II SA/Sz 264/24

II SA/Sz 264/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj
Wiesław Drabik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3023/24 - Wyrok NSA z 2025-10-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 30 ust. 6, art. 29 ust. 1,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 10
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 6 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r. nr WAB.6743.685.1.2023.IM, wydaną na podstawie art. 30 ust.6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) dalej jako "u.p.b.", Starosta G. (dalej: organ I instancji), zgłosił sprzeciw do zgłoszenia złożonego w dniu 29 listopada 2023 r. przez R. S. (dalej: "wnioskodawca", "strona", "skarżący") robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na budowie domku letniskowego o wymiarach 9 m x 3,1 m wraz z budową oczyszczalni ścieków biologicznej z drenażem rozsączającym na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym O. , gm. Nowogard, leżącym na terenie elementarnym oznaczonym w planie symbolem "OL/188.RM".
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że na terenie planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Nr XLV/381/1O Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "OLCHOWO" (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 14 stycznia 2011 r., poz. 73), zmieniony następnie Uchwałą Nr VII/50/15 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 27 lutego 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "OLCHOWO" (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 16 kwietnia 2015 r., poz. 1425) - dalej "mpzp". Na mocy § 2 ust. 4 pkt 2 uchwały z dnia 27 lutego 2015 r. zmieniono brzmienie § 3 i § 22 oraz dodano w mpzp z dnia 3 listopada 2010 r., m.in. tereny elementarne OL/188.RM i OL/189.RM. Zgodnie z ustaleniami § 22 zmienionego mpzp teren oznaczony w planie symbolem "OL/188.RM", na którym położona jest działka nr [...], przeznaczony został do zabudowy zagrodowej.
W ocenie organu I instancji, posadowienie domku letniskowego o wymiarach 9 m x 3,1 m wraz z budową oczyszczalni ścieków biologicznej z drenażem rozsączającym na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny O. , gm. Nowogard narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Pełnomocnik wnioskodawcy wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji do Wojewody Zachodniopomorskiego, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 u.p.b. poprzez: bezzasadne zgłoszenie przez organ sprzeciwu. Zdaniem pełnomocnika plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza dla terenu planowanej inwestycji żadnego ograniczenia co do przymusu spełnienia wymagań budowli zamieszkałych całorocznie, a nie okresowo. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określając zabudowę zagrodową, dopuszcza funkcję mieszkaniową, w tym także możliwość postawienia domku letniskowego. W obowiązującym systemie prawnym nie zamieszczono legalnych definicji ani zabudowy zagrodowej ani działki siedliskowej. Za definicję legalną pojęcia zabudowa zagrodowa nie może być uznane wyjaśnienie zawarte w § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby dla tej definicji zamieszczonej w rozporządzeniu przyjąć bezwzględne zastosowanie. Za liberalniejszym podejściem do terenu, na którym widziana jest sporna inwestycja przemawia także wspomniane już zastrzeżenie z § 22 ust. 3 pkt 9 zmienionej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "OLCHOWO", gdzie poza terenami elementarnymi OL/188.RM i OL/189.R obowiązuje zakaz lokalizacji garaży blaszanych i obiektów o charakterze kontenerowym lub tymczasowym, za wyjątkiem architektury ogrodowej. Skoro takie obiekty nie są dopuszczalne jedynie poza terenami elementarnymi OL/188.RM i 0L/189-R, a są dopuszczalne na terenie elementarnym OL/188.RM (gdzie położona jest nieruchomość skarżącego objęta sporną inwestycją), to tym bardziej posadowienie domku letniskowego nie będzie stało w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda Zachodniopomorski (zwany dalej Wojewoda, organ II instancji), decyzją z dnia 6 lutego 2023 r., nr AP-2.7840.5.2024.MJ(1) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy, po przytoczeniu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa wskazał, że z akt sprawy wynika, iż działka inwestycyjna nr ewid. [...] zgodnie z ustaleniami § 22 zmienionego mpzp położona jest na terenie zabudowy zagrodowej.
Zdaniem organu odwoławczego realizacja budowy objęta zgłoszeniem jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnymi oraz niebudzącymi wątpliwości przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Definicję zabudowy zagrodowej zawiera § 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. zwane rozporządzenie). Organy w procesie planistycznym tj. przy uchwalaniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego winny się kierować jej zapisami (definicjami w niej zawartymi). Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego powinny bowiem w szerokim stopniu kształtować ład przestrzenny w gminie. Aby mogły jednak skutecznie niniejszy cel realizować, niezbędne jest poprawne używanie w planach miejscowych ważnych z perspektywy skutków prawnych sformułowań. Zatem w kontekście przedmiotowej sprawy definicja zabudowy zagrodowej wyrażona w § 3 pkt 3 rozporządzenia jest istotna, bowiem do niej odnoszą się ustalenia obowiązującego planu. W mpzp obowiązującym na terenie objętym inwestycją wskazano, iż działka inwestycyjna położona jest na obszarze objętym terenem elementarnym OL/188.RM - teren zabudowy zagrodowej. Zatem tylko zabudowa spełniająca warunki zabudowy zagrodowej może na tym terenie być wzniesiona. Budynki rekreacji indywidualnej rozumiane jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku tj. do okazjonalnego zamieszkania nie spełniają w żadnym stopniu funkcji zabudowy zagrodowej. Wojewoda zauważył, że w § 22 ust. 3 pkt 9 uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "OLCHOWO" poza terenami elementarnymi OL/188.RM i OL/189.R wprowadzono zakaz lokalizacji garaży blaszanych i obiektów o charakterze kontenerowym lub tymczasowym, za wyjątkiem małej architektury. Zakaz taki mimo, iż nie odnosi się do terenu objętego inwestycją tj. obiekty wskazane wyżej są dopuszczalne na terenie elementarnym OL/188.RM i OL/189.R, nie oznacza, iż są dopuszczalne budynki rekreacji indywidualnej na tym terenie (nawet w formie domku holenderskiego, który formą jest zbliżony np. do kontenera). Zdaniem organu odwoławczego, powyższy zapis wskazuje, iż na terenie zabudowy zagrodowej, na której oprócz budynku mieszkalnego są także budynki inwentarskie, dopuszcza się również lokalizację garaży blaszanych i obiektów o charakterze kontenerowym lub tymczasowym, w domyśle, służących prowadzeniu gospodarstwa rolnego (wykorzystywanych jako budynki inwentarskie).
Pełnomocnik skarżącego, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (dalej "Prawo budowlane") poprzez uznanie, iż zgłoszenie sprzeciwu organu I instancji było uzasadnione.
Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania t.j.:
1) art. 8 ust. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - dalej "k.p.a.", poprzez uznanie zaskarżonej decyzji za prawidłową, pomimo, iż organ I instancji naruszył zasadę zaufania do władzy publicznej;
2) art. 10 k.p.a., poprzez zaniechanie umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty G. z dnia 14 grudnia 2023 r. (znak: WAB.6743.685.1.2023).
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określając zabudowę zagrodową, dopuszcza funkcję mieszkaniową, w tym także możliwość postawienia domku letniskowego, bowiem w obowiązującym systemie prawnym nie zamieszczono legalnych definicji ani zabudowy zagrodowej ani działki siedliskowej. Za definicję legalną pojęcia zabudowa zagrodowa nie może być uznane wyjaśnienie zawarte w § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby dla tej definicji zamieszczonej w rozporządzeniu przyjąć bezwzględny zakres zastosowania. Za liberalniejszym podejściem do terenu, na którym przewidziana jest sporna inwestycja przemawia także wspomniane już zastrzeżenie z § 22 ust. 3 pkt 9 zmienionej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "OLCHOWO", gdzie poza terenami elementarnymi OL/188.RM i OL/189.R obowiązuje zakaz lokalizacji garaży blaszanych i obiektów o charakterze kontenerowym lub tymczasowym, za wyjątkiem architektury ogrodowej. Skoro takie obiekty nie są dopuszczalne jedynie poza terenami elementarnymi OL/188.RM i OL/189.R, a są dopuszczalne na terenie elementarnym OL/188.RM (gdzie położona jest nieruchomość skarżącego objęta sporną inwestycją), to tym bardziej posadowienie domku letniskowego nie będzie stało w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 8 ust. 1 i art. 10 k.p.a. W ocenie skarżącego wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Zachodniopomorski nie dostrzegł, iż sankcjonuje negatywne konsekwencje działań organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem przeprowadzona przez Sąd – stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 – j.t. ze zm.), kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza prawa.
Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego, utrzymującą w mocy decyzję Starosty G. którą organ ten wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie domku letniskowego o wymiarach 9 m x 3,1 m wraz z budową oczyszczalni ścieków biologicznej z drenażem rozsączającym na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym O. , gmina N..
Powodem wniesienia sprzeciwu było stwierdzenie, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 30 ust. 6 u.p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:
1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;
2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;
3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;
4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.
Stosownie do pkt 2 przywołanego przepisu wniesienie sprzeciwu jest obligatoryjne, jeżeli organ stwierdzi, że w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizacja prac budowlanych objętych zgłoszeniem nie jest możliwa.
Należy przyznać rację organowi odwoławczemu, iż co do zasady to inwestor określa rodzaj inwestycji, jej przeznaczenie, charakterystyczne parametry. Do inwestora należy również określenie, czy planowany obiekt ma charakter stały, czy też jest obiektem tymczasowym. Obowiązkiem organu w odniesieniu do zgłoszenia jest ustalenie, czy obiekt może zostać wybudowany w oparciu o zgłoszenie. Pozytywna weryfikacja zgłoszenia inwestora w tym zakresie wyklucza konieczność dalszego badania zamiaru inwestora, w szczególności w taki sposób, jakiego oczekiwałby skarżący. Nie jest rzeczą organu prowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu dostosowanie zamiaru inwestycyjnego do obowiązujących przepisów prawa miejscowego.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że tryb zgłoszenia ma charakter uproszczony i jest przewidziany dla takich obiektów, których nieskomplikowany charakter pozwala na wykonanie prac budowlanych bez uprzedniego sporządzenia projektu budowlanego i jego oceny, a postępowanie ograniczone jest wyłącznie do ustalenia, czy planowana inwestycja zalicza się do tych, które zostały wymienione w art. 29 ust. 1 u.p.b.
W badanej sprawie, jak już wspomniano, dla terenu inwestycyjnego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XLV/381/10 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 3 listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 14 stycznia 2011 r., Nr 4, poz. 73), zmienioną Uchwałą Nr VII/50/15 Rady Miejskiej w Nowogardzie z dnia 27 lutego 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 16 kwietnia 2015 r., poz. 1425) .
Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że nieruchomość skarżącego położona jest na terenie objętym planem, co do którego zawarto możliwość zabudowy zagrodowej. Wynika to z ustaleń zawartych w § 22 zmienionego mpzp.
Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanym również przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji. W przypadku zabudowy zagrodowej Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 lipca 2007 roku, sygn. akt: II OSK 316/13 II oraz z dnia 21 listopada 2013r. sygn. akt OSK 951/12, wskazał, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Wprawdzie zarówno zabudowa letniskowa jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie) to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa letniskowa stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo.
W ocenie Sądu zasadnie Wojewoda przyjął, że budynki rekreacji indywidualnej rozumiane jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku tj. do okazjonalnego zamieszkania nie wypełniają w żadnym stopniu funkcji zabudowy zagrodowej. Powyższe stanowi, że w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizacja prac budowlanych objętych zgłoszeniem nie jest możliwa.
Zdaniem Sądu, doszło do naruszenia art. 10 k.p.a, jednak powyższe uchybienie procesowe nie wpłynęło w żaden sposób na to, aby uznać, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób na tyle istotny by zachodziła podstawa do jej uchylenia.
Zasadnie zostały przywołane przez organ II instancji orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1536/21, NSA wskazał, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 listopada 2023r., sygn. akt II SA/Sz 688/23).
Zdaniem Sądu zarzuty stawiane przez skarżącego w świetle powyższego nie znajdują uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.