia 11 lipca 1947 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. w Szczecinie na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie z dnia [...] listopada 2024 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 4 listopada 2024 r., nr [...], wydanym
na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
(Dz. U. z 2024 r., poz. 236 ze zm., dalej: "u.p.p.") w zw. z art. 17 pkt 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji pracy (Dz. U. z 2024 r. , poz. 97 ze zm., dalej: "u.p.i.p."), Okręgowy Inspektor Pracy w S. (dalej: "OIP"),
po rozpatrzeniu sprzeciwu A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej: "Spółka", "skarżąca"), postanowił kontynuować czynności kontrolne.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia OIP wskazał, że na podstawie upoważnienia z 20 września 2024 r. do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy, Inspektor Pracy OIP w dniu 24 września 2024 r. przystąpił do przeprowadzenia czynności kontrolnych w Spółce. Przewidywany termin zakończenia kontroli został wyznaczony na dzień 20 października 2024 r.
Na podstawie zawiadomienia o przedłużeniu czasu trwania kontroli
z 15 października 2024 r. (doręczonego Spółce 16 października 2024 r. ), OIP wyznaczył nowy przewidywany termin zakończenia kontroli, tj. do dnia 15 listopada 2024 r. Organ powołał się na konieczność dokonania analizy i weryfikacji dokumentacji zgromadzonej podczas prowadzonego postępowania kontrolnego.
Spółka wniosła sprzeciw do czynności kontrolnych, zarzucając organowi przekroczenie czasu trwania kontroli wynikającego z art. 55 ust. 1 u.p.p.,
a w konsekwencji naruszenie art. 55 ust. 3 u.p.p.
OIP w postanowieniu powołał się m.in. na art. 16 Konwencji nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjętą w Genewie dnia 11 lipca 1947 r. (Dz. U.
z 1997 r. Nr 72, poz. 450, dalej: "Konwencja"), regulujący czas trwania kontroli przedsiębiorcy przez Państwową Inspekcję Pracy (dalej: "PIP"). Przepis ten stanowi,
że przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak jest to konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych.
Jak argumentował organ, brak ograniczeń co do liczby kontroli i czasu ich trwania nie jest tożsamy z brakiem obowiązku doręczania podmiotowi kontrolowanemu przedłużenia upoważnienia do kontroli. Podstawą prawną do realizacji powyższego obowiązku jest art. 55 ust. 3 u.p.p., który został uwzględniony w podstawie prawnej upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W upoważnieniu wyłączono natomiast stosowanie art. 55 ust. 1 u.p.p., czego Spółka nie kwestionowała w momencie przystąpienia do czynności kontrolnych. Stosowanie zaś przepisów Konwencji określających czas trwania kontroli przedsiębiorcy przez organy PIP następuje poprzez art. 55 ust. 2 u.p.p., dający pierwszeństwo postanowieniom ratyfikowanych umów międzynarodowych, który to przepis również został wskazany w podstawie prawnej do przeprowadzenia kontroli.
Z tego względu OIP uznał, że zarzuty Spółki podniesione we wskazanym zakresie
nie zasługują na uwzględnienie i postanowił o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Spółka wniosła zażalenie na wskazane postanowienie z 23 października
2024 r. podnosząc naruszenie przez organ przepisów art. 55 ust. 1 oraz art. 49 ust. 7 u.p.p.
Jak argumentowała Spółka, terminy wynikające z art. 55 ust. 1 u.p.p. mają zastosowanie do kontroli przedsiębiorcy będącego stroną niniejszego postępowania. Ponadto powołała się na okoliczność braku sprecyzowania w upoważnieniu do kontroli "czasookresu objętego kontrolą".
Postanowieniem z 4 listopada 2024 r., nr [...], wydanym
na podstawie art. 59 ust. 9 pkt 1 oraz art. 16 u.p.p., w związku z art. 19 ust. 1 pkt 5 u.p.i.p., OIP utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z 23 października 2024 r.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia OIP powołał się m.in. na art. 55 u.p.p. regulujący czas trwania kontroli przedsiębiorcy oraz na art. 2 ust. 1 i art. 16 Konwencji.
