II SA/Sz 278/04

II SA/Sz 278/04 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2004-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Marzena Kowalewska /sprawozdawca/
Stefan Kłosowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
OSK 1426/04 - Wyrok NSA z 2005-04-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska/spr/ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Beata Majewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2004r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego o d d a l a skargę .-
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., powołując się m.in. na art.14 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), Rada Miejska postanowiła w związku z utratą mocy planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Gryfino o zmianie uchwały Nr [...], czyli o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren części działki Nr [...] o powierzchni ok. [...] ha oraz części działki Nr [...] stanowiącej drogę, położony w obrębie [...], gmina [...].
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda stwierdził nieważność ww uchwały uznając, że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt (burmistrz) gminy zobowiązany jest do wykonania analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium oraz do przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ww. ustawy).
Uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] r., podjęta zatem została z naruszeniem zasad wskazanych w ww. przepisach ustawy.
Ograniczony teren do części działki Nr [...] o powierzchni ok. [...] ha oraz części działki Nr [...] stanowiącej drogę, położony w obrębie [...], którego ma dotyczyć plan zagospodarowania przestrzennego, do którego sporządzenia przystąpiono w zakwestionowanej uchwale, aktualnie częściowo stanowi teren rolny, który wskutek uchwalenia planu zmieni swoje przeznaczenie na budowlany. Teren ten w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
miasta i gminy zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r., gdzie wyznaczono obszary dla których należy opracować plany miejscowe, mieści się w obszarze wyznaczonym do opracowania planu dla całej miejscowości [...].
Zważywszy na powyższe, w związku z tym, że plan zagospodarowania przestrzennego. do którego przystąpiono spowoduje zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne, zdaniem Wojewody, stosownie do powołanego wcześniej art. 14 ust. 3 ustawy, rada gminy powinna przystąpić do sporządzenia planu dla całego obszaru wyznaczonego do sporządzenia planu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...].
Natomiast Rada Miejska przystąpiła do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar mniejszy niż obszar wyznaczony w studium do opracowania planu. Z uzasadnienia do uchwały nie wynika również, aby burmistrz dokonał analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, o której mowa w art. 14 ust. 5 ww. ustawy.
Przyjęte w kwestionowanej uchwale zapisy prowadzą także do naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi, plan miejscowy uchwala się po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, w którym określa się obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne.
Zdaniem Gminy organ nadzorczy dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wnosi o uchylenie rozstrzygnięcia jako niezgodnego z prawem.
Zgodnie bowiem z przepisami art. 87 ustawy "Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc." Gdyby uznać zasadność rozstrzygnięcia nadzorczego oznaczałoby to w praktyce uchylenie Uchwały Nr [...] podjętej przez Radę Miejską w dniu [...] r., co byłoby wbrew przepisom ustawy, która w żadnym z artykułów dotyczących opracowywania planów miejscowych ani w przepisach końcowych nie stwierdził konieczności uznania uchwał podjętych przed 11 lipca 2003r. za nieważne.
W studium wyznaczone zostały obszary, dla których należy sporządzić plany miejscowe, m.in. obszar określony w uchwale. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), nie nakazywały sporządzania planu jednorazowo, dla całości obszaru, zatem dopuszczalne było opracowanie planu miejscowego dla części obszaru, którego studium dotyczy.
Zdaniem strony skarżącej nie można oznaczenia wprowadzonego do studium na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu automatycznie interpretować według przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu i na tej podstawie negować zgodność ze studium podejmowanych wcześniej uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planów miejscowych. Art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wprost odpowiednikiem art. 6 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Taka interpretacja naruszałaby zasadę nie działania prawa wstecz. Doprowadziłoby to do niezgodnej z wcześniejszymi intencjami interpretacji uregulowań obowiązującego nadal studium. Stwierdzenie nieważności zatem uchwały Nr [...] z [...] r. zdaniem Gminy oparte jest na jednostronnej interpretacji przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosząc o oddalenie skargi podkreślił, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy , części terenu działki Nr [...] oraz części działki Nr [...] w obrębie [...] 1, gmina którą Rada zmieniła uchwałą Nr [...], została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zagospodarowaniu". Jednakże do dnia wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. do dnia 11 lipca 2003 r., gmina nie zrealizowała i nie wykonała zmiany planu w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu. W związku z tym uchwała zmieniająca, wprowadzająca zmiany do uchwały Nr [...] polegające głównie na zastąpieniu wyrazów "zmiana planu" na "plan", wymaga dostosowania do wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ponadto Wojewoda wskazał, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na gminę obowiązku uchylenia uchwał podjętych na podstawie ustawy o zagospodarowaniu to jednak również żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dopuszcza możliwości prowadzenia procedury planistycznej do przedmiotowych uchwał bez dokonania niezbędnych analiz oceny zgodności z przepisami tej ustawy /art. 85 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/.
