II SA/SZ 277/19

II SA/Sz 277/19 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2019-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Danuta Strzelecka-Kuligowska
Renata Bukowiecka-Kleczaj
Stefan Kłosowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
I OSK 2075/19 - Postanowienie NSA z 2022-11-21
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2107
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 128
art. 130a ust. 6, ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Powiatu Sławieńskiego z dnia 26 października 2017 r. nr XXXI/V/217/17 w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Powiatu Sławieńskiego (dalej jako: "Rada" lub "organ") w dniu
26 października 2017 r. działając na podstawie art. 12 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca
1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. ze zm.- dalej jako: "p.r.d"), podjęła uchwałę nr XXXI/V/217/17 w sprawie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2017 r., poz. 4794).
Pismem z dnia 1 lutego 2019 r. Prokurator Okręgowy w K. złożył skargę na opisaną uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP i przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d., polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej określonej w ww. przepisie ustawy, w tym nieuwzględnieniu materialnoprawnego kryterium kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu i w efekcie ustaleniu w sposób arbitralny stawek maksymalnych kosztów usuwania pojazdów, przechowywania ich na parkingu strzeżonym, mimo iż rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszone przez Powiat na podstawie umów zawartych z firmą zewnętrzną są znacząco niższe, niż stawki maksymalne określone w uchwale. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości – jako sprzecznej z prawem.
Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że rada powiatu ustala corocznie
w drodze uchwały wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu. Organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. powinien kierować się przesłankami materialnoprawnymi: koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). W orzecznictwie wyraża się pogląd, że w przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania
i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjne na terenie powiatu. Wysokość opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6 p.r.d., które ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi zmiany cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego.
W ocenie skarżącego, Rada Powiatu Sławieńskiego przy uchwalaniu uchwały
Nr XXXI/V/217/17 nie wzięła pod uwagę rzeczywistych znacznie niższych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez Powiat. W toku czynności wyjaśniających w sprawie [...] Prokuratury Okręgowej w K. , ustalono, iż Powiat [...] zawarł w dniu [...] r. z podmiotem zewnętrznym prowadzącym działalność gospodarczą umowę o świadczenie usług
w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz ich przechowywania na parkingu strzeżonym (umowa Nr [...]). W ofercie z dnia 27 listopada 2017 r. stanowiącej załącznik do umowy, wykonawca za czynności związane z usuwaniem pojazdów i przechowywaniem pojazdów na parkingu strzeżonym zaproponował niższe stawki, aniżeli wynikające z uchwały, w której przyjęto maksymalne stawki wskazane w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Mianowicie zgodnie z ofertą wykonawca za czynności objęte umową będzie pobierał następujące opłaty:
- za usunięcie pojazdu: za rower lub motorower - [...] zł netto, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty ustalono na [...] zł, za motocykl - [...] zł netto, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty ustalono na [...] zł, za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - [...] zł netto, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty ustalono na [...] zł, za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - [...] zł netto, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty ustalono na [...] zł, za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - [...] zł netto, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty ustalono na [...] zł, za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - [...] zł netto, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty ustalono na [...] zł, za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - [...] zł netto, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty ustalono na [...] zł,
- koszty przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym: za rower lub motorower - [...] zł netto, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu ustalono na [...] zł, za motocykl - [...] zł netto, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu ustalono na [...] zł, za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - [...] zł netto, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu ustalono na [...] zł, za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t. - [...] zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu ustalono na [...] zł, za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - [...] zł netto, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu ustalono na [...] zł, za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - [...] zł netto, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu ustalono na [...] zł, za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - [...] zł netto, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu ustalono na [...] zł.
W uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały wskazano, że uchwalenie zaproponowanych kosztów i opłat uzasadnione jest koniecznością zabezpieczenia środków finansowych na realizację zadania własnego powiatu, a nadto wskazano,
że proponowane stawki opłat nie mogą być wyższe od maksymalnych wysokości stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie, wynikających z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017. Uchwała i jej uzasadnienie nie respektuje zatem kryteriów z art. 130a ust. 6 p.r.d. Nadto także w protokole z sesji Rady Powiatu [...] odbytej w dniu 26 października 2017 r. nie odniesiono się do umowy z podmiotem zewnętrznym i do drugiego kryterium materialnoprawnego objętego tym przepisem. Według prokuratora, powyższe dowodzi, że organ przy ustalaniu wysokości opłat nie wziął pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie odrębnie zawartej z tą firmą umowy, czym istotnie naruszył prawo.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując,
że przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały uwzględniono przesłanki wskazane
w delegacji ustawowej, tj. konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa
w art. 130a ust. 1- 2 p.r.d. oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Organ podkreślił, że w praktyce jedyną grupą, do których uchwała znajduje zastosowanie, są pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. Koszt ustalony w umowie zawartej z podmiotem zewnętrznym za usunięcie stanowił [...] zł brutto ([...] zł netto) a za każdą dobę przechowywania natomiast [...] zł brutto ([...] zł netto). Ustalone w uchwale opłaty wynosiły odpowiednio [...] zł i [...] zł. Z powyższego wynika zatem, że koszty wynikające z umowy wzięte zostały pod uwagę jako przesłanka podstawowa i zdecydowanie przeważająca, gdyż stanowią one w przybliżeniu [...]% ustalonej w uchwale opłaty.
Natomiast w odniesieniu do konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań organ wyjaśnił, że ustalenie opłat na poziomie odpowiednio wyższym, ma niewątpliwe działanie prewencyjne i motywuje kierowców do przestrzegania przepisów ustawy o ruchu drogowym, a tym samym wpływa na zmniejszenie zakresu czynności jakie zmuszony jest podjąć powiat wykonujący swoje obowiązki. W ramach omawianej przesłanki powiat uprawniony jest więc do podwyższenia opłaty w stosunku do tego co wynika z rzeczywistych kosztów holowania i parkingu, gdyż wpływa to na podwyższenie stopnia sprawnej realizacji ciążących na nim zadań. W przypadku zaskarżonej uchwały kryterium to rzutowało na wysokość ustalonej opłaty w wymiarze [...]%.
Organ wyjaśnił, że uzasadnienie przywołane w treści skargi jest uzasadnieniem projektu uchwały sporządzonym przez pracowników merytorycznych Starostwa Powiatowego, tj. Wydział Komunikacji i Transportu, a podpisanym przez Naczelnika tego wydziału. Autorka w treści uzasadnienia wyraźnie powołała się na art. 130a ust. 6 p.r.d., zaś proponując wartość opłaty uznała, iż odpowiednią proporcją będzie przyjęcie uzależnienia jej wysokości w [...]% (przy ujęciu brutto) od kosztów usuwania i przechowywania poszczególnych pojazdów wynikających z zawartej umowy, a w wysokości [...]% konieczności sprawnej realizacji wyżej wymienionych zadań. Autorka uzasadnienia nie odzwierciedliła tego w sposób bezpośredni w jego treści, jednakże literalne brzmienie uzasadnienia nie powinno mieć kluczowego wpływu na ocenę treści samej uchwały. Nie można też czynić zarzutu z użycia w uzasadnieniu stwierdzenia, iż uchwała podejmowana jest w związku z koniecznością zabezpieczenia środków finansowych na realizację wiadomego zadania powiatu, gdyż taka przecież intencja przyświecała ustawodawcy wprowadzającemu omawiane rozwiązanie do systemu prawnego.
Organ zaznaczył, że na terenie Powiatu [...] nie występują firmy posiadające odpowiedni sprzęt, zasoby ludzkie oraz lokalowe i mające możliwość świadczenia całodobowych usług w tym zakresie, dlatego też usługi świadczy firma
z sąsiedniego powiatu. Z powyższych powodów nie ma możliwości określenia kosztów odpowiednich usług na terenie Powiatu [...], gdyż nie ma podmiotów, które wykonywałyby porównywalne zakresowo usługi. Ceny usług świadczących usługi jedynie w ograniczonym zakresie (brak parkingu strzeżonego całodobowo, nie wykonywanie holowań przez całą dobę z powodu braku odpowiedniej ilości kierowców) nie mogą stanowić odniesienia dla określania cen usług związanych z usuwaniem pojazdów w oparciu o art. 130a p.r.d., gdyż firmy te częstokroć mają wielokrotnie mniejsze koszty funkcjonowania, od firm spełniających te wszystkie wymogi. Z uwagi na brak możliwości ustalenia adekwatnych cen usług obowiązujących na terenie powiatu, przy ustalaniu opłat wzięto pod uwagę koszty rzeczywiste ponoszone przez powiat na realizację tego zadania, ale pomimo przyjęcia opłat w najwyższej, dopuszczonej wysokości, w roku 2018 bilans zakończył się dla Powiatu poważnym deficytem, na dowód czego załączono zestawienie kosztów i wpływów za rok 2017 oraz 2018.
Na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. pełnomocnik organu oświadczył,
że nie ma wiedzy, czy formularz ofertowy stanowiący podstawę zawarcia umowy znany był Radzie podejmującej uchwałę w dniu 27.10.2017r. Nadto wskazał, że przeanalizował dokładnie stawki wskazane w uchwale oraz rzeczywiste koszty wynikające z oferty i podtrzymał stanowisko, iż nadwyżka ponad ofertą wynosi ok. [...] %, co odpowiada pozostałym kosztom wykonywania tego zadania własnego powiatu. Z kolei Prokurator popierając skargę wyjaśnił, że z materiałów Prokuratora Okręgowego w K. wynika, że formularz ofertowy datowany jest na dzień 10 grudnia 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie
w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego
i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego
(art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie przyjmuje się, że podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały mogą być tylko istotne naruszenia prawa, z czym mamy do czynienia, gdy akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem ustrojowym, materialnym lub proceduralnym.
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Powiatu Sławieńskiego z dnia
26 października 2017 r. nr XXXI/V/217/17 podjęta w sprawie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, według którego rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.
W myśl ust. 5c art. 130a p.r.d. pojazd usunięty z drogi w przypadkach określonych w ust. 1-2 umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Zgodnie z ust. 2a od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu.
Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Minister Rozwoju i Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).
Na gruncie rozpoznawanej sprawy określone kwestionowaną uchwałą opłaty za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, nie przekraczają maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju
i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., zaś uzasadnienie uchwały odwołuje się do art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazując na konieczność zabezpieczenia środków finansowych na realizację ciążących na powiecie zadań. Wprawdzie w uzasadnieniu uchwały zaniechano przedstawienia szerszej argumentacji, tym niemniej organ w odpowiedzi na skargę jaki na rozprawie, ustosunkowując się do zarzutów Prokuratora, wskazał na konkretne okoliczności, które przemawiały za przyjęciem stawek w określonej w uchwale wysokości. W judykaturze wyraża się też pogląd, który tutejszy Sąd podziela, że braki uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1201/18, dostępny w internetowej bazie CBOSA pod adresem www. orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, analiza przedmiotowej uchwały, w świetle wyjaśnień organu udzielonych w toku postępowania sądowego prowadzi do wniosku, że wbrew twierdzeniom Prokuratora, uchwała została podjęta zgodnie z delegacją ustawową
i wytycznymi, określonymi w art. 130a ust. 6 p.r.d.
Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika,
że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu zobowiązana jest do przeanalizowania, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania w zakresie usuwania pojazdów z drogi przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług. Natomiast w przypadku drugiej przesłanki chodzi tu przede wszystkim o relatywizację do kosztów stosowanych na obszarze powiatu, czyli wynagrodzenie uzyskiwane przez firmy zewnętrzne świadczące usługi w zakresie usuwania i przechowania pojazdów. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie więc zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Powyższe prowadzi do wniosku,
że wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową przewidzianych
w art. 130a ust. 6 p.r.d. obu kryteriów materialnoprawnych. Wobec powyższego nie można utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu
z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek za usunięcie
i przechowywanie pojazdu. Koszty te stanowią tylko element opłaty, która przy zachowaniu obu ww. kryteriów może zostać ustalona ponad tą wysokość osiągając nawet poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, o ile organ wykaże zasadność takiego działania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z tych też względów podniesiona przez Prokuratora okoliczność, że koszty usunięcia i przechowania pojazdów ponoszone przez Powiat na podstawie umów zawieranych z firmą zewnętrzną są niższe niż stawki określone w uchwale, nie może być uznana w realiach niniejszej sprawy za podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności tej uchwały.
Co istotne, umowa na którą powołał się Prokurator została zawarta, w wyniku przeprowadzenia postępowania ofertowego na wykonywanie usług usuwania
i przechowywania pojazdów z podmiotem zewnętrznym w dniu 15 grudnia 2017 r., a więc po podjęciu uchwały. Stąd organ nie miał możliwości odniesienia się do postanowień tej umowy w uzasadnieniu projektu uchwały, a zatem dokonał tego dopiero w odpowiedzi na skargę. W § 7 umowy przewidziano, że rozliczenie przedmiotu umowy nastąpi na podstawie ustalonych w ofercie wykonawcy ryczałtowych cen jednostkowych oraz ilości faktycznie usuniętych i przechowywanych na parkingu strzeżonym pojazdów. Niewątpliwie wysokość stawek zawartych w ww. ofercie odbiega od wysokości opłat wskazanych w uchwale. Tym niemniej, okoliczność ta świadczyć może co najwyżej
o gospodarności powiatu w przypadku gdyby ceny te były efektem negocjacji. Natomiast za zbyt daleko idący uznać należy wywód Prokuratora jakoby ustalenie cen w umowie na niższym poziomie przesądzało o tym, że organ podejmując uchwałę nie uwzględnił materialnoprawnego kryterium jakim są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu.
W tej sytuacji - w ocenie Sądu - zarzut pominięcia przesłanki ustawowej nie jest zasadny, gdyż argumentacja organu świadczy o tym, że opłaty wyznaczono biorąc pod uwagę obie przesłanki z art. 130 ust. 6 p.r.d. Z wyjaśnień organu wynika, że na terenie Powiatu [...] nie występują firmy mające możliwość świadczenia usług usuwania i przechowywania pojazdów w pełnym zakresie (w tym posiadające odpowiedni sprzęt, zasoby ludzkie, lokalowe i mające możliwość świadczenia całodobowych usług), dlatego też umowa o świadczenie usług w tym zakresie zawierana jest z firmą z sąsiedniego powiatu. W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości brak możliwości dokonania szerszej analizy cen usług pobieranych przez podmioty świadczące usługi komercyjne na terenie powiatu. Wobec powyższego zasadnie przy ustaleniu opłaty wzięto pod uwagę rzeczywiste koszty ponoszone przez Powiat na realizację ciążących na nim zadań jako obejmujące koszty podmiotu zewnętrznego z sąsiedniego powiatu wykonującego usługi na rzecz powiatu na podstawie umowy, ale także pozostałe wydatki związane ze sprawną realizacją tych zadań. Organ, dokonując analizy stawek określonych w ofercie, do której odwołuje się umowa z dnia 15 grudnia 2017 r., podkreślił, że większość pojazdów ściąganych i przechowywanych przez powiat to samochody poniżej 3,5 t, a w tym przypadku na opłatę określoną w uchwale w przeważającej części składa się koszt usuwania ww. pojazdów i przechowania ich na parkingu strzeżonym, tj. ok. [...] %, zaś nadwyżka ponad ofertę wynosi ok. [...] %, co odpowiada innym kosztom wykonywania zadania własnego powiatu. Według Sądu, różnica pomiędzy rzeczywistymi kosztami ponoszonymi Powiat na podstawie omawianej umowy w związku z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi, a przyjętymi w spornej uchwałę mieści się w kryteriach ustawowych. Wobec czego nie znajduje potwierdzenia sugestia skargi, aby określenie opłat w maksymalnej dopuszczalnej wysokości pozbawione było podstaw prawnych.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że ustawodawca wskazując na konieczność uwzględnienia kryterium sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d., pozostawił organom samorządu powiatu pewien luz decyzyjny. W zakresie tego kryterium mieszczą się różne inne koszty ponoszone przez powiat, które niewątpliwie współkształtują wysokość ustalonej przez radę powiatu w uchwale opłaty. W ramach klauzuli "sprawnej realizacji zadań", o której mowa w art. 130 a ust. 6 p.r.d., rada powiatu może dokonać kalkulacji (a w konsekwencji uwzględnić i odzwierciedlić w wysokości uchwalonej stawki) także kosztów zabezpieczających efektywną wykonalność przez powiat wskazanych zadań, niezależnie od wzięcia pod uwagę wysokości rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat na podstawie umów zawartych z podmiotami świadczącymi tego typu usługi komercyjne na terenie danego powiatu, co z kolei mieści się w zakresie drugiego kryterium wskazanego w art. 130a ust. 6 p.r.d. ("kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu"), współkształtującego wysokość ustalanej przez radę powiatu w uchwale opłaty (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. akt
III SA/Gd 822/18, dostępny w internetowej bazie CBOSA). Przypomnienia wymaga,
że zadania powiatu, wymienione w art. 130a ust. 1 i ust. 2 p.r.d, służą przede wszystkim zachowaniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez usunięcie pojazdu z drogi na koszt właściciela. A skuteczne działanie wymaga z kolei zapewnienia odpowiednio wysokiego finasowania, które powiązane jest wprost z opłatami ponoszonymi przez właścicieli pojazdów usuwanych z drogi i przechowywanych na parkingu strzeżonym. Przedłożone do odpowiedzi na skargę zestawienia oraz wyliczenia potwierdzają, że koszty poniesione przez organ w trakcie obowiązywania spornej uchwały (rok 2018) przewyższyły przychody pochodzące z wpłat właścicieli pojazdów o kwotę ok. [...] zł. Skoro zatem, pomimo przyjęcia opłat w najwyższej dopuszczalnej wysokości, rok 2018 zakończył się bilansem ujemnym, to określenie opłat w niższej wysokości spowodowałoby tylko pogłębienie deficytu, co mogłoby wpłynąć negatywnie na skuteczność realizacji zadań Powiatu związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego.
Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że przedmiotowe opłaty dotyczą osób, które naruszają przepisy i swoim postępowaniem utrudniają ruch lub stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa innych uczestników ruchu. Zgodzić należy się zatem
z organem, że ustalenie opłat ma działać także prewencyjnie, a więc mobilizować właścicieli pojazdów do przestrzegania zasad ruchu drogowego i niepozostawiania pojazdów w miejscach niedozwolonych oraz dyscyplinować do niezwłocznego samodzielnego usuwania pojazdów z dróg bez angażowania środków publicznych. Sprawność realizacji zadania polega nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów, ale także na minimalizacji ogólnej liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdów z dróg. A oczywiste jest, że przyjęcie opłat na zbyt niskim poziomie może spowodować nasilenie zjawisk wymagających interwencji organu. Dlatego też uwzględnienie wskazanej okoliczności mieści się w pozostawionym przez ustawodawcę swobodnym uznaniu gminy.
Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie organ kierując się wymaganymi przez ustawodawcę przesłankami materialnoprawnymi, w sposób racjonalny, a nie arbitralny ustalił określone w uchwale opłaty. Tak więc chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP i przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d.
W tym stanie rzeczy, wobec nieuzasadnionych podstaw skargi przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.