II SA/Sz 267/23

II SA/Sz 267/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par .1, art. 64d par. 1, art. 16 par. 2, art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2, art. 15, art. 136 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 141
art. 2 ust. 1
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...], Wójt Gminy S. , na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 2 ust. 1 – 3, ust. 16, art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.), odmówił Z. M. przyznania dodatku węglowego.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w swoim wniosku złożonym w dniu 6 września 2022 r., strona wskazała, że mieszka w budynku jednorodzinnym pod adresem [...] S. i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z ustaleń organu wynika ponadto, że źródło ogrzewania znajdujące się w miejscu zamieszkania Z. M. zostało zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a) ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz centralnej emisyjności budynków po raz pierwszy w dniu 8 kwietnia 2022 r. Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego ustalono, że na dzień [...] listopada 2022 r. wymieniony nie miał złożonej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto, w dniu [...] grudnia 2022 r. pod adresem wskazanym we wniosku został przeprowadzony wywiad, na podstawie którego ustalono, że dom nie jest zamieszkiwany (brak toalety, w łazience zamontowany tylko brodzik, dom jest zaniedbany, panuje ogólny bałagan, dom częściowo w stanie surowym).
Organ zacytował następnie przepis art. 2 ust. 2 i ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, wskazując, że nie został spełniony warunek, wymagany do przyznania stronie dodatku węglowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji Z. M. podniósł, że powziął odpowiednie kroki aby wyjaśnić kwestię deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, której brak stał się powodem odmowy przyznania mu dodatku węglowego. Ostatecznie sprawę załatwił "likwidując problem", czego dowodem jest ksero opłat za odpady komunalne i potwierdzenie zapłaty ich w całości. Wszystko to zostało wyjaśnione przed "ostateczną decyzją odmowy (...) dodatku węglowego więc podczas podejmowania decyzji (...) nie powinno być brane pod uwagę".
Odwołujący się nie zgodził się z ustaleniami organu I instancji, z których wynika, że dom nie jest zamieszkiwany. Są to, w jego ocenie, informacje nieprawdziwe, niezgodne ze stanem faktycznym. Zaznaczył, że jest na etapie remontu całego domu, a do zamieszkania urządził sobie dwa pokoje, wykończył je, robiąc z nich sypialnię i pokój gościnny. W kuchni są wstawione meble, jednakże jest ona do odnowienia, remontu i adaptacji. W łazience nie ma brodzika, jest tylko prysznic i wanna z hydromasażem oraz pralka i muszla sedesowa, z której fekalia odprowadzane są na zewnątrz budynku do beczki, którą opróżnia on co jakiś czas wylewając nieczystości na kompostownik. Dodał, że nie stać go na całościowy remont domu dlatego robi to etapami. Jest obecnie na etapie składania wniosku w sprawie programu "czyste powietrze", dotyczącego dociepleń budynków i ich termomodernizacji, co powoduje, że musi niektóre prace budowlane wstrzymywać do czasu uzyskania decyzji, żeby "nie podwajać niepotrzebnie frontu robót" i dostosować się do wymagań budowlanych określonych w tym programie. Ponieważ urzędnicy w niniejszej sprawie nie przeprowadzili nawet wywiadu środowiskowego, dlatego Z. M. taki wywiad przeprowadził samodzielnie i dołączył do odwołania jako załącznik. Jego zdaniem, złożone wyjaśnienia są na tyle zasadne, że wystarczą by zmienić decyzję o dodatku węglowym bowiem zapożyczył się u znajomych finansowo w celu zakupu węgla, licząc, że jak otrzyma dodatek to postara się szybko to uregulować.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, organ zacytował art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym i wskazał, że "w aktach sprawy brak jest zaświadczenia o oddaniu budynku do użytkowania, zameldowania wnioskodawcy w miejscu wskazanym we wniosku jako miejsce zamieszkania oraz informacji, czy nieruchomość podłączona jest do kanalizacji lub zbiornika bezodpływowego".
Zdaniem organu odwoławczego, zasadne jest ponowne przeprowadzenie oględzin nieruchomości i ustalenie, czy wnioskodawca posiada podłączone źródło ogrzewania wskazane we wniosku oraz, czy dysponuje rachunkami za węgiel za poprzednie 2 lata i zapasami węgla w gospodarstwie domowym. Konieczne jest też ustalenie w organie nadzoru budowlanego czy wnioskodawca posiada pozwolenie na użytkowanie budynku, oraz czy budynek spełnia warunki określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również, czy jest podatnikiem podatku od nieruchomości lub podatku rolnego na terenie gminy S..
W sprzeciwie wniesionym od tej decyzji, Z. M. wskazał, że ubiegając się o dodatek węglowy powinien spełniać takie wymogi jak zamieszkiwanie danej posesji oraz posiadanie głównego źródła ciepła na paliwo stałe (koza, piec kaflowy itd.). Natomiast w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium są dodatkowe uwarunkowania, które nie są kryteriami do przyznania dodatku węglowego. Do sprzeciwu skarżący dołączył wyjaśnienie z dnia 16 lutego 2023 r., w którym podał, że jeśli chodzi o zapas węgla to posiada go tyle na ile pozwalają mu jego warunki finansowe, a ponadto ma duży zapas drewna pochodzącego z wycinki na jego posesji. Dodał, że pracownicom przeprowadzającym wywiad przedstawił do wglądu pisma stwierdzające, że jest podatnikiem podatku rolnego na terenie gminy S., rachunki za prąd, odpady i wodę. Wynika z nich, że spełnił wszystkie kryteria dotyczące dodatku węglowego i z tego względu zasadnym jest przyznanie mu tego dodatku.