OIP uznał za chybione stanowisko Spółki dotyczące niestosowania w stosunku do niej Konwencji. Zauważył, że stosowanie Konwencji do wszystkich przedsiębiorców podlegających kontroli PIP budzi wątpliwości wśród przedstawicieli doktryny, jednakże orzecznictwo sądowe oraz ugruntowana praktyka działania organów PIP jednoznacznie obliguje inspektorów pracy do przeprowadzania kontroli wszystkich przedsiębiorców zgodnie z postanowieniami Konwencji. Organ powołał się przy tym na wyroki: NSA
z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 10/14, WSA w Warszawie z 15 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1106/22; WSA w Szczecinie z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 403/18; WSA w Bydgoszczy z 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 823/18).
Organ nie podzielił zarzutu zażalenia odnoszącego się na braku sprecyzowania
w upoważnieniu do kontroli "czasookresu objętego kontrolą". Uznał, że przedmiotowe
upoważnienie zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 49 ust. 7 u.p.p. Natomiast wskazanie przez stronę na wadę w postaci braku określenia "czasookresu objętego kontrolą" stanowi nieuzasadnioną nadinterpretację wyżej przywołanego przepisu, z którą w świetle przepisów art. 23 ust. 1 u.o.i.p. OIP nie zgodził się. Dodał,
że zakres kontroli został szczegółowo doprecyzowany przez organ kontrolujący w piśmie z 23 września 2024 r., stanowiącym wskazanie jakiego rodzaju dokumenty i z jakiego okresu zostaną poddane kontroli przez OIP kierujący żądanie.
Spółka zastępowana przez radcę prawnego wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na postanowienie OIP z 4 listopada 2024 r., wnosząc o uchylenie tego postanowienia oraz uchylenie postanowienia go poprzedzającego w całości, a w konsekwencji odstąpienie od czynności kontrolnych.
Wydanemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 49 ust. 8 w zw. z art. 49 ust. 7 pkt 7 w zw. z art. 46 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 4 u.p.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że brak wskazania
w upoważnieniu do kontroli zakresu przedmiotowego kontroli co do czasookresu, którego dotyczy kontrola nie stanowi o wadliwości tego upoważnienia, podczas gdy upoważnienie winno zawierać wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli zarówno co do materii, jak
i czasookresu, którego dotyczy kontrola a brak tego wskazania skutkuje wadliwością upoważnienia do kontroli, co z kolei powoduje, że dokument taki nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia kontroli, zaś żadne ze zgromadzonych przez organ w toku kontroli dowodów nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu dotyczącym kontrolowanej Spółki, jako że zostały zgromadzone z naruszeniem przepisów prawa
w zakresie kontroli działalności gospodarczej;
2. art. 55 ust. 3 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 u.p.p., poprzez ich niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że możliwym jest przedłużenie czasu kontroli prowadzące do przekroczenia maksymalnego wymiaru kontroli uregulowanego ww. przepisami, który w skali roku wynosi 12 dni z uwagi na status skarżącej Spółki jako mikroprzedsiębiorcy, podczas gdy przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia kontroli przewidzianego ww. przepisami nie znajdywało w realiach niniejszej sprawy jakiegokolwiek uzasadnienia i jawiło się jako oczywiście wadliwe;
3. art. 55 ust. 2 w zw. z art. 55 ust. 1 u.p.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie
i wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 55 ust. 1 u.p.p. regulujący maksymalny roczny wymiar kontroli przeprowadzanych u przedsiębiorców, albowiem zastosowanie znajdują postanowienia ratyfikowanej umowy międzynarodowej - Konwencji, podczas gdy Spółka nie prowadzi działalności w przemyśle i handlu,
a w usługach, zatem niedopuszczalnym jest stosowanie Konwencji;
4. art. 16 Konwencji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie,
że w niniejszej sprawie kontrola prowadzona może być w skarżącej Spółce przez nieograniczony okres, podczas gdy skarżąca Spółka nie prowadzi działalności
w przemyśle i handlu, a w usługach, zatem niedopuszczalnym jest stosowanie Konwencji;
5. art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i czynienie zupełnie dowolnych ustaleń, w szczególności w zakresie ustalenia statusu skarżącej Spółki jako przedsiębiorcy oraz przedmiotu prowadzonej przez skarżącą Spółkę działalności, który nie jest objęty zakresem stosowania Konwencji;
6. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności poprzez niedokładne zbadanie okoliczności sprawy, nieuwzględnienie w wydanym postanowieniu słusznego interesu strony i niczym nieuzasadnione dokonanie wykładni rozszerzającej przepisów Konwencji skutkujące wadliwym przyjęciem, że przepisy Konwencji znajdują zastosowanie do skarżącej Spółki, pomimo że działalność Spółki nie dotyczy ani handlu ani przemysłu;
7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, podczas gdy postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów warunkującym jego wadliwość i uzasadniającym jego uchylenie w całości,
co w efekcie skutkuje tym, iż kontrola prowadzona jest w sposób nieuprawniony.
