II SA/Op 371/23

II SA/Op 371/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-12-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 908/24 - Wyrok NSA z 2024-07-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 75 par. 1, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148 par. 2, art. 142 par. 2, art. 151 par. 1 pkt 1 i pkt 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 53 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 września 2023 r., nr SKO.40.2011.2023.li w przedmiocie stwierdzenia, we wznowionym postępowaniu, wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A. K. (dalej także jako: "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 26 września 2023 r. uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy Dąbrowa (dalej także jako: "organ I instancji") z dnia 16 marca 2023 r., nr 8/23, i orzekającą, że objęta postępowaniem wznowieniowym ostateczna decyzja Wójta Gminy Dąbrowa z dnia 15 lipca 2019 r., nr [...], ustalająca na rzecz Gminy Dąbrowa lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej "[...]", na części działki nr a, a. m. [...], obręb ewidencyjny K., wydana została z naruszeniem prawa.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Objęta wznowieniem ostateczna decyzja lokalizacyjna Wójta Gminy Dąbrowa z dnia 15 lipca 2019 r. została wydana w związku z zamierzeniem budowlanym Gminy Dąbrowa (dalej jako: "inwestor"), planowanym do realizacji na części działki nr a, a. m. [...], obręb ewidencyjny K., w postaci inwestycji celu publicznego pn.: "[...]" (dalej jako: "[...]"). W wyniku rozpoznania wniosku inwestora decyzją z dnia 15 lipca 2019 r. Wójt Gminy Dąbrowa ustalił sporną lokalizację [...]. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm. - zwanej dalej: "ustawą"). Decyzję doręczono pełnomocnikowi inwestora dnia 18 lipca 2019 r. Jednocześnie organ zawiadomił pozostałe strony o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości (publikując obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Dąbrowa w dniu 16 lipca 2019 r. oraz wywieszając obwieszczenie na tablicach ogłoszeń).
We wniosku o wznowienie z dnia 12 marca 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia 21 października 2020 r., skarżący wyraził m.in. stanowisko, że przysługiwał mu status strony w sprawie dotyczącej lokalizacji planowanej inwestycji, w tym w postępowaniu w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stwierdził, że nie został poinformowany o budowie [...], pomimo że jego działki znajdują się w bardzo bliskiej odległości od działki, na której jest planowana sporna inwestycja. Wskazał też, że o przedmiotowym przedsięwzięciu dowiedział się przypadkiem podczas rozmowy z sąsiadem, a o decyzji z dnia 15 lipca 2019 r. dowiedział się w dniu odebrania pisma Wójta Gminy Dąbrowa z dnia 12 lutego 2020 r., tj. 14 lutego 2020 r.
Na skutek wniosku skarżącego o wznowienie organ I instancji postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 r. (wcześniejsze postanowienie organu I instancji z dnia 14 maja 2020 r. o odmowie wznowienia postępowania zostało uchylone przez SKO), wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia 15 lipca 2019 r. Następnie, decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256, z późn. zm. – dalej jako: "k.p.a."), odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 15 lipca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został oparty na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uznał, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony na podstawie art. 28 k.p.a.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium decyzją z dnia 19 lutego 2021 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 18 grudnia 2020 r. w całości i orzekając co do istoty sprawy stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy Dąbrowa z dnia 15 lipca 2019 r. została wydana z naruszeniem prawa.
W wyniku skargi wniesionej przez skarżącego do tut. Sąd, wyrokiem z dnia 3 marca 2023 r. (sygn. akt II SA/Op 303/21) Sąd uchylił decyzję Kolegium z dnia 19 lutego 2021 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 18 grudnia 2020 r.
Decyzją z dnia 16 marca 2023 r. Wójt Gminy Dąbrowa ponownie odmówił uchylenia decyzji własnej z 15 lipca 2019 r. Podał, że skarżący wskazał na przyczyny wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3-7 k.p.a. Organ I instancji odniósł się obszernie i wyczerpująco do poszczególnych zarzutów w tym zakresie. Organ stwierdził m.in. w kwestii przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., iż zgodnie z zaleceniem WSA w Opolu uznał A. K. za stronę postępowania, przy czym w ocenie organu nie sposób przyjąć, by skarżący - jak twierdzi - bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy strony, za wyjątkiem inwestora, informowane były o czynnościach postępowania (o wszczęciu postępowania, zgromadzeniu materiału dowodowego, wydaniu decyzji) wyłącznie przez obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Dąbrowa, na tablicy w Urzędzie Gminy Dąbrowa oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości K. Wójt Gminy Dąbrowa końcowo stwierdził brak podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 15 lipca 2019 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium opisaną we wstępie decyzją uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia 16 marca 2023 r. i orzekając co do istoty sprawy stwierdziło, że ostateczna decyzja Wójta Gminy Dąbrowa z dnia 15 lipca 2019 r. wydana została z naruszeniem prawa. Kolegium zrelacjonowało obszernie przebieg postępowania. Po przeprowadzeniu w tym względzie stosownej i obszernej analizy Kolegium przyjęło, iż żadna z okoliczności podanych w skardze nie odpowiada podstawom wznowienia postępowania przewidzianym w art. 145 § 1 pkt 3, 5 -7 k.p.a., co też szczegółowo wyjaśniło. Kolegium w tym zakresie w pełni podzieliło zapatrywania organu I instancji. Odniosło się przy tym w treści uzasadnienia decyzji własnej do wszystkich powoływanych przez skarżącego istotnych okoliczności w kontekście podstaw wznowienia postępowania.
Kolegium - odmiennie od Wójta Gminy Dąbrowa - stwierdziło jednak, że w sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazało na świadczące o tym okoliczności faktyczne: że zawiadomienie o wydaniu decyzji z dnia 15 lipca 2019 r. umieszczono w BIP Urzędu Gminy Dąbrowa oraz wywieszono na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Dąbrowa; że organ I instancji wysyłał stosowne zawiadomienia o poszczególnych czynnościach postępowania (w tym o wydaniu decyzji) do J. G. (sołtysa K.); że obwieszczenia wywieszane były przez J. G., na tablicy ogłoszeń w miejscowości K., w dniu odbioru pism przez sołtysa. Kolegium zarzuciło jednak, traktując jako wadliwość to, że organ I instancji nie zadbał o to, by wskazaną wyżej okoliczność udokumentować należycie w aktach sprawy, choćby poprzez zamieszczenie w nich dokumentacji zdjęciowej lub przesłanych zwrotnie obwieszczeń z adnotacją o miejscu i terminie ich wywieszenia. Powyższe zaś - choć nie stanowi w ocenie Kolegium o nieskuteczności doręczenia decyzji - przemawia na korzyść Strony (tj. przemawia za brakiem winy Strony) niebiorącej udziału w postępowaniu. W ocenie Kolegium A. K. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu lokalizacyjnym zakończonym ostateczną decyzją Wójta Gminy Dąbrowa z dnia z 15 lipca 2019 r.
Powyższe ustalenie pozwoliło Kolegium przejść do merytorycznej oceny istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją Wójta Gminy Dąbrowa z dnia 15 lipca 2019 r. W tym zakresie zarzuciło ostatecznej decyzji lokalizacyjnej: że narusza art. 52 ust. 1 ustawy przez określenie parametrów wnioskowanej inwestycji w sposób odmienny od tego, jak parametry te zostały określone we wniosku (1); że narusza art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i c oraz art. 54 ustawy, bo wniosek inwestora z dnia 14 maja 2019 r. był niekompletny i nie został zweryfikowany przez organ I instancji (2); że wadliwie odnosi się do około 1/3 części działki nr a, a powinna odnosić się do całej (3).
Niemniej Kolegium zauważyło, że z uwagi na art. 53 ust. 8 ustawy nie było możliwe uchylenie ostatecznej decyzji Wójta Gminy Dąbrowa z dnia 15 lipca 2019 r. W badanej sprawie od doręczenia przedmiotowej decyzji (inwestorowi na piśmie w dniu 18 lipca 2019 r., w drodze obwieszczenia opublikowanego na BIP UM w Dąbrowie i wywieszonego na tablicy UM w Dąbrowie 16 lipca 2019 r. - z dniem 30 lipca 2019 r., w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń w K. - zgodnie z twierdzeniem organu - w dniu 18 lipca 2019 r. - z dniem 1 sierpnia 2019 r.) upłynęły ponad 4 lata. Stanowi to bezwzględną przeszkodę do wyeliminowania z obrotu prawnego omawianego rozstrzygnięcia bo art. 53 ust. 8 ustawy zakazuje uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego po upływie 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Czyli - w ocenie Kolegium - prawo organu do uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy Dąbrowa z dnia 15 lipca 2019 r. przedawniło się, a w takim przypadku zastosowanie znajduje art. 151 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji Kolegium.
W skardze do tut. Sądu na decyzję Kolegium zarzucono naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy wnosząc o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej orzekania co do istoty sprawy, w której organ drugiej instancji, zamiast uchylić decyzję o lokalizacji, jedynie stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa oraz o uchylenie decyzji o lokalizacji w całości; 2) nieprzekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania organom administracyjnym ze względu na ciągłe jego przedłużanie; 3) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; 4) włączenie do niniejszej sprawy akt sprawy sygn. akt II SA/Op 303/21.
Skarga jest obszerna, bo zawiera liczne powtórzenia zarzutów, przepisów i argumentacji.
W zakresie skargi zarzucono naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego w tym: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 24 § 1 pkt 1, 4 i 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt. 3 – 7 oraz art. 149 § 2 k.p.a., art. 153 p.p.s.a., art. 2 Konstytucji RP, art. 53 ust. 8 ustawy, art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, art. 8 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych; art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227); § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, z późn. zm.).
Ze skargi wynika, że zgłoszone do decyzji Kolegium zarzuty, można zwięźle przedstawić jako dotyczące nieuwzględnienia przez organ odwoławczy, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., "zaistniałej i udowodnionej przez skarżącego przesłanki wznowienia postępowania zawartej w": art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w zw. z art. 24 § 1 pkt 1, 4 i 7 k.p.a. - polegającej na wydaniu decyzji lokalizacyjnej przez podmiot podlegający wyłączeniu, bo przez Wójta Gminy Dąbrowa w sprawie, w której wnioskodawcą i inwestorem była Gmina Dąbrowa; art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - polegającej na pozbawieniu skarżącego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 15 lipca 2019 r. bez jego winy, a wywodzonej z faktu, że decyzja nie została ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości K. oraz, że wywieszone na tablicy ogłoszeń w K. obwieszczenie z dnia 15 lipca 2019 r. nie zawiera adnotacji o jego wywieszeniu przez okres 14 dni; art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - polegającej na powzięciu przez organ informacji o istniejącej w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej podtopieniach obszaru, na którym znajduje się działka inwestycyjna i związanych z tym licznych, wymienionych w skardze, zagrożeń; art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w zw. art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - polegającej na tym, że przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej organ nie wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o ustalenie, czy teren na którym planowana jest inwestycja nie znajduje się w obszarze zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego oraz nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. - polegającej na tym, "że ustalenia organów, o które to ustalenia wystąpił organ przed wydaniem decyzji o lokalizacji, były na podstawie wniosku inwestora, w którym parametry wnioskowanej lokalizacji określone były w sposób odmienny od parametrów określonych w decyzji o lokalizacji".
Ponadto w skardze przedstawiono zarzuty koncentrujące się na wadach tkwiących w ostatecznej decyzji lokalizacyjnej z dnia 15 lipca 2019 r., czy też na kwestionowaniu zgodność z prawem i celowości samego zamierzenia inwestycyjnego jakim jest [...], na działce nr a, "w zw. z art. 145 § 1 pkt 3, 5 – 7 k.p.a." (tj.: nieuprawnione wyjście przez organ pierwszej instancji poza granice sprawy administracyjnej i określenie parametrów wnioskowanej decyzji w sposób odmienny od tego, jak parametry te zostały określone we wniosku; brak zweryfikowania kompletności wniosku inwestora; brak wezwania do jego uzupełnienia; odniesieniem się tylko do około 1/3 części działki nr a; zaplanowanie inwestycji w pobliżu zabudowań oraz w pobliżu działek skarżącego i związane z tym zagrożenia; brak weryfikacji kwestii w zakresie ochrony środowiska i interesów osób trzecich; wydanie decyzji pozbawionej odpowiednich, wymaganych przepisami warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy; zaplanowanie [...] w miejscu, które spowoduje szereg uciążliwości oraz zagrożeń dla działek sąsiednich i mieszkańców; wywołanie niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym; negatywną promocją miejscowości K.).
W skardze wielokrotnie zarzucono także, że prawo organu odwoławczego do uchylenia ostatecznej decyzji z Wójta Gminy Dąbrowa z dnia 15 lipca 2019 r., w związku z podnoszonymi zarzutami, nie przedawniło się.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazało, że zarzuty skargi stanowią w istocie powtórzenie argumentacji formułowanej na etapie postępowania odwoławczego, zaś motywy rozstrzygnięcia zostały szczegółowo przedstawione w orzeczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, czyli badają zaskarżone akty pod względem zgodności z prawem, w tym decyzje administracyjne. Z treści art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd uchyla zaskarżone orzeczenie, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdy naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji Kolegium wykazała, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Wyjaśnienie takiej oceny Sądu poprzedzić należy zwróceniem uwagi na następujące dwie istotne kwestie prawne:
Po pierwsze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb w jakim zapadło objęte skargą rozstrzygnięcie jest trybem nadzwyczajny o wznowienie postępowania przewidzianym w art. 145 i nast. k.p.a. Jako taki ma on zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki dopuszczalności wznowienia i samego wznowienia określone w art. 145 i nast. k.p.a., podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i wyłącznie z ważnych powodów (podobnie, w odniesieniu do nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji, NSA w wyroku z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22).
Po drugie sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już raz przedmiotem kontroli sądowej. W sprawie tej wypowiedział się WSA w Opolu w wyroku z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 303/21. Wydana w sprawie, pierwsza decyzja organu odwoławczego z dnia 19 lutego 2022 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji została tym wyrokiem Sądu uchylona w całości. Przy kontroli legalności obecnie zaskarżonej decyzji należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przytoczony przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, zaś naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Z kolei "wskazania" co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny. Wskazać też należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia, czy też wytyczne dotyczące kwestii wymagających wyjaśnienia, mogą mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku.
W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny prawnej i wskazań wyrażonych w poprzednio zapadłym orzeczeniu sądowym. W konsekwencji przy ponownym rozstrzyganiu organy obu instancji i Sąd były związane wyrażą w nim oceną prawną oraz wskazaniami. Kontrola legalności obecnie zaskarżonej decyzji Kolegium ogranicza się więc do tego, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował się do nich. Przy czym analizując treść uzasadnienia wyroku WSA w Opolu z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 303/21, ogólnie zauważyć należy, że oceny prawne oraz wskazania w nim zawarte koncentrowały się na wadliwych ustaleniach stanu faktycznego sprawy, czyli na naruszeniu przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a regulujących tryb dochodzenia do prawdy materialnej. Sąd ww. wyrokiem uchylił bowiem decyzję Kolegium i poprzedzająca ją decyzję pierwszoinstancyjną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a.
Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w trybie wznowieniowym. Procedura wznowienia postępowania przebiega dwuetapowo. Wniesienie podania o wznowienie uruchamia fazę wstępną postępowania. Jego celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Dopuszczalność wszczęcia uzależniona jest od stwierdzenia, że: z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 k.p.a.); podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 - 8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.); wskazana przesłanka wznowienia zaistniała w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.); jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminie jednego miesiąca. Termin ten, w przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (por. art. 148 § 2 k.p.a.). Fazę wstępną postępowania kończy postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.).
Sąd w pierwszej kolejności skontrolował zatem dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie. W zakresie badania dopuszczalności wznowienia w wyroku z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 303/21, Sąd nie sformułował ocen prawnych i wskazań. Nie zakwestionował dopuszczalności wznowienia. Nie zanegował wydanego przez organ I instancji, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., postanowienia o wznowieniu z dnia 10 listopada 2020 r. stanowiącego podstawę przeprowadzenia postępowania co do wskazanej w nim przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie uchylił tego postanowienia na podstawie art. 135 p.p.s.a. Postanowienie to przytoczył w uzasadnieniu wyroku. Wprost wskazał jako podstawę do przeprowadzenia w sprawie postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia o istocie sprawy ("Podstawę do przeprowadzenia postępowania w tej sprawie co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stanowiło postanowienie Wójta Gminy Dąbrowa z dnia 10 listopada 2020 r., wydane na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., o wznowieniu na żądanie skarżącego postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 15 lipca 2019 r. W postanowieniu tym, jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). Nie zakwestionował podanej przez skarżącego przyczyny wznowienia jako podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zachowanie miesięcznego terminu do złożenia podania z dnia 12 marca 2020 r. o wznowienie, z art. 148 § 2 k.p.a., liczonego od dnia w którym skarżący dowiedział się o decyzji. Nie zanegował ustalonego w tym zakresie przez Kolegium stanu faktycznego sprawy i przytoczył go w części historycznej wyroku: ("We wniosku z dnia 12 marca 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia 21 października 2020 r., skarżący wyraził m.in. stanowisko, że przysługiwał mu status strony w sprawie dotyczącej lokalizacji planowanej inwestycji, w tym w postępowaniu w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stwierdził, że nie został poinformowany o budowie [...], pomimo że jego działki znajdują się w bardzo bliskiej odległości od działki, na której jest planowana sporna inwestycja. Wskazał też, że o przedmiotowym przedsięwzięciu dowiedział się przypadkiem podczas rozmowy z sąsiadem. Wyjaśnił, że o decyzji z dnia 15 lipca 2019 r. dowiedział się w dniu odebrania pisma Wójta Gminy Dąbrowa z dnia 12 lutego 2020 r., tj. 14 lutego 2020 r."). Sąd uznał też skarżącego za stronę postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Dąbrowa z dnia 15 lipca 2019 r. i w "całości podzielił argumentację Kolegium oraz skarżącego", a przeciwny pogląd organu I instancji zakwalifikował jako: "wadliwe stanowisko o braku posiadania interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a.". Mając powyższe na uwadze za prawidłowe uznać zatem należy wznowienie postępowania w sprawie i przejście przez Kolegium do drugiego, rozpoznawczego etapu postępowania wznowieniowego.
Mając powyższe na uwadze za prawidłowe uznać zatem należy wznowienie postępowania w sprawie i przejście przez Kolegium do drugiego, rozpoznawczego etapu postępowania wznowieniowego.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotem rozpoznawczego etapu postępowania wznowieniowego, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., jest: 1) ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania (tj. wad wyliczonych enumeratywnie w przepisach prawa procesowego opisanych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.) oraz - 2) w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Ten etap postępowania kończy się wydaniem jednej z decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. Jeśli organ ustali brak podstaw nowacyjnych to zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmawia on uchylenia decyzji pierwotnej. W takim przypadku granice rozpoznania sprawy wznowieniowej ograniczone są tylko do oceny braku podstawy wznowienia postępowania. Organ nie rozstrzyga o istocie sprawy załatwionej decyzją pierwotną (tu: decyzją organu I instancji z dnia 15 lipca 2019 r.). Nie może przeprowadzić postępowania wyjaśniającego w celu ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej.
W zakresie rozpoznawczego etapu postępowania wznowieniowego Sąd w wyroku z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 303/21, sformułował konkretne poglądy prawne i wytyczne. Sąd wyraził ocenę, że podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na dwóch przesłankach: po pierwsze, na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu; po drugie, na braku winy strony. Przy czym "brak winy strony" będzie miał miejsce w dwóch przypadkach: 1) niedopuszczenia strony do uczestnictwa; 2) gdy strona prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz czynnościach w postępowaniu wyjaśniającym nie mogła wziąć udziału z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia. Z powyższej oceny prawnej wynikały zarzuty Sądu co do braku przeprowadzenia właściwych ustaleń faktycznych oraz oceny okoliczności sprawy. Sąd stwierdził brak rozpatrzenia sprawy pod kątem wystąpienia drugiej przesłanki, na której opiera się podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a mianowicie braku winy skarżącego w pozbawieniu go udziału w kwestionowanym postępowaniu. W tym zakresie zarzucił, że SKO nie wyraziło żadnego stanowiska, w szczególności nie zbadało prawidłowości zastosowanego przez organ pierwszej instancji trybu informowania stron przedmiotowego postępowania o czynnościach i podjętych aktach w trybie obwieszczenia, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący. Sąd, w części historycznej wyroku, wskazał okoliczności, na które "słusznie zwrócił uwagę skarżący", a mogące świadczyć o wadliwości postępowania tj.: "że decyzja o lokalizacji inwestycji nie została skutecznie ogłoszona, gdyż nie była ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości K., który to sposób polega na wywieszeniu informacji na tablicy ogłoszeń znajdującej się przy ul. [...] - na wysokości [...]. Wskazał, że obwieszczenie z dnia 15 lipca 2019 r. nie zawiera adnotacji o jego wywieszeniu przez okres 14 dni i nie podaje konkretnie, jaki to był okres". W konsekwencji Sąd nakazał uwzględnienie ocen prawnych i wytycznych wskazanych powyżej, obejmujących w pierwszej rzędzie konieczność zbadania kwestii pozwalających na przeprowadzenie omawianego postępowania nadzwyczajnego. Nakazał też odnieść się do wszystkich "istotnych zarzutów i twierdzeń" podnoszonych przez skarżącego (również w postępowaniu sądowym), poczynając od zweryfikowania argumentów dotyczących zakresu wniosku i zgłoszonych podstaw wznowienia postępowania.
Sąd, w obecnie prowadzonym postępowaniu skontrolował zatem, czy Kolegium, w pierwszej rzędzie zbadało kwestie pozwalających na przeprowadzenie omawianego postępowania nadzwyczajnego w zakresie wystąpienia drugiej przesłanki ("braku winy strony"), na której opiera się podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd zauważył, że Kolegium, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przeprowadziło w tym celu postępowanie wyjaśniające. W jego ramach zbadało okoliczności mogące świadczyć o braku winy skarżącego w pozbawieniu go udziału w kwestionowanym postępowaniu, w zakresie wskazanym przez Sąd, tj. kwestii prawidłowość zastosowanego przez organ I instancji trybu informowania stron postępowania o czynnościach i podjętych aktach w trybie obwieszczeń. Szczegółowe ustalenia Kolegium opisało na str. 23 uzasadnienia zaskarżonej decyzji (k. 52 akt sądowych, akapit pierwszy od góry). Jest ono znane stronom i niecelowe jest ich pełne przytaczanie w wyroku. Nadmienić należy, że Kolegium m.in. ustaliło, iż w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją organu I instancji z dnia 15 lipca 2019 r., strony o czynnościach i podjętych aktach były zawiadamiane w trybie obwieszczeń publikowanych: na stronie BIP Urzędu Gminy Dąbrowa oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Dąbrowa a także w sposób zwyczajowo przyjęty na tablicy ogłoszeń w miejscowości K. Kolegium ustaliło, że organ wysyłał stosowne zawiadomienia o czynnościach postępowania (o wszczęciu postępowania, o postanowieniu uzgadniającym, o wydaniu decyzji lokalizacyjnej) do sołtysa K. J. G. Obwieszczenia te były następnie przez niego wywieszane na tablicy ogłoszeń w K. w dniu odbioru pism przez sołtysa. Zgodnie z ustaleniami i zwyczajowo przyjętą praktyką w Gminie Dąbrowa, sołtys wywieszał obwieszczenie na tablicy ogłoszeń w K. i w dniu jego otrzymania. Na potwierdzenie faktu i terminu wywieszania obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w K. do akt przedłożono oświadczenie pracowników organu I instancji oraz J. G. uzyskane ex post. Ustalenie faktyczne Kolegium w tym zakresie nie budzą wątpliwości Sądu. Co istotne mają one swoje odzwierciedlenie w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych (k. 22 – 29, 47 – 65 i 76 akt admin. organu I instancji skoroszyt 1. oraz k. 7 i 8 akt admin. Kolegium).
Ustalenia te mają znaczenie prawne, bo – jak Kolegium słusznie stwierdziło – w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązywał szczególny tryb zawiadamiania o wydanej decyzji wynikający z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. – dalej jako: "u.p.z.p."). Przepis ten stosuje się tylko do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli postępowanie dotyczy takiej decyzji, to zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Obwieszczenia dokonuje się, zależnie od miejscowych warunków, w prasie lokalnej, w innym medium publicznym, np. w Internecie, również przez zamieszczenie go na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, czy w innym miejscu publicznym. Oprócz tego niezbędne jest skorzystanie ze sposobów zwyczajowo przyjętych w danym miejscu. Ustawa wymienia wąską kategorię podmiotów, których zawiadomienie o wszczęciu postępowania powinno nastąpić na piśmie, czyli w sposób zindywidualizowany. Są to inwestor, właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Przepis ten wskazuje tylko uprawnionych do nieruchomości położonych na obszarach realizacji inwestycji, nie zaś w kręgu oddziaływania inwestycji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 118/23 i przywołane w nim judykaty).
Kolegium prawidłowo ustaliło, że skarżący, który nie był ani inwestorem, ani właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której została zlokalizowana inwestycja, został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, o postanowieniu uzgadniającym oraz o wydanej decyzji lokalizacyjnej, poprzez udostępnienie obwieszczenia na stronie podmiotowej Urzędu Gminy Dąbrowa w BIP, ale także przez jego umieszczenie: na tablicy ogłoszeń w tym Urzędzie oraz na tablicy ogłoszeń w K., przez okres 14 dni. Był to sposób ogłaszania zwyczajowo przyjęty w tej miejscowości. W taki sposób wywieszono również obwieszczenie organu I instancji z dnia 15 lipca 2019 r. o wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Organy obu instancji prawidłowo zatem przyjęły, że opisany sposób zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej odpowiadał wymogom zawartym w art. 53 ust. 1 ustawy i art. 49 § 1 k.p.a. (podobnie NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2128/19).
Podniesiony w skardze zarzut wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (k. 25 - 26 akt sądowych) w postaci "braku winy strony", skarżący wywodził z tego, że "decyzja nie została ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości K.", że "obwieszczenie nie zostało nigdzie wywieszone, a decyzja lokalizacyjna nie została skutecznie ogłoszona". Tym samym twierdzi, że został pozbawiony udziału w postępowaniu zakończonym ostateczna decyzją lokalizacyjną z dnia 15 lipca 2019 r.
Sąd dostrzegł, że skarżący ponowił zarzut identyczny jak ten zgłoszony w postępowaniu zakończonym wyrokiem Sądu z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 303/21. Przeoczył, że organ odwoławczy przeprowadził postępowania dowodowe w tym zakresie i zweryfikował twierdzenia wnioskodawcy; że dokonał własnych ustaleń w spornej kwestii i utrwalił je w aktach administracyjnych; że fakt wywieszenia został tym razem udowodniony i udokumentowany. W ocenie Sądu nie było wad i uchybień w tym zakresie. Ponowne podniesienie przez skarżącego identycznego zarzutu, bez odniesienia się do tego zebranego w sprawie materiału dowodowego, przedstawienia jakichkolwiek wiarygodnych dowodów na jego poparcie, dających się obiektywnie zweryfikować, które podważałyby ustalenia Kolegium, czyni zarzut chybionym i gołosłownym. Abstrahuje on od materiału dowodowego, który został zgromadzony w przedmiotowym postępowaniu.
Podnoszony zarzut przeczy też wcześniejszym oświadczeniom skarżącego. Skarżący wnosząc o wznowienie przywołał okoliczności w jakich powziął informację o decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia 15 lipca 2019 r. Wskazał jedynie, że o przedmiotowym przedsięwzięciu dowiedział się przypadkiem podczas rozmowy z sąsiadem. Wyjaśnił, że o decyzji z dnia 15 lipca 2019 r. dowiedział się w dniu odebrania pisma Wójta Gminy Dąbrowa z dnia 12 lutego 2020 r., tj. 14 lutego 2020 r. Z własnej inicjatywy nie podał żadnych okoliczności dotyczących zaniechań po stronie pracowników organu I instancji, czy sołtysa wsi K. J. G., w postaci braku wywieszania obwieszczeń o decyzji lokalizacyjnej, w sposób zwyczajowo przyjęty, na tablicy ogłoszeń w miejscowości K. (k. 80 i 141 w akt admin. organu I instancji skoroszyt 1.).
Sąd zauważył, że skarżący w piśmie z dnia 12 marca 2020 r. oświadczył, że: "w okresach wywieszenia obwieszczeń chwilowo nie uczestniczyłem w życiu mieszkańców gminy z powodu poważnych problemów zdrowotnych zarówno swoich jak i rodziców, którymi się opiekuję. W związku z częstymi wyjazdami do lekarzy i szpitali z powodu [...], którego wcześniej doznałem a także choroby [...] mojej mamy, nie miałem czasu, ani głowy do spraw gminnych. Nie śledziłem na bieżąco obwieszczeń na tablicy ogłoszeń, a do tych umieszczanych na stronie internetowej nie mam dostępu, gdyż nie posiadam internetu" (k. 80 akt admin. organu I instancji, skoroszyt 1.). Na etapie postępowania administracyjnego nie kwestionował zatem faktu wywieszania obwieszczeń na tablicy ogłoszeń w K. Podawał zupełnie inne powody braku wiedzy o obwieszczeniach, leżące po jego stronie.
O ile stan faktyczny sprawy został prawidłowo przez Kolegium ustalony i nie budzi wątpliwości Sądu, to wyrażając stanowisko, że brak udziału skarżącego w postępowaniu o ustalenie lokalizacji spornej inwestycji był przez niego niezawiniony, organ odwoławczy dokonał jego wadliwej oceny. Kolegium dopatrzyło się bowiem wadliwości w trybie podania komunikatu o wydaniu decyzji lokalizacyjnej w sposób zwyczajowo przyjęty. Kolegium upatruje "brak winy strony" w tym, że organ nie udokumentował faktu wywieszenia komunikatu przez sołtysa J. G., na tablicy ogłoszeń w K., w postaci "dokumentacji zdjęciowej lub przesłanej zwrotnie adnotacji o miejscu i terminie ich wywieszenia". Kolegium traktuje to jako "uchybienie zaistniałe po stronie organu" i kwalifikuje jako skutkujące po stronie skarżącego "niemożnością wzięcia udziału w czynnościach postępowania". W ocenie Kolegium: "Jako brak winy należy bowiem zakwalifikować zdarzenia, gdy strona nie mogła wziąć udziału w czynnościach postępowania na skutek przeszkód o charakterze obiektywnym, jak też gdy absencja jest konsekwencją jakichkolwiek uchybień zaistniałych po stronie organu" (k. 52 akt sądowych, akapit pierwszy od dołu).
Sąd taką ocenę uznaje za błędną, bo nie ma ona dostatecznego oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Kolegium nie wskazało przepisu prawa procesowego na bazie którego formułuje powyższy zarzut zaniechania leżącego po stronie organu I instancji. Nie przytoczyło przepisu, który kreowałyby wzorzec prawny dokumentowania faktu wywieszenia komunikatu w formie "dokumentacji zdjęciowej" lub "przesłanej zwrotnie adnotacji o miejscu i terminie ich wywieszenia". Z przepisów prawa procesowego wynika co innego. Dowodem w postępowaniu administracyjnym może być bowiem wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (por. art. 75 § 1 k.p.a.). Zatem mając na uwadze otwarty katalog dowodów znajdujące się w aktach wyjaśnienia pracowników organu I instancji (z 12 lutego 2020 r. i 31 sierpnia 2023 r.) oraz samego sołtysa K. J. G. (z 31 sierpnia 2023 r.) (k. 76 akt admin. organu I instancji skoroszyt 1. oraz k. 7 i 8 akt admin. Kolegium) mogły być źródłem wiedzy o sposobie wywieszenia na tablicy ogłoszeń w K. komunikatów: o wszczęciu postępowania, o postanowieniu uzgadniającym oraz o wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Mogły być źródłem wiedzy o zwyczajowo przyjętej praktyce publikacji takich obwieszczeń w tej miejscowości i o fakcie jej zachowania przez sołtysa K. J. G. Skoro nie ma przepisu nakazującego dowodzić powyższe fakty w ściśle określony sposób, to niedopuszczalne było powoływanie się na formalną teorię dowodów, czyli twierdzenie przez Kolegium, że dane zdarzenie (tu: wywieszenie obwieszczenia) może być udowodnione wyłącznie za pomocą określonego rodzaju dowodów lub w określony sposób, a tym bardziej na zaniechanie organu w tym zakresie, w celu oceny tej okoliczności jako egzoneracyjnej (tj. uwalniającej skarżącego od winy) w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd nie kwestionuje tu prawa organu odwoławczego do swobodnej ich oceny (art. 80 k.p.a.), ale Kolegium nie odmówiło ww. dokumentom mocy dowodowej, tym bardziej, że nie miało dowodów przeciwnych, a sam skarżący, poza prostą ich negacją, takich kontrdowodów nie przedstawił.
Kolegium prezentując powyższą ocenę pominęło też wiążąca, dokonaną przez Sąd w wyroku z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt 303/22, wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., że wskazany w tym przepisie "brak winy strony" będzie miał miejsce w dwóch przypadkach: 1) niedopuszczenia strony do uczestnictwa; 2) gdy strona prawidłowo zawiadomiona nie mogła wziąć udziału z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia.
Co do przypadku "przeszkody nie do przezwyciężenia" wyrażenie to ma w judykaturze ugruntowane znaczenie. Chodzi tu o nakaz ustalenia braku jakiejkolwiek, nawet najmniejszej winy w doprowadzeniu (bez względu na to, czy wspólnie z innymi podmiotami, czy też samodzielnie) do stanu braku możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Pojęcie winy na gruncie ww. przepisu odnosić się zatem będzie do działania lub zaniechania przyczynienia się do nie uczestniczenia określonego podmiotu w postępowaniu. Do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu zalicza się m.in. stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2023 r., II GSK 1350/19, wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r., II OSK 1729/19, CBOSA).
Sąd w wyroku z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt 303/22, nie zamieścił jednak ocen prawnych i wskazań dotyczących kwestii "przeszkód nie do przezwyciężenia". Nie były one w tym wyroku przedmiotem rozważań. Sąd nakazał zbadanie kwestii "braku winy strony", ale w określonym, konkretnym zakresie, tj. prawidłowości trybu informowania stron przedmiotowego postępowania o czynnościach i podjętych aktach w trybie obwieszczenia. Wśród podnoszonych wówczas okoliczności, na które słusznie zwrócił uwagę skarżący, nie zostały wymienione okoliczności rozumiane jako "przeszkody nie do przezwyciężenia", choćby takie jak wskazane w ww. jego piśmie z dnia 12 marca 2020 r. (k. 80 akt admin. organu I instancji skoroszyt 1.). Kwestia wystąpienia w sprawie sytuacji nagłych i niezależnych od wiedzy i woli zainteresowanego, bliskich pojęciu siły wyższej, uniemożliwiających zapoznanie się z obwieszczeniami wywieszonymi na tablicy ogłoszeń w K. nie mogła być zatem obecnie badana i wzięta pod uwagę przez Kolegium oraz Sąd, bo nie mieściła się w granicach sprawy indywidualnej ograniczonej, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., do wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt 303/22.
Skoro jak ustaliło Kolegium, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją lokalizacyjną z dnia 15 lipca 2019 r., strony postępowania były zawiadamiane o czynnościach w trybie obwieszczenia i w sposób zwyczajowo przyjęty na tablicy ogłoszeń w K., to tym samym nie można twierdzić, że "brak winy" skarżącego spowodowany był przypadkiem "niedopuszczeniem strony do uczestnictwa" w postępowaniu. Niedopuszczalne jest bowiem powoływanie się przez stronę postępowania na taką okoliczność, że pomimo zawiadamiania w trybie obwieszczeń, w tym o wydaniu decyzji lokalizacyjnej, o tej decyzji nie wiedziała. Prowadziłoby to bowiem do podważenia sensu regulacji zawartej w art. 53 ust. 1 ustawy. Z jednej strony, po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia, decyzje uznawane byłyby za ostateczne. Z drugiej strony każda ze stron postępowania mogłaby domagać się wznowienia postępowania twierdząc, że skoro faktycznie decyzji jej nie doręczono, to nie brała udziału w postępowaniu (podobnie NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1058/20). W tym kontekście, wbrew przeciwnej ocenie Kolegium, ma racje organ I instancji, że skoro ustalono, że doręczenia miały miejsce poprzez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty, to brak udziału skarżącego w postępowaniu był zawiniony.
W skardze ponownie podniesiono zarzut wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (k. 25 - 26 akt sądowych) wywodzony z faktu, że wywieszone na tablicy ogłoszeń w K. "obwieszczenie z dnia 15 lipca 2019 r. nie zawiera adnotacji", że powinno "zawierać adnotację o jego wywieszeniu przez okres 14 dni". Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 czerwca 2011 r. (sygn. akt SA/Kr 540/11). Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis prawa, w tym art. 53 ust. 1 ustawy i art. 49 k.p.a., czy też wskazany w skardze art. 75 § 1 k.p.a., nie wprowadzają formalnego wymogu zamieszczenia na obwieszczeniu takiej adnotacji. Sąd taki zarzut uznaje za nieusprawiedliwiony, bo nie ma on dostatecznego oparcia w przepisach prawa. Nie można zatem z tego powodu czynić skutecznie zarzutu organom. Brak takiej adnotacji nie czynił wadliwym wywieszenia obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty, a tym bardziej nie oznaczał "niedopuszczenia strony do uczestnictwa" w postępowaniu.
Reasumując skarżący nie udowodnił, że nie miał możliwości zapoznania się z obwieszczeniami w trakcie postępowania tym bardziej, że komunikatów wydanych w toku postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji lokalizacyjnej z dnia 15 lipca 2019 r. było trzy, obwieszczanych kolejno: 27 maja, 21 czerwca i 15 lipca 2019 r., a każdy z nich był wywieszony w trzech różnych miejscach (strona BIP, tablica ogłoszeń w Urzędzie Gminy, tablica ogłoszeń w K.) i przez kilkanaście dni.
Rekapitulując Kolegium, w ustalonym stanie faktycznym, nie mogło stwierdzić, że w sprawie wystąpiła druga z przesłanek na jakiej opiera się podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("brak winy skarżącego"). W związku z tym nie mogło, w ramach rozpoznawczego etapu postępowania wznowieniowego, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Jeśli bowiem podstawa nowacyjna nie wystąpiła, to - jak wynika z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – organ odwoławczy powinien był odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzając brak ku temu podstaw. W przypadku odmowy uchylenia nie rozstrzyga się sprawy załatwionej decyzją dotychczasową (tu: decyzją organu I instancji z dnia 15 lipca 2019 r.), w szczególności nie dokonuje się merytorycznej oceny tej decyzji, tak jak to uczyniło Kolegium. W rezultacie Sąd uznał, że organ odwoławczy wadliwie rozpatrzył sprawę pod kątem przesłanki, na której oparł podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszył prawo procesowe w stopniu mający wpływ na wynik sprawy. Wydanie zaskarżanej decyzji oparł na wadliwej ocenie (subsumcji) prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Wadliwym było uznanie braku winy skarżącego w pozbawieniu go udziału w kwestionowanym postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Ta błędna kwalifikacja miała swoje dalsze konsekwencje, bo otworzyła drogę do merytorycznego rozpoznania istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją dotychczasowa, czego organ odwoławczy uczynić nie mógł. Z tego powodu zaskarżona decyzja Kolegium została zatem wydana z naruszeniem art. 80, art. 138 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a.
W pozostałym zakresie, sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wnioski i motywy, w kwestii nie wystąpienia podstaw do wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3, 5 – 7 k.p.a. zgłoszonych przez skarżącego, są – w ocenie Sądu - prawidłowe. Przedstawioną przez Kolegium w tym zakresie argumentację, spójną ze stanowiskiem organu I instancji, Sąd traktuje jak własną. Jest ona wyczerpująca, znana stronie i niecelowe jest w tym miejscu wyroku jej pełne przytaczanie. Kolegium zrealizowało tym samym wytyczną Sądu, tj. odniesienia się do wszystkich "istotnych" zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez skarżącego, poczynając od zweryfikowania argumentów dotyczących zakresu wniosku i zgłoszonych podstaw wznowienia postępowania.
Należy nadmienić, że Kolegium, za organem I instancji, prawidłowo stwierdziło, że w sprawie nie zachodzi podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja lokalizacyjna nie została bowiem wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Wnioskodawcą w sprawie była Gmina Dąbrowa, działająca przez upoważnionego pracownika gminy. Decyzję lokalizacyjną z dnia 15 lipca 2019 r. wydał Wójt Gminy Dąbrowa. Wójt nie jest pracownikiem organu w rozumieniu art. 24 k.p.a. ale jego piastunem. Jest organem w rozumieniu art. 25 k.p.a. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu. Jako organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej tylko jego osobistych interesów majątkowych, jako osoby fizycznej, co wynika z art. 25 k.p.a. Sprawa załatwiona ostateczną decyzja lokalizacyjną z dnia 15 lipca 2019 r. nie dotyczy interesów majątkowych osoby fizycznej Wójta Dąbrowy, bo dotyczyła interesów majątkowych inwestora, osoby prawnej – Gminy Dąbrowa. W świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest przepisu nakazującego wyłączenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której podmiotem inicjującym postępowanie (stroną tego postępowania) jest jego gmina. Tym bardziej, że wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej nie było związane z przysporzeniem majątkowym dla gminy, a celem jest utworzenie [...] poprawiającego warunki funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami i selektywnego ich zbierania, co leży w interesie społecznym.
Przytoczone w skardze wyroki i tezy z literatury prawniczej, są albo nieaktualne (pochodzą z okresu dość odległego w czasie, kiedy obowiązywał art. 27a k.p.a., czyli do 1994 r.), albo dotyczą innych stanów faktycznych (np. vacatu na stanowisku organu), czy jak w uchwale OPS 1/03 specyficznej sytuacji ("W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta").
Odnosząc się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolegium, za organem I instancji, słusznie stwierdziło, że nie wyszły na jaw żadne istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej nieznane organowi wcześniej. W badanej sprawie skarżący powołał się na okoliczności faktyczne (tj. potwierdzony dokumentacją zdjęciową fakt podtapiania terenu, na którym znajduje się działka inwestycyjna), które miały miejsce po dacie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. po dniu 15 lipca 2019 r. Także powoływane dowody z dokumentów w postaci artykułów ze stron internetowych dotyczą zdarzeń, które miały miejsce w roku 2020. Prawnie istotne jest jednak to, że teren, na którym planowana jest inwestycja, nie leży na terenie zagrożonym powodzią, co znajdowało potwierdzenie w obowiązujących mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego. Powyższe czyniło zbędnym podejmowania dalszych czynności wyjaśniających w postępowaniu zakończonym decyzję lokalizacyjną z dnia 15 lipca 2019 r., w tym w postaci uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy. Czynienie z tego powodu zarzutów jest chybione.
Odnośnie przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Kolegium prawidłowo podtrzymało stanowisko organu I instancji, że zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana została po uzyskaniu wymaganych prawem stanowisk innych organów. Prawidło uznało m.in., że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie jest przedsięwzięciem o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ("do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się punkty do zbierania lub przeładunku złomu"). Tym samym jej wydanie nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Słusznie zauważyły, że odpady objęte planowaną zbiórką w [...] to odpady komunalne. Ich kod i rodzaj został wskazany w załączniku do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej pn. "[...]" (k. 7 akt admin. organu I instancji skoroszyt 1.).
Nadto Sądu zwraca uwagę, że [...] służy zbieraniu odpadów komunalnych (por. art. 6 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obecnie Dz. U. z 2023 poz. 1469 z późn. zm.), czyli powstających w gospodarstwach domowych oