II SA/SZ 270/25

II SA/Sz 270/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 1, art. 9 ust.4, art. 20 ust.1
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.64 ust.2, art. 64 ust.3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2025 poz 647
art.3 pkt 50, art. 3 pkt 49
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Gminy Brzeżno z dnia 12 września 2023 r. nr XLVIII/283/2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeżno w części obrębu ewidencyjnego Brzeżno oddala skargę.
Uzasadnienie
J. R., dalej jako "skarżący", reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, ze skargą na uchwałę Rady Gminy B. , z 12 września 2023 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w części obrębu ewidencyjnego B.
Wspomnianą uchwałę skarżący zaskarżył w części dotyczącej § 24 ust. 2 pkt 7 i 8 oraz § 25 ust. 2 pkt 8 i 9, zarzucając podjęcie:
1. § 24 ust. 2 pkt 7 oraz § 25 ust. 2 pkt 8, z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p.", w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz zw. z § 146 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 – j.t.), dalej jako "Zasady techniki prawodawczej", poprzez użycie zwrotów niedookreślonych, niejasnych i niezdefiniowanych tj.: "uciążliwości odorowe", a przez to niedających adresatowi normy prawa możliwości zachowania się zgodne z tą normą i wiedzy w zakresie wyznaczonego normą sposobu dopuszczalnego zachowania, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa;
2. § 24 ust. 2 pkt 8 oraz § 25 ust. 2 pkt 9, z istotnym naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy oraz § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dzu. U. z 2021 r. poz. 2404 – j.t.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie projektu planu", w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 6 w zw. § 143 Zasad techniki prawodawczej, polegającym na naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak jednoznacznej możliwości powiązania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z częścią treści planu miejscowego tj.: § 24 ust. 2 pkt 8 oraz § 25 ust. 2 pkt 9 - "zakaz prowadzenia działalności związanej z produkcją oraz przetwarzaniem odpadów zwierzęcych" z zapisem w studium tj.: P. - tereny produkcji, baz, składów magazynów, warsztatów i obiektów obsługi rolnictwa, ośrodków produkcji rolnej i hodowlanej, usług związanych z prowadzoną działalnością, co czyni uchwałę niezgodną ze studium i naruszającą jego ustalenia, w sytuacji gdy ustalenia planu miejscowego powinny być konsekwencją ustaleń studium.
Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", skarżący wniósł o:
1. stwierdzenie nieważności uchwały w części tj. § 24 ust. 2 pkt 7 i 8 oraz § 25 ust. 2 pkt 8 i 9,
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jest właścicielem działek położonych w B. o nr ewidencyjnych [...], [...] oraz [...]. Powołane działki powstały w wyniku podziału, zaś wcześniej miały numery [...] oraz [...]. Nieruchomości te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajdują się na terenie oznaczonym symbolami "P 3" i "P 4".
W § 24 zaskarżonej uchwały, dla terenów oznaczonych symbolami: "P.3" o powierzchni ok. 2,3293 ha, "P.5" o powierzchni ok. 1,2002 ha, obowiązują następujące ustalenia:
1. przeznaczenie terenu - teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów;
2. zasady zagospodarowania terenu:
1) budynki produkcyjne, składy, magazyny;
2) budynki administracyjno-biurowe związane z prowadzoną działalnością oraz obsługą pracowników;
3) budynki pomocnicze;
4) instalacje, urządzenia i obiekty związane z produkcją energii z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 500 kW - farmy fotowoltaiczne;
5) budowle i urządzenia techniczne związane z prowadzoną działalnością;
6) dopuszcza się lokalizację usług handlu związanych z prowadzoną działalnością;
7) zakaz lokalizacji działalności powodującej uciążliwości odorowe;
8) zakaz prowadzenia działalności związanej z produkcją oraz przetwarzaniem odpadów zwierzęcych (tak też w § 25 dla terenu oznaczonego P.4.).