Spółka podniosła, że organ II instancji w sposób wadliwy przyjął, że upoważnienie do kontroli, w oparciu o które wszczęto czynności kontrolne, odpowiadało ustawowym wymogom. W istocie upoważnienie to było wadliwe, albowiem nie zawierało wskazania zakresu przedmiotowego kontroli co do czasookresu, którego dotyczy kontrola. Samo określenie materii podlegającej kontroli prowadzi do sytuacji, że kontrolowany
co najwyżej domyśla się, że czasookres przedmiotowy kontroli obejmuje wszystkie okresy rozliczeniowe, oprócz tych objętych przedawnieniem. Kontrolowany natomiast nie może się domyślać co będzie przedmiotem kontroli (jaki okres będzie kontrolowany). Spółka uważa, że art. 48 ust. 3 pkt 4 oraz art. 49 ust. 7 pkt 7 u.p.p., należy interpretować w ten sposób, że wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli oznacza wskazanie materii objętej kontrolą oraz czasookresu, którego dotyczy kontrola.
Według Spółki, organy obu instancji w sposób pozbawiony wszelkich podstaw przyjęły, że zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy znajdują przepisy Konwencji,
co skutkowało wadliwym określeniem czasu kontroli, prowadzącym do nieuprawnionego przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia kontroli u przedsiębiorcy, przewidzianego przez ustawodawcę. Czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli
u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu
do mikroprzedsiębiorców - 12 dni roboczych, zaś w odniesieniu do małych przedsiębiorców - 18 dni roboczych (art. 55 ust. 1 u.p.p.).
Skarżąca zaznaczyła, że ma status mikroprzedsiębiorcy. W art. 7 ust. 3 u.p.p. wskazano, że średnioroczne zatrudnienie określa się w przeliczeniu na pełne etaty, nie uwzględniając pracowników przebywających na urlopach macierzyńskich, urlopach na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopach ojcowskich, urlopach rodzicielskich
i urlopach wychowawczych, a także zatrudnionych w celu przygotowania zawodowego. Przywołane przepisy nie nastręczają żadnych wątpliwości co do tego, że przy ustalaniu średniorocznego zatrudnienia chodzi wyłącznie o pracowników zatrudnionych na pełny etat. Jednocześnie wobec tego, że pojęcia w nim użyte nie doczekały się odrębnych definicji na potrzeby ustawy prawo przedsiębiorców, należy odwołać się do ogólnych
w tym względzie definicji prawa pracy, do których zresztą odsyła sam prawodawca
w uzasadnieniu do projektu ustawy prawo przedsiębiorców (Druk VIII.2051). Wykonywanie pracy w ramach innego stosunku prawnego niż stosunek pracy, np. na podstawie umowy zlecenia, nie będzie mieściło się w zakresie definicji z art. 2 Kodeksu pracy (dalej: "k.p.". Nieuprawnionym przy tym pozostaje zrównanie pracowników zatrudnionych na pełen etat ze zleceniobiorcami. Skoro w art. 7 ust. 3 u.p.p. jest mowa wyłącznie o zatrudnieniu na "pełen etat", to należy przez to rozumieć czas pracy określony w art. 129 § 1 k.p.
W świetle powyższego, skarżąca Spółka uważa, że bezsprzecznie ma status mikroprzedsiębiorcy, w związku z czym czas trwania kontroli nie może przekroczyć
12 dni roboczych. Przedłużenie przez organ kontrolujący czasu kontroli do dnia
15 listopada 2024 r. pozostawało w oczywistej sprzeczności z art. 55 ust. 1 i 3 u.p.p., albowiem prowadziło do sytuacji, w której kontrola prowadzona byłaby zdecydowanie dłużej, aniżeli jest to dopuszczalne (maksymalnie 12 dni). Maksymalny termin kontroli określony w art. 55 ust. 1 u.p.p. nie będzie obowiązujący m. in. w przypadku, gdy ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej (art. 55 ust. 2 pkt 1 u.p.p.). Organy obu instancji
w sposób chybiony przyjęły, że taki właśnie przypadek zachodzi w realiach niniejszej sprawy uznając, że zastosowanie znajdują przepisy Konwencji. Stanowisko organów obydwu instancji jawi się jako oczywiście wadliwe. Konwencja obowiązuje jedynie
w odniesieniu do podmiotów działających w przemyśle i handlu, nie obowiązuje natomiast w sferze szeroko rozumianych usług a taką właśnie działalność prowadzi skarżąca Spółka. Rzeczoną interpretację wprowadził do stosowania w jednostkach organizacyjnych PIP były Główny Inspektor Pracy pismem z 9 marca 2009 r. i potwierdził ją m.in. we wnioskach de lege ferenda PIP, przedstawionych Sejmowej Komisji do Spraw Kontroli Państwowej z 15 grudnia 2009 r. Konwencja wprost wskazuje, że dotyczy przemysłu i handlu. Brak jest przy tym jakichkolwiek przesłanek uzasadniających dokonanie rozszerzającej wykładni Konwencji. O ile kwestia definicji handlu nie budzi kontrowersji, o tyle w przepisach ustawy u.p.p. oraz w ustawy u.p.i.p. brak jest jednak definicji zakładu przemysłowego. Nie oznacza to jednak, że w powszechnie obowiązujących przepisach prawa takiej definicji nie ma. W ustawie z 28 lipca 2005 r.
o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych definicja zakładu przemysłowego przedstawiona została następująco: zespół budynków i urządzeń wraz z terenem, na którym prowadzi się działalność wytwórczą polegającą na przekształcaniu mechanicznym, fizycznym lub chemicznym materiału, substancji lub ich części składowych w nowy produkt. Posiłkowe posłużenie się tą definicją wraz z definicją słownikową prowadzi do uznania, iż pojęcie przemysłu odnosi się do działalności wytwórczej. Nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż skarżąca Spółka nie prowadzi działalności ani w zakresie handlu, ani w zakresie przemysłu, tym samym niedopuszczalne jest stosowanie do niej Konwencji. Wobec powyższego Spółka uważa, że zastosowanie znajdą ograniczenia zawarte w treści art. 55 u.p.p.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.", sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.
Skarga okazała się niezasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie narusza prawa.
Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie, którym Okręgowy Inspektor Pracy w S. utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Pracy z 23 października
2023 r. w przedmiocie kontynuacji czynności kontrolnych. Postanowienie to zostało wydane w związku z wniesieniem przez skarżącą Spółkę sprzeciwu w dniu
21 października 2024 r., wobec przedłużenia przez organ terminu zakończenia czynności kontrolnych.
Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r., poz. 236 ze zm., dalej: "u.p.p."), kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych
w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej.
W zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale stosuje się odrębne przepisy (art. 45 ust. 2 u.p.p.). Stosownie do art. 45 ust. 3 u.p.p., zakres przedmiotowy kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy objętej kontrolą oraz organy upoważnione do jej przeprowadzenia określają odrębne przepisy, z uwzględnieniem przepisów art. 40
i art. 43 ust. 7.
W myśl art. 59 ust. 1 u.p.p., przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia (ust. 1). Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego (ust. 3). Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (ust. 4). Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o:
1) odstąpieniu od czynności kontrolnych;
2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (ust.
Stosownie do art. 59 ust. 7 u.p.p., ma postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o:
1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia;
2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych (ust.
Strona skarżąca wnosząc sprzeciw powoływała się na zaistnienie naruszenia polegającego na braku wskazania w upoważnieniu do kontroli czasookresu, którego dotyczy kontrola. Podniosła także zarzuty dotyczące przedłużenia czasu kontroli, prowadzące do przekroczenia maksymalnego wymiaru uregulowanego przepisami.
W ocenie Sądu, nie jest zasadny zarzut skargi odnoszący się do niewłaściwego zastosowania przez organ art. 49 ust. 8 w zw. z art. 49 ust. 7 pkt 7 w z. z art. 46 ust. 3
w z. z art. 48 ust. 3 pkt 4 u.p.p., polegający na braku wskazania w upoważnieniu
do kontroli czasookresu którego dotyczy kontrola.
W sprawie niesporne jest, że postępowanie kontrolne organu toczy się w związku z czynnościami, które od 24 września 2024 r. podjęli wobec strony skarżącej inspektorzy inspekcji pracy. Jak wynika z analizy akt administracyjnych, kontrolujący inspektor pracy legitymował się upoważnieniem z 20 września 2024 r., udzielonym przez Zastępcę Okręgowego Inspektora Pracy. W rubryce D. zawarty jest zakres przedmiotowy kontroli, tj. przestrzeganie przepisów prawa pracy, w tym bhp, przepisów dotyczących legalności zatrudnienia, prowadzenia agencji zatrudnienia, wypłacanie wynagrodzenia w wysokości wynikającej z wysokości minimalnej stawki godzinowej, przestrzeganie przepisów ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług, przestrzeganie przepisów ustawy i delegowaniu kierowców w transporcie drogowym. Szczegółowy zakres żądanych informacji został określony przez organ w piśmie z 23 września 2024 r.
Należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 23 ust. 1 u.p.i.p., w toku postępowania kontrolnego inspektor pracy ma prawo:
1) swobodnego wstępu na teren oraz do obiektów i pomieszczeń podmiotu kontrolowanego;
2) przeprowadzania oględzin obiektów, pomieszczeń, stanowisk pracy, maszyn i urządzeń oraz przebiegu procesów technologicznych i pracy;
3) żądania od podmiotu kontrolowanego oraz od wszystkich pracowników lub osób, które są lub były zatrudnione, albo które wykonują lub wykonywały pracę na jego rzecz na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym osób wykonujących na własny rachunek działalność gospodarczą, a także osób korzystających z usług agencji zatrudnienia, pisemnych i ustnych informacji w sprawach objętych kontrolą oraz wzywania i przesłuchiwania tych osób w związku z przeprowadzaną kontrolą;
4) żądania okazania dokumentów dotyczących budowy, przebudowy lub modernizacji oraz uruchomienia zakładu pracy, planów i rysunków technicznych, dokumentacji technicznej i technologicznej, wyników ekspertyz, badań i pomiarów dotyczących produkcji bądź innej działalności podmiotu kontrolowanego, jak również dostarczenia mu próbek surowców i materiałów używanych, wytwarzanych lub powstających w toku produkcji, w ilości niezbędnej do przeprowadzenia analiz lub badań, gdy mają one związek z przeprowadzaną kontrolą;
5) żądania przedłożenia akt osobowych i wszelkich dokumentów związanych z wykonywaniem pracy przez pracowników lub osoby świadczące pracę na innej podstawie niż stosunek pracy;
5a) żądania od pracodawcy delegującego pracownika na terytorium RP lub osoby działającej w jego imieniu informacji, dokumentów lub oświadczeń w sprawach delegowania pracowników na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczących kontroli, o której mowa w ustawie z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług;
5b) żądania od przewoźnika drogowego delegującego kierowcę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub osoby działającej w jego imieniu informacji lub dokumentów, o których mowa w ustawie z dnia 28 lipca 2023 r. o delegowaniu kierowców w transporcie drogowym;
5c) żądania od przewoźnika drogowego z państwa trzeciego delegującego kierowcę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub osoby działającej w jego imieniu informacji lub dokumentów, o których mowa w ustawie z dnia 28 lipca 2023 r. o delegowaniu kierowców w transporcie drogowym;
6) zapoznania się z decyzjami wydanymi przez inne organy kontroli i nadzoru nad warunkami pracy oraz ich realizacją;
7) utrwalania przebiegu i wyników oględzin, o których mowa w pkt 2, za pomocą aparatury i środków technicznych służących do utrwalania obrazu lub dźwięku;
8) wykonywania niezbędnych dla celów kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń sporządzanych na podstawie dokumentów, a w razie potrzeby żądania ich od podmiotu kontrolowanego;
9) sprawdzania tożsamości osób wykonujących pracę lub przebywających na terenie podmiotu kontrolowanego, a także osób korzystających z usług agencji zatrudnienia, ich przesłuchiwania i żądania oświadczeń w sprawie legalności zatrudnienia
lub prowadzenia innej działalności zarobkowej;
10) korzystania z pomocy biegłych i specjalistów oraz akredytowanych laboratoriów.
Wszystko to łącznie pozwala w jednoznaczny sposób określić materię kontroli, która spełnia zakres kompetencji kontrolnych PIP. Przy tym przepisy u.p.p.
i u.p.i.p. nie nakazują podawania przez organ czasookresu kontroli w sposób oczekiwany przez skarżącą. Natomiast wskazanie czasookresu rozliczeniowego można było jednoznacznie odczytać z treści pisma organu z 23 września 2024 r. z żądaniem
do podania konkretnych informacji i dokumentów przez Spółkę, szczegółowo opisanych
w 11 punktach tego pisma.
Należy zwrócić uwagę na to, że w rubryce E upoważnienia do kontroli (pismo z 20 września 2024 r.) widnieje informacja, iż planowany czas zakończenia kontroli wyznaczono na 20 października 2024 r. Natomiast zawiadomieniem z 15 października 2024 r. (doręczonym stronie 16 października 2024 r.) organ poinformował stronę o przedłużeniu czasu kontroli do 15 listopada 2024 r. z uwagi na konieczność dokonania analizy i weryfikacji dokumentacji zgromadzonej podczas prowadzonego postępowania kontrolnego.
Podnoszona skargą wadliwość upoważnienia do kontroli nie znajduje tym samym potwierdzenia w realiach badanej sprawy.
W ocenie Sądu, nie jest także zasadny zarzut skargi o dopuszczeniu się przez organ naruszenia art. 55 ust. 1 u.p.p., poprzez przedłużenie czasu trwania kontroli, ponad 12 dni.
W omawianej kwestii, zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem judykatury, powołany art. 55 ust. 1 pkt 1 u.p.p., limitujący u mikroprzedsiębiorcy czas prowadzenia kontroli nie ma zastosowania w przypadku kontroli inspektora pracy, a to w związku z wyłączeniem wynikającym z art. 55 ust. 2 pkt 1 u.p.p. oraz ratyfikowaną w dniu 19 kwietnia 1995 r. (data wejścia w życie - 2 czerwca 1996 r.) przez Rzeczpospolitą Polską Konwencję nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącą inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450).
Wbrew stanowisku strony skarżącej, przepisy ww. Konwencji dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu znajdują zastosowanie w polskim porządku prawnym,
a zatem miały zastosowanie na gruncie badanej sprawy. Z dniem wejścia w życie obecnej Konstytucji RP, przedmiotowa Konwencja stała się w Polsce źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji (por. np. wyroki WSA
w Gliwicach z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 973/08, WSA we Wrocławiu
z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 431/08, system inf. prawnej LEX; zob. L. Florek: Zakres kontroli Państwowej Inspekcji Pracy, PIZS 2008, Nr 3, poz. 18; T.M. Nycz: Zakres stosowania Konwencji nr 81 MOP; W. Skrzydło: Komentarz do art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002, wyd. IV, post. SN z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt IV KK 367/08, OSNKW 2009, Nr 6, poz. 46).
Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 16 Konwencji, przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych.
Sąd uznał tym samym, że nie można było skutecznie w okolicznościach faktycznych sprawy zarzucić zaskarżonemu postanowieniu naruszenia przepisów dotyczących czasu prowadzenia kontroli u przedsiębiorcy, skoro art. 55 ust. 2 u.p.p. wprost określa, że w przewidzianych w ust. 1 art. 55 limitów czasu trwania kontroli nie stosuje się, jeżeli właśnie ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią inaczej.
W tej sytuacji, zarzut skargi o naruszeniu wydanym postanowieniem art. 55 ust. 2 w zw. z art. 55 ust. 1 u.p.p., nie był zasadny.
Nie mógł również odnieść oczekiwanego skutku zarzut naruszenia art. 55 ust. 3 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 7 u.p.p., skoro nie ma możliwości stosowania przepisów dotyczących czasu kontroli w przypadku kontroli inspektora pracy.
W ocenie Sądu, nie jest też zasadny zarzut naruszenia zaskarżonym postanowieniem przepisów postępowania, wobec braku poczynienia przez organ ustaleń co do statusu strony skarżącej (art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.p., w użyte w ustawie określenia oznaczają:
1) mikroprzedsiębiorca - przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki:
a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników oraz
b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 2 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 2 milionów euro;
2) mały przedsiębiorca - przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki:
a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 50 pracowników oraz
b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 10 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 10 milionów euro - i który nie jest mikroprzedsiębiorcą.
Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 3 u.p.p., średnioroczne zatrudnienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3, określa się w przeliczeniu na pełne etaty, nie uwzględniając pracowników przebywających na urlopach macierzyńskich, urlopach na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopach ojcowskich, urlopach rodzicielskich i urlopach wychowawczych, a także zatrudnionych w celu przygotowania zawodowego.
W tym miejscu Sąd zauważa, że zgodnie z treścią pisma organu
z 23 września 2023 r., w zakres informacji i dokumentów żądanych do przedłożenia inspektorowi pracy (art. 23 ust. 1 pkt 3,4,5,8,9 w z. z art. 27 u.p.p.), wchodziła kwestia przedłożenia deklaracji ZUS ZUA i ZUS ZWUA, ZUS RCA dotyczących pracownika tymczasowego.
Zgodnie zaś z art. 92a z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (DZ. U. z 2024 r., poz. 497 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z 6 marca
2018 r. - Prawo przedsiębiorców.
Jak wskazał, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 980/20, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, z ostatniego z wymienionych przepisów wynika, że przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców stosuje się wprost, a nie tylko odpowiednio. Pojęcia mikroprzedsiębiorcy, małego przedsiębiorcy i średniego przedsiębiorcy zostały zdefiniowane na użytek ustawy - Prawo przedsiębiorców i mają zastosowanie również w zakresie poddanej aktualnie kontroli sądowej.
W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy pozostaje także aktualne stanowisko judykatury, iż nie ma sporu co do tego, że przepis art. 92a u.s.u.s. nie odsyła do innych niż przepisy rozdziału 5 Prawa przedsiębiorców unormowań tej ustawy ani co do tego, że organ ma prawo kontrolować wszelkie tytuły ubezpieczeń. Jednakże przepisy rozdziału 5 Prawa przedsiębiorców, regulujące liczbę dni kontroli odwołują się do pojęć definiowanych jedynie w tej właśnie ustawie. Jednocześnie ustawodawca nie podjął się jak dotąd odrębnego unormowania pojęć odnoszących się do różnych kategorii przedsiębiorców na potrzeby obowiązków z zakresu ubezpieczenia społecznego. Tylko w takim przypadku w grę mogłoby wejść stosowanie regulacji odrębnej, o której mowa
w art. 45 ust. 3 u.p.p. (por wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 135/24).
Powyższe oznacza, że wbrew stanowisku skargi organ nie naruszył art. 16 Konwencji, stosując ten przepis w kontroli Spółki posiadającej status mikroprzedsiębiorcy.
Podsumowując, zdaniem Sądu, organ dochował wymogu dokładnego zbadania okoliczności sprawy, prawidłowo zastosował przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. W zaistniałej sytuacji nie znajduje potwierdzenia zarzut skargi, iż organ dopuścił się prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a zatem zaskarżonemu postanowieniu nie sposób zarzucić wydania z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a.
Z tych względów, Sąd działając na podstawie 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.