II SA/Gd 823/11

II SA/Gd 823/11 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2012-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 146 ust. 1a, art. 156 ust. 1, art. 157
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
par. 55 ust. 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
par. 6, par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. a
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
par. 1 pkt 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. L. i M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 31.05.2011r. nr [...], 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. L. i M. L. kwotę 8783 zł (osiem tysięcy siedemset osiemdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wójt Gminy decyzją z 31 maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Rady Gminy z 10 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, ustalił dla skarżących M. L. i M. L. opłatę adiacencką w wysokości 77 418,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości C. o powierzchni 1,1441 ha, stanowiącej po podziale działki nr [...] w obrębie geodezyjnym C. powstałe wskutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy z 29 maja 2009 r. Wójt orzekł, że opłatę należy wnieść w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 16 lipca 2010 r. Wójt Gminy wydał decyzję dotyczącą opłaty adiacenckiej z tytuł podziału nieruchomości w wyniku podziału działki nr [...] położonej w miejscowości C. Od decyzji odwołali się M. L. i M. L., kwestionując dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego wycenę ich nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 2 września 2010 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 18 kwietnia 2011 r. sporządzono kolejny operat szacunkowy, który w ocenie organu I instancji uwzględnił uwagi i zarzuty przytoczone w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Wartość rynkowa działek oznaczonych numerami od [...] do nr [...], powstałych w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 1,1441 ha wynosi 944 866,00 zł, natomiast przed podziałem wartość tej nieruchomości wynosiła 686 803,00 zł. Wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału wyniósł 258 063,00 zł. Opłatę adiacencką wyliczono zgodnie z uchwałą Rady Gminy z 10 grudnia 2007 r. w wysokości 30% wzrostu wartości na kwotę 77 418,90 zł.
Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 25 lipca 2011 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty adiacenckiej i zobowiązanie strony do jej wniesienia. Wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału wynikać ma z ustaleń zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten jest dowodem w rozumieniu przepisów K.p.a. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości stosując podejście porównawcze i wyjaśnił przyczyny przyjęcia zastosowanej techniki i metody szacowania - stosownie do przepisów art. 150 - art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istniejący w aktach sprawy operat szacunkowy z 18 kwietnia 2011 r. zawiera także pozostałe elementy wymagane dla operatu szacunkowego w przepisach § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z zapisów operatu szacunkowego na str. 16 wynika, że kwestie utrudnień "np. komunikacyjnych związanych z dojazdem do nieruchomości z głównej utwardzonej drogi publicznej a spowodowane np. ukształtowaniem terenu, [...] obciążenie służebnościami gruntowymi lub przesyłowymi [...]" są uwzględniane w ramach cechy "lokalizacja szczegółowa z uwzględnieniem sąsiedztwa". Każda z działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] została oceniona jako "poniżej przeciętnej", a sama działka [...] jako "przeciętna". Powyższe wskazuje na to, iż rzeczoznawca uwzględnił w operacie szacunkowym kwestię dostępności nieruchomości do drogi publicznej.
Kolegium stwierdziło, że nie może odnieść się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących błędnego uchwalenia planu miejscowego obejmującego przedmiotowe nieruchomości (w zakresie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg publicznych), bowiem nie dotyczą one sprawy będącej przedmiotem postępowania. Podobnie bez wpływu na prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia pozostają jakiekolwiek inne rozstrzygnięcia dokonane przez organ I instancji w odrębnych decyzjach w sprawach ustalenia opłat adiacenckich, a w tym w wymienionej przez odwołujących się decyzji z 16 lutego 2011 r.
M. L. i M. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję. Skarżący zarzucili nieuwzględnienie przy dokonywanej ocenie braku dostępu do drogi publicznej. Ponadto podnieśli, że dokonywane przez ten sam organ wyceny działek sąsiednich powinny być wzięte pod uwagę jako dowody w sprawie i jako takie powinny być przez organy ocenione.
Na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. pełnomocnik skarżących zarzucił, że decyzja nie nadaje się do wykonania, ponieważ nie określono w jaki sposób ma nastąpić zapłata. Nadto wskazał, że skarżący są rozwiedzeni, a od czerwca 2011 r. obowiązywała ich rozdzielność majątkowa. Zarzucił, ze operat został sporządzony przy założeniu, że działki mają dostęp do drogi publicznej przez drogi wewnętrzne. W treści operatu nie ma natomiast informacji o sposobie uwzględnienia dojazdu przy wycenie. Stwierdził, że działka przed podziałem miała dostęp do drogi stanowiącej działkę nr [...], natomiast działki po podziale nie mają faktycznie dostępu do drogi publicznej. W planie zostały zaprojektowane rozwiązania komunikacyjne, ale na dzień dzisiejszy faktycznie ich nie ma. Nadto stwierdził, że drogi wewnętrzne w planie są tak naprawdę drogami publicznymi, a gdyby przyjąć, że są to drogi wewnętrzne, to decyzja zatwierdzająca podział jest niezgodna z planem i prawem.
Kolegium odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygania sprawy administracyjnej (nie może zmieniać zaskarżonych decyzji), a jedynie do kontrolowania, czy organy administracji, przy wydawaniu rozstrzygnięcia, prawidłowo zastosowały normy prawa administracyjnego. Z tego względu sąd nie mógł uwzględnić żądania skargi dotyczącego zmiany zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości /art. 146 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.)/. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Ze wskazanej regulacji wynika, że wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby każdego konkretnego postępowania. Niedopuszczalne jest zatem określanie wysokości odszkodowania na podstawie operatów sporządzonych na rzecz innych postępowań administracyjnych. Nie oznacza to jednak, że operat szacunkowy jest dowodem, który nie podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Przeciwnie, Sąd podziela pogląd, że do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 K.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 u.g.n. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 u.g.n. ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2010 r. w sprawie II SA/Gd 505/09, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl).
Wskazać przy tym należy, że zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.
W niniejszej sprawie skarżący, odwołując się od decyzji organu I instancji wskazali, że dla działek sąsiednich wzrost wartości ustalono na niższym poziomie, co wynika z decyzji z 16 lutego 2011 r. Argument ten nie został przez organ odwoławczy rozpatrzony. Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, iż podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości stanowił sporządzony w sprawie operat szacunkowy, który oceniono jako zgodny z prawem. Jednocześnie wskazało, że inne rozstrzygnięcia w odrębnych decyzjach nie mają żadnego wpływu na prawidłowość decyzji wydanej w niniejszej sprawie przez organu I instancji. Istotnie operat szacunkowy, będący podstawą wyceny nieruchomości na potrzeby postępowania zakończonego decyzją z 16 lutego 2011 r., nie może być podstawą wyceny w niniejszej sprawie, niemniej jako dowód w postępowaniu powinien był zostać oceniony i skonfrontowany z pozostałym materiałem dowodowym, to jest z operatem z 18 kwietnia 2011 r. Ewentualne wątpliwości wynikające z takiego porównania powinny być przez organ wyjaśnione zwłaszcza w sytuacji gdy skarżący stwierdzili w odwołaniu, że nie jest wiadome dlaczego nieruchomości sąsiednie zostały wycenione w sposób odmienny. Kwestia ta powinna być wyjaśniona przez organ jako mająca wpływ na wysokość ustalonej opłaty.
Podzielić też należy zarzut, że w toku postępowania administracyjnego nie zostało wyjaśnione na jakiej podstawie rzeczoznawca określił lokalizację działki przed podziałem jako przeciętną, a działek powstałych w wyniku podziału poniżej przeciętnej. Skoro określenie takie ma związek z dostępem poszczególnych działek do drogi publicznej, to koniecznym jest precyzyjne ustalenie dla każdej z nowopowstałych działek sposobu tego dostępu i wpływu tej okoliczności na wartość nieruchomości. Z przedmiotowego operatu nie wynika, na jakiej podstawie dokonano oceny dostępności wydzielonych działek do drogi w odniesieniu do dostępności do drogi działki przed podziałem. Niezrozumiałe jest w szczególności stwierdzenie rzeczoznawcy zawarte na 22 stronie operatu, iż wartość nieruchomości przed podziałem określono z uwzględnieniem, że nieruchomość przeznaczona jest pod budownictwo jednorodzinne z wewnętrzną drogą komunikacyjną. Powstanie przedmiotowej drogi, zgodnie planem miejscowym, związane jest bowiem z podziałem nieruchomości. Nie można zatem dokonywać wyceny nieruchomości przed podziałem z uwzględnieniem istnienia drogi powstałej w wyniku tego podziału. Zaznaczyć przy tym należy, że w związku z postanowieniami planu miejscowego i decyzją podziałową, przedmiotowe działki mają zapewniony prawny dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, gdyż było to warunkiem podziału. Nie przesądza to jednak kwestii, czy jest to jedyny możliwy dostęp do drogi i czy dostęp ten faktycznie istnieje. Okoliczności te mają znaczenie dla wartości nieruchomości - sposób dojazdu do działki jest istotny z punktu widzenia potencjalnego nabywcy. Dlatego wyceniając nieruchomość należało szczegółowo tę kwestię wyjaśnić. Poprzestanie na stwierdzeniu, że dostęp istnieje poprzez drogę wewnętrzną jest w tej sytuacji, w ocenie Sądu, niewystarczające.
W niniejszej sprawie wymagał również wyjaśnienia sposób wyceny drogi wewnętrznej, czego jednakże nie uczyniły orzekające w sprawie organy. W tej sytuacji Sąd nie może odnieść się do zarzutu dotyczącego zawyżenia wartości tejże działki.
Podkreślić w tym miejscu należy, że w niniejszym postępowaniu nie podlega ocenie ani plan miejscowy, ani też wydana na jego podstawie decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości. Dopóki plan miejscowy lub przywołana decyzja nie zostaną usunięte z obrotu prawnego, wiążą w niniejszym postępowaniu strony oraz organy administracji. Z tych względów, wbrew twierdzeniom skarżących, brak jest podstaw do zakwalifikowania przewidzianej w planie, a następnie wydzielonej w decyzji podziałowej drogi jako drogi publicznej. Zarówno bowiem z treści planu, jak i decyzji z dnia 29 maja 2009 r. wynika, że jest to droga wewnętrzna.
Nadto w decyzji ustalającej opłatę nie wskazano w jaki sposób ma nastąpić zapłata, a mianowicie nie określono czy skarżący są zobowiązani do zapłaty ustalonej kwoty solidarnie, czy też każdy z osobna, a jeżeli tak w jakiej wysokości. W efekcie decyzja nie nadawałaby się do wykonania w drodze egzekucji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 29 maja 2008 r. w sprawie II SA/Gd 587/07, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie ma to szczególnie istotne znaczenie, jako że skarżący byli małżonkami, a następnie znieśli wspólność majątkową i dokonali podziału majątku wspólnego, a obecnie są już po rozwodzie. Orzekające w sprawie organy nie dokonały jednakże żadnych ustaleń w tym zakresie.
Mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. Z uwagi na uchylenie decyzji Sąd na podstawie art. 152 wskazanej ustawy orzekł, że decyzja nie może być wykonana. Orzeczenie o kosztach wydano natomiast na podstawie jej art. 200 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. nr 221, poz. 2193 ze zm.).
Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.