W § 25 dla terenu oznaczonego symbolem P.4 obowiązują następujące ustalenia (tak też w przypadku w P.3. w paragrafie poprzednim) - ust. 2 pkt 8 "zakaz lokalizacji działalności powodującej uciążliwości odorowe", pkt 9 "zakaz prowadzenia działalności związanej z produkcją przetwarzaniem odpadów zwierzęcych."
W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. , stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy B. z 28 kwietnia 2022 r., nr [...], dalej jako "studium", w podrozdziale 4.3.2.2. dominujące przeznaczenie działek o nr ewidencyjnych [...] oraz [...], przyjęte w tekście na rysunku studium, na stronie 57, teren P oznaczony został jako: tereny produkcji, baz, składów, magazynów, warsztatów i obiektów obsługi rolnictwa, ośrodków produkcji rolnej i hodowlanej, usług związanych z prowadzona działalnością.
Zdaniem skarżącego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określił zatem przeznaczenie działek ewidencyjnych o nr [...], [...] oraz [...] w sposób zdecydowanie odmienny od sposobu zawartego w studium, ponieważ ze studium i uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że tereny oznaczone literą P, czyli w/w działki to tereny produkcji, baz, składów, magazynów i obiektów obsługi rolnictwa, ośrodków produkcji rolnej i hodowlanej, usług związanych z prowadzoną działalnością. Uznać zatem należy, że w sprawie zachodzi oczywista niezgodność studium z planem miejscowym.
Dalej skarżący podniósł, że zgodnie z § 146 zasad techniki prawodawczej, w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:
1) dane określenie jest wieloznaczne;
2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;
3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;
4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.
W jego ocenie, zawarty w § 24 ust. 2 pkt 7 (oraz § 25 ust. 2 pkt 8) zaskarżonej uchwały zwrot "uciążliwości odorowe" w sposób istotny narusza zasady uchwalania planu. Jest nieostry, niejasny i nieprecyzyjny, bowiem nie określa i nie wskazuje rodzaju działalności, która emituje "uciążliwości odorowe" i może być jej źródłem. Wprowadzając zakazy na określonym terenie, Rada Gminy nie wskazała cech decydujących o jakości zapachu powietrza, tj. rodzaju zapachu, intensywności czy częstości występowania zapachu. Sformułowana norma zakazująca lokalizacji działalności powodującej uciążliwości odorowe, bez dokładnego określenia sektora/działów produkcyjnych, jakie mogą emitować odór, czy brak wskazania metod jego oceny, czynników jakie mogą wpływać na intensywność odoru jest, w ocenie skarżącego, niewystraczająca.
Skarżący wskazał, że rada gminy, uchwalając plan zupełnie pominęła treść rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", bowiem w słowniku pojęć uchwały nie zawarła legalnej definicji "uciążliwości odorowych". Powyższe prowadzi do sytuacji, w której jakakolwiek działalność związana z produkcją, a taka zgodnie ze studium na terenie tym jest dopuszczalna, może być uznana przez organ za wytwarzającą "uciążliwości odorowe", a tym samym wiązać się będzie z odmową wydania pozwolenia na budowę dla danego przedsięwzięcia.
Uzasadniając zarzut sformułowany w pkt 2 skargi, skarżący podniósł, że treść zaskarżonej uchwały jest niespójna ze studium, bowiem brak jest możliwości powiązania treści uchwały z treścią studium, a mianowicie § 24 ust. 2 pkt 8 (jak też § 25 ust. 2 pkt 9), w brzmieniu "zakaz prowadzenia działalności związanej z produkcją oraz przetwarzaniem odpadów zwierzęcych" jest niezgodny ze studium, tj.: P - tereny produkcji, baz, składów magazynów, warsztatów i obiektów obsługi rolnictwa, ośrodków produkcji rolnej i hodowlanej, usług związanych z prowadzoną działalnością.