W związku z powyższym zdaniem Wojewody, gmina powinna była rozszerzyć uchwałą zmieniającą obszar opracowania planu, doprowadzając do zgodności z obszarem wskazanym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy .
Tego gmina nie uczyniła, a zatem nie dostosowała zapisów uchwały zmieniającej do wymogów przewidzianych w art. 14 ust. 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To zaś skutkuje naruszeniem art. 14 ust. 3 tej ustawy. Skoro bowiem stosownie do art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium - to przystąpienie do jego sporządzenia winno również obejmować ten obszar.
Granice obszarów, dla których obowiązuje opracowanie planów miejscowych, zaznaczono na mapie w skali l: 200 000. Jednym z powyższych obszarów jest obszar całej miejscowości [...], w którym znajduje się teren części-.działki Nr [...] o powierzchni ok. [...] ha oraz części działki Nr [...] stanowiącej drogę, położony w obrębie [...], którego ma dotyczyć plan zagospodarowania przestrzennego, do którego sporządzenia przystąpiono w uchwale zmieniającej. Bezspornym jest przy tym, iż część działki Nr [...] o powierzchni ok. [...] ha stanowi aktualnie teren rolny.
Jednocześnie organ nadzoru nie kwestionuje aktualizacji studiów. W myśl bowiem art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena aktualności studium leży w gestii organu wykonawczego gminy, który w tym celu dokonuje oceny zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1 270/ wykazała, że skarga jest niezasadna.
Sąd ustalił, że uchwała Rady Miejskiej podjęta została [...]r. a więc w okresie obowiązywania ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/.
Wśród wielu zmian wprowadzonych powyższą ustawą trzeba podkreślić zmienioną i znacznie zwiększoną rolę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
W myśl art. 9 ust.4 tej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Kolejne art. od 10 do 13 określają zakres przedmiotowy studium oraz ustalają szczegółowy tryb uchwalania studium.
Podjęta przez Radę Miejską uchwała z [...]r. zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych działek dotyczyła terenów rolnych, które wskutek uchwalenia planu miały zmienić swoje przeznaczenie na budowlane.
Zgodnie z art. 14 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium.
Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego [...] zostało przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z [...]r. zmienioną uchwałą Nr [...] z [...]r. i wobec tego zgodnie z art. 87 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachowało moc obowiązującą.
W ustawie z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, /tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm./, która była podstawą przyjęcia Studium Miasta i Gminy w art. 6 ust. 5 wymienia się obszary, które należy w szczególności określić.
Wśród wymienionych w art. 6 ust.5 są m.inn. obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej a także obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeby zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej oraz obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby , obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej.
O obszarach stanowi też ustawa z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w słowniku w art. 2 wymienia obszary przestrzeni publicznej, obszary problemowe, obszary wsparcia i obszary metropolitalne. Przy czym obszary przestrzeni publicznej i obszary problemowe określane są w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Zdaniem Sądu wspomniany art. 14 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o obszarze wyznaczonym w studium i stąd obejmuje każdy obszar wyznaczony w studium, którego dotyczy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy wydzielono obszary, dla których ze względu na istniejące uwarunkowania oraz przepisy szczególne ustala się potrzebę opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
W Studium przyjęto oznaczenie dla poszczególnych jednostek strukturalno przestrzennych o preferowanych, dominujących funkcjach podstawowych, a więc w części graficznej granice stref funkcjonalnych wyznaczają obszary do opracowania planów miejscowych.
W ocenie Sądu nie można utożsamiać poszczególnych działek z obszarami wyznaczonymi w studium.
Wspomniany obszar dotyczy miejscowości [...] plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze powinien być sporządzony dla całego tego obszaru.
Sąd nie podziela argumentów skarżącej, że przepis art. 14 ust.3 nie precyzuje jakich określonych w studium terenów to dotyczy, gdyż Gmina samodzielnie uchwala studium i określa w nim obszary, które zawsze będą podlegały rygorowi wyznaczonemu w art. 14 ust.3.
Zdaniem Sądu ranga Studium znacznie wzrosła i Gmina przystępując do sporządzenia planu miejscowego lub do jego zmiany musi uwzględniać fakt, że to co zostało określone w Studium jest dla Gminy wiążące.
Wojewoda zasadnie uznał, że Miasto i Gmina postąpiła niezgodnie z prawem przystępując do sporządzenia planu miejscowego dla działek na terenie Radziszewa , zmieniając przeznaczenie terenu z rolniczego na budowlany czym naruszyła przepis art. 14 ust.3 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zauważyć też należy, że zgodnie z art. 85 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy tej ustawy stosuje się w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie uchwalenia planu /.../ nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy. W konsekwencji w związku z art. 85 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastosowanie znajdzie także przepis art. 20 i art. 28 tej ustawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.