W odpowiedzi na sprzeciw, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą którego to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Wójta Gminy S., odmawiającą Z. M. przyznania dodatku węglowego, jednocześnie przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Z powyższych przepisów wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia jej co do istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.
Podkreślenia wymaga, że według art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.
Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).
Wyjaśnienia wymaga, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowić winno wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia.
W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.
Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Kolegium nakazując organowi przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego wskazało na potrzebę ustalenia takich okoliczności, które w świetle ustawy o dodatku węglowym nie stanowią przesłanek dla jego przyznania, ewentualnie takich, które mogły zostać ustalone w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Przyczynę uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił brak ustaleń, co do tego czy skarżący dysponuje rachunkami za węgiel za poprzednie dwa lata i zapasami węgla w gospodarstwie domowym, czy posiada podłączone źródło ogrzewania wskazane we wniosku, a także czy posiada pozwolenie na użytkowanie budynku i czy budynek spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również czy jest podatnikiem podatku od nieruchomości lub podatku rolnego na terenie gminy S. . Jednakże z treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 141), wynika jednoznacznie, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przepis ten, w żadnym razie nie uzależnia przyznania dodatku węglowego od posiadania przez wnioskodawcę zapasu węgla w gospodarstwie domowym, czy rachunków za wspomniany węgiel z poprzednich dwóch lat. Tego typu wymogów nie zawiera także art. 3 tej ustawy, odnoszący się do postępowania w sprawach dotyczących wypłaty dodatku węglowego, przy czym co istotne, Kolegium nie powołało się na jakiekolwiek inne przepisy w tym zakresie, cytując jedynie art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym. Z tych samych względów, nie sposób także stwierdzić, z czego organ odwoławczy wywodzi konieczność posiadania przez wnioskodawcę statusu podatnika podatku od nieruchomości lub podatku rolnego na terenie gminy S. . Jedynie na marginesie należy zauważyć, że jak wynika z treści pisma strony z dnia 16 lutego 2023 r., Z. M. okazywał w trakcie wywiadu środowiskowego pisma potwierdzające, że jest on podatnikiem podatku rolnego na ternie gminy S. , zaś w treści nadesłanego przez niego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 29 marca 2023 r. wskazano, że wymieniony jest właścicielem działki nr [...] w miejscowości B. [...], gmina S. od 1981 r.
Z treści tego pisma wynika ponadto, że budynek powstał w latach przedwojennych, do budynku doprowadzona jest woda, prąd oraz odprowadzane są ścieki. W budynku aktualnie prowadzone są roboty budowlane w zakresie remontu i bieżącej konserwacji.
W świetle powyższych informacji, poważne wątpliwości budzi także zawarte w zaskarżonej decyzji zalecenie ustalenia, czy wnioskodawca posiada pozwolenie na użytkowanie budynku i czy budynek ten spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pomijając okoliczność, że budynek, w którym mieszka skarżący nie jest obiektem nowowybudowanym lecz przedwojennym, dodać też należy, iż figuruje w kartotece budynków (obręb ewidencyjny [...]) jako budynek mieszkalny.
Natomiast niezrozumiałe jest domaganie się od organu I instancji przeprowadzenia ponownych oględzin nieruchomości w celu ustalenia czy wnioskodawca posiada podłączone źródło ogrzewania wskazane we wniosku, w sytuacji, gdy organ ten w oparciu o notatkę z wywiadu środowiskowego z dnia [...] grudnia 2022 r., ustalił, że w domu jest zarówno piec kaflowy jak i koza, zaś dołączone do akt administracyjnych fotografie przedstawiają wspomniany piec oraz kozę wraz z podłączeniami do komina.
Podkreślić też należy, że powodem odmowy przyznania dodatku węglowego przez organ I instancji był fakt powzięcia przez ten organ wątpliwości co do zamieszkiwania przez stronę w przedmiotowym budynku nie zaś brak źródeł ciepła wymienionych we wniosku.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykazał przy tym w jakikolwiek sposób, że zakres materiału dowodowego niezbędnego do uzupełnienia wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Kolegium nie wykazało również, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego.
Podsumowując, w sprawie nie istniały przeszkody do wydania merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy po uprzednim uzupełnieniu i uaktualnieniu zebranego już materiału dowodowego. Podkreślenia wymaga przy tym, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej sprzeciwem decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną ocenę prawną co do warunków umożliwiających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 w zw. art. 16 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodziła konieczność rozpoznania jej na rozprawie, przy czym wniosek w tym zakresie zawarty został przez skarżącego w piśmie z dnia 31 marca 2023, które nie zostało przez niego podpisane.