Powyższe doprowadza do sytuacji w której adresat, na podstawie tak skonstruowanych norm nie jest w stanie jednoznacznie odczytać intencji uchwałodawcy, gdyż z jednej strony ustala on, że przedmiotowe tereny są przeznaczone dla obiektów produkcyjnych, ośrodków produkcji rolnej i hodowlanej, zaś z drugiej zakazuje prowadzenia działalności związanej z produkcją oraz przetwarzaniem odpadów zwierzęcych, a nadto przy tym nie precyzuje jaki rodzaj działalności jest zakazany, jakiego rodzaju odpadów zwierzęcych zakazuje czy wszystkich kategorii czy określonych, np. 1 i 2. Zestawienie treści uchwały ze studium powoduje, że adresat normy nie jest w stanie samodzielnie określić jakiego rodzaju działalności związanej z produkcją nie może prowadzić na zakreślonym terenie, bowiem ich treść jest odmienna.
Zdaniem skarżącego, z uwagi na powyższą treść uchwały pozostaje ona niezgodna z załącznikiem nr 2 uchwały, tj. mapą, gdzie P oznaczono w taki sam sposób jak w studium. Niewątpliwie część tekstowa planu oraz część graficzna stanowią całość. Postanowienia części tekstowej planu oraz oznaczenia powinny umożliwiać jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu z projektem części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie powiązanie takie nie jest możliwe i oznacza to, że zostały naruszone zasady sporządzania planu. W pewnym uproszczeniu rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu planu. Wobec oczywistej sprzeczności między rysunkiem planu a jego tekstem - niezależnie czy nastąpiła na skutek omyłki, czy też świadomego zabiegu, niedopuszczalne jest pozostawienie w obrocie prawnym zapisu tekstu planu, który nie znajduje potwierdzenia na jego rysunku oraz fragmentu rysunku planu, dla którego nie ma ustaleń w tekście.
Zdaniem skarżącego postanowienia planu miejscowego tak w części tekstowej, jak i graficznej, w jakiej odnoszą się do się do terenu oznaczonego symbolem P zostały wprowadzone z uchybieniami w zakresie sporządzania planu miejscowego, które istotnie naruszyły obowiązujące prawo w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten określa podstawy nieważności aktów planistycznych i stanowi lex specialis względem art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Uzasadniając interes prawny, skarżący wskazał, że jest właścicielem działek objętych planem, zaś naruszenia tego interesu upatruje w ingerencji w jego uprawnienia właścicielskie, polegające na ograniczeniu w rozporządzaniu nieruchomością w sposób dobrowolny i nieograniczony, z uwagi na niezgodność, niejednolitość planu miejscowego ze studium, a tym samym na braku możliwości kontynuowania przez dzierżawcę, tj. spółkę B. sp. z o.o. działalności gospodarczej, pod którą wydzierżawiła grunty od skarżącego.
Skarżący wyjaśnił, że umową z dnia 2 listopada 2021 r. wydzierżawił spółce B. Sp. z o.o. m. in. działki o nr [...] oraz [...] (obecnie [...], [...] oraz [...]). Spółka prowadzi na wydzierżawionych działkach działalność związaną z wytwarzaniem energii elektrycznej, przesyłaniem energii elektrycznej, dystrybucją i handlem, chowem i hodowlą świń, uprawy rolne połączone z chowem i hodowlą zwierząt itp. Obecne brzmienie zaskarżonej uchwały powoduje, że dzierżawca nie może prowadzić działalności gospodarczej zgodnie z jej przedmiotem, tj. wytwarzania energii elektrycznej, przesłania energii elektrycznej w dotychczasowy sposób oraz chowu i hodowli świń lub będzie musiała ją znacznie ograniczyć, choć z uwagi na niesprecyzowane zwrotu "uciążliwości odorowych" (wytwarzaniem nieprzyjemnych zapachów) nie wiadomo do jakiego stopnia/zakresu. Prowadzona przez spółkę B. działalność jest prawdopodobnie (z uwagi na niedookreślony zwrot uciążliwości odorowych) niezgodna z planem, ale zgodna ze studium (tereny produkcji), co jest niedopuszczalne bowiem w sposób niejasny i dwojaki kształtuje sytuację prawną skarżącej, a nawet zagraża jej dalszemu bytowi.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, orzeczeniem z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/ Sz 153/ 24, odrzucił skargę na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 12 września 2023 r. nr [...], w części obejmującej § 24 pkt 7 i 8 oraz oddalił w pozostałej części skargę złożoną przez B. Sp. z o.o. Od orzeczenia tego skarżący wniósł skargę kasacyjną
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że użyty w treści uchwały zwrot "uciążliwości odorowe" jest powszechnie używany w planowaniu przestrzennym. Do tej pory nie był on kwestionowany przez Wojewodę Zachodniopomorskiego. Użyto go w planie miejscowym z uwagi na fakt, na terenie opracowania występują przesłanki, iż takie uciążliwości występują w związku z działalnością biogazowni. Do Urzędu Gminy w B. licznie zgłaszali się mieszkańcy narzekający na uciążliwe zapachy /odory/ pochodzące z biogazowni. Również podczas przeprowadzonej dyskusji publicznej nad ustaleniami planu licznie zgormadzeni mieszkańcy postulowali o wprowadzenie zapisów ograniczających niekorzystny wpływ na środowisko i zdrowie.
Kierując się zasadą proporcjonalności, Gmina B. ograniczyła prawo własności (ograniczenia dotyczące uciążliwości odorowych oraz zakaz działalności związanej z produkcją oraz przetwarzaniem odpadów zwierzęcych), ze względu na wymagania ochrony środowiska w sposób, który jest racjonalnie uzasadniony ze względu na chronione wartości jakimi są ochrona środowiska i ochrona zdrowia.
W granicach działek stanowiących własność skarżącego pozostawiono możność rozbudowy i prowadzenia działalności, zakazano jedynie wykorzystywania w procesie produkcyjnym, powodujących odory odpadów zwierzęcych. Skarżący został poinformowany o opracowywaniu planu miejscowego oraz o jego wyłożeniu do publicznego wglądu, jednak nie złożył do planu żadnych uwag oraz nie wziął udziału w dyskusji.
W ocenie organu nie znajduje potwierdzenia w faktach brak powiązania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. z treścią planu miejscowego, w zakresie wprowadzenia zakazu działalności związanej z produkcją oraz przetwarzaniem odpadów zwierzęcych.
Organ wyjaśnił, że studium, jest dokumentem o bardzo małym stopniu szczegółowości. Zapis w studium - tj. P - tereny produkcji, baz, składów, magazynów, warsztatów i obiektów obsługi rolnictwa, ośrodków produkcji rolnej i hodowlanej, usług związanych z prowadzoną działalnością, nie oznacza, iż ustalenia takie zostaną w całości i bez zmian przeniesione do planu miejscowego. Zauważyć należy również, iż na str. 58 studium wprowadzono zapisy dotyczące uciążliwości powodowanej przez odory: "W obrębie terenów zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej lub usługowej) dopuszcza się prowadzenie działalności gospodarczej z tym, że wyklucza się działania powodujące występowanie uciążliwości poza granicami działki, na której prowadzona jest działalność gospodarcza. Nie dopuszcza się w ramach zabudowy mieszkaniowej (nie dotyczy zabudowy właściciela lub zarządcy) lokalizacji działalności gospodarczych powodujących hałas, zapylenie, odory np.: tartak i inne zakłady przetwórstwa drewna, zakładu mechanicznego, zakładu samochodowego blacharsko-lakierniczy, przetwórstwo spożywcze itp." Teren oznaczony na rysunku planu miejscowego symbolem "P.3" znajduje się w sąsiedztwie istniejącej oraz projektowanej (już w planie miejscowym z 1997 r) zabudowy mieszkaniowej. Jak wspomniano na wstępie uciążliwości związane z zapachami są często zgłaszane przez mieszkańców wsi B. oraz R.
Organ podkreślił, że Gmina B. , podejmując zaskarżoną uchwałę, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju, podjęta działania mające na celu ograniczenie negatywnego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi wywołane emisją odorów pochodzących z obiektów biogazowni. Przeciwdziałanie odorom jest działaniem mieszczącym się w ramach przeciwdziałania zanieczyszczeniom uregulowanym w tytule III ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Na rozprawie, w dniu 17 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem skargi w badanej sprawie jest uchwała Rady Gminy B. z dnia 12 września 2023 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. w części obrębu ewidencyjnego B.
Na wstępie rozważań, należy zatem poczynić kilka uwag w przedmiocie dopuszczalności zaskarżania tego typu aktów do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 – j.t.), dalej jako "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przystępując do rozpoznania skargi na uchwałę organu gminy sąd bada przede wszystkim uprawnienie do wniesienia skargi.
Wyjaśnić należy, że legitymacja procesowa strony kwestionującej legalność uchwały, podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej, określona została w sposób odmienny niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a."). W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.
Skarga na uchwałę w myśl przytoczonego uregulowania nie jest actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków.
W doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2).
Podkreślenia przy tym wymaga, że wykazanie istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego należy przede wszystkim do tego ostatniego podmiotu. Musi on wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), np. nakłada obowiązki, bądź pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
W rozpatrywanej sprawie skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym, a jego naruszenia upatruje w ograniczeniu sposobu ich zagospodarowania, polegającym na zakazie prowadzenia działalności powodującej uciążliwości odorowe, a także działalności związanej z produkcją oraz przetwarzaniem odpadów zwierzęcych.
W ocenie Sądu, tak zakreślony interes prawny oraz wywody uzasadniające jego naruszenie, wskazują na istnienie po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przechodząc do meritum i oceny zasadności podniesionych w skardze zarzutów, należy wyjaśnić, że zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688).
W pierwszej kolejności Sąd dokona oceny zasadności zarzutu niezgodności zaskarżonej uchwały, w części objętej skargą, z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. Przyjętego uchwałą Rady Gminy B. z dnia 28 marca 2014 r., nr [...], zmienionego uchwałą z 28 kwietnia 2022 r., nr [...].
W studium, tereny, na których położone są działki stanowiące własność skarżącego oznaczone zostały literą P, z następującym przeznaczeniem – tereny produkcji, baz, składów, magazynów, warsztatów i obiektów obsługi rolnictwa, ośrodków produkcji rolnej i hodowlanej, usług związanych z prowadzoną działalnością. Dopuszczono lokalizację mieszkań i domów osób prowadzących działalność gospodarczą na danym terenie.
W zaskarżonej uchwale, w § 5 ustalono przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem P jako teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. W ustaleniach szczegółowych, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami P4 i P5, odpowiednio w § 24 ust. 2 pkt 7 i 8 oraz § 25 pkt 8 i 9 przewidziano zakaz lokalizacji działalności powodującej uciążliwości odorowe oraz zakaz prowadzenia działalności związanej z produkcją oraz przetwarzaniem odpadów zwierzęcych.
W ocenie skarżącego ustalenia planu miejscowego w tym zakresie są niezgodne z ustaleniami studium.
Wyjaśnić należy, ze zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Przy czym zaznaczyć należy, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. (por wyroki WSA w Szczecinie z 29 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 54/25 i WSA w Gliwicach z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1527/24).
W świetle powyższych rozważań dopuszczalne jest doprecyzowanie ustaleń studium, w tym wprowadzenie pewnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania terenu, o ile zabieg taki znajduje racjonalne uzasadnienie i nie narusza art. 9 ust. 4 u.p.z.p.
Należy przyznać rację organowi, iż studium jest aktem o dużym stopniu ogólności i zakreśla ogólne kierunki zagospodarowania terenów, a dopiero w planie miejscowym ustalenia te zostają doprecyzowane. Nie jest zatem dopuszczalna zmiana w planie miejscowym przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu w stosunku do tego, który został przewidziany w studium. Natomiast dopuszczalne jest doprecyzowanie ustaleń w tym zakresie, w tym wprowadzenie zakazów i ograniczeń.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na to, że ustalenia studium, co do przeznaczenia terenu o symbolu P miały charakter ogólny. Ustalenia planu w odniesieniu do tych terenów przewidują ich przeznaczenie jako teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów.
Takie określenie przeznaczenia terenów mieści się, zdaniem Sądu, w granicach zakreślonych w studium. Okoliczność, iż nie przeniesiono do ustaleń planu wszystkich potencjalnych sposobów wykorzystania terenu, przewidzianych w studium, w świetle przedstawionych wyżej rozważań nie stanowi naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ani przepisów wskazywanych w pkt 2 skargi.
Nie ma przy tym racji skarżący wskazując, że studium nie przewiduje możliwości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę na str. 58 studium przewidziano ograniczenia w sposobie prowadzenia działalności gospodarczej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, wykluczając prowadzenie takiej działalności, której uciążliwości występują poza granicami działki, na której prowadzona jest działalność gospodarcza. Nie dopuszczono działalności emitującej m.in. hałas, zapylenie, czy odory. Zatem możliwość wprowadzenia ograniczeń działalności gospodarczej wynika wprost ze studium.
Nie ma również racji skarżący wywodząc, że skoro w uchwale nie określono definicji "uciążliwości odorowych", to brak jest możliwości zastosowania tej uchwały w praktyce. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16, w którym Sąd ten wskazał, że skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją tzw. normy odorowe oraz brak jest metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji hodowlanej w celu ograniczania emisji odorów. Odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że emisja substancji zapachowych może prowadzić do pojawienia się objawów chorobowych (zob. B. Krajewska, J. Kośmider, Standardy zapachowej jakości powietrza, Ochrona Powietrza i Problemy Odpadów, 6/2005, s. 181–191).
Wprowadzenie zakazów i ograniczeń powinno znajdować racjonalne uzasadnienie, zważywszy, że tego typu regulacje ingerują w prawo własności. Zadaniem prawodawcy lokalnego jest w takim wypadku wyważenie interesów wszystkich zainteresowanych stron, a podjęte w procesie planistycznym decyzje dotyczące dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenów elementarnych powinny z jednej strony respektować uprawnienia wynikające z prawa własności, z drugiej zaś mieć na względzie interes wspólny wszystkich mieszkańców, a także ochronę środowiska naturalnego.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż prawo własności, jakkolwiek jest prawem konstytucyjnie chronionym, to jednak ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Wynika to z art. 64 Konstytucji RP, który w ust. 2 stanowi, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, natomiast w ust. 3 wskazuje, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Aktem, który dopuszcza ograniczenie prawa własności jest ustawa o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy przyznają gminie tzw. władztwo planistyczne, w ramach którego, w procesie planistycznym może dojść do ingerencji w prawo własności. Tak właśnie należy rozumieć określenie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania poszczególnych, wydzielonych w planie miejscowym terenów elementarnych.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1281/16, "ingerencja ta powinna mieć miejsce z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Jedną z podstaw uzasadniającą ograniczenie własności jest wzajemne przenikanie się interesu indywidualnego i ochrony środowiska jako dobra wspólnego. W miarę znaczenia środowiska jako dobra wspólnych, jakie wyznacza prawodawca w przepisach, wzrasta zakres obowiązków właściciela nieruchomości. Ograniczenia własności prywatnej zwiększa się w związku z realizacją celów publicznych takich jak: zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego, ochrony środowiska, ochrony powietrza. Własność prywatna nie ma zatem w powszechnym odczuciu charakteru absolutnego. Jest ona zależna w dużej mierze od zapewnienia ochrony środowiska jako dobra wspólnego. Jednostkowe prawa własności pozostają w służbie realizacji zadań publicznych. Mają one charakter względny i muszą ustąpić tam, gdzie wchodzą w kolizję dobrem wspólnym [...]. Ochrona środowiska jako dobra wspólnego ogranicza własność w ten sposób, że ma ono służyć nie tylko właścicielowi, lecz każdemu człowiekowi".
Wskazać należy na art. 1 u.p.z.p., który w ust. 2 nakłada na organ obowiązek uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb zrównoważonego rozwoju (pkt 1a) i wymagań ochrony środowiska (pkt 3).
Pod pojęciem zrównoważonego rozwoju, zgodnie z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647 – j.t.), dalej jako "p.o.ś.", należy rozumieć taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.
W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, a rada gminy, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należycie wyważyła interesy właściciela nieruchomości i lokalnej społeczności, przy uwzględnieniu zasady zrównoważonego rozwoju oraz wymagań ochrony środowiska. Ustalenia zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym zakazu emisji odorów w realiach badanej sprawy były, zdaniem Sądu, dopuszczalne i miały na celu ograniczenie zanieczyszczenia środowiska.
W świetle art. 3 pkt 49 p.o.ś. pod pojęciem zanieczyszczenia rozumie się emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Zatem – jak już wyżej wskazano, emisja odorów jest zanieczyszczeniem środowiska, w stosunku do którego organ planistyczny może podejmować działania zmierzające do jego ograniczenia lub wyeliminowania.
W rozpatrywanej sprawie, w studium dostrzeżono turystyczny potencjał terenów, które zostały objęte planem miejscowym (str. 49), przy czym tereny przeznaczone na cele związane z rozwojem turystyki, sportu i rekreacji sąsiadują bezpośrednio z terenami oznaczonymi symbolem P, na którym z kolei znajdują się nieruchomości skarżącego. Teren ten sąsiaduje również bezpośrednio z terenami istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej, a dotychczas prowadzona działalność biogazowni, jak wynika z odpowiedzi na skargę, generowała konflikty, ze względu na emitowane uciążliwości odorowe.
W ocenie Sądu, dopuszczalne w tej sytuacji było ograniczenie możliwości emisji w sposób przewidziany w planie miejscowym. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie zakazano prowadzenia działalności w ogóle, ale wprowadzono zakaz prowadzenia działalności związanej z produkcją zwierzęcą i przetwarzaniem odpadów zwierzęcych, które uciążliwości odorowe generują. Nie ma zatem racji skarżący utrzymując, iż ustalenia planu są w tym zakresie niejasne. Skoro bowiem wprowadzono zakaz, który nie zawiera wyłączeń, poprzez wskazanie, chów jakiego rodzaju zwierząt, bądź przetwarzanie jakiego rodzaju odpadów pochodzenia zwierzęcego jest dopuszczalne, to oczywistym jest, że zakaz dotyczy wszystkich hodowli wszystkich zwierząt i gromadzenia oraz przetwarzania wszystkich odpadów pochodzenia zwierzęcego.
Uchwalenie planu miejscowego, zawierającego tego rodzaju ograniczenia jest, zdaniem Sądu, próbą wyważenia spornych interesów lokalnej społeczności i skarżącego oraz podmiotu, któremu dzierżawi nieruchomość. Ograniczenia nie są nadmierne, zważywszy na potrzebę ochrony środowiska, lokalnych mieszkańców, dla których działalność prowadzona z użyciem surowców pochodzenia odzwierzęcego stanowi nadmierną uciążliwość, ale także innych rodzajów działalności w bezpośrednim sąsiedztwie, w tym przede wszystkim związanych z przewidzianym w studium i planie miejscowym rozwojem turystyki.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), orzekł o oddaleniu skargi.
Przywołane w uzasadnieniu wyroki są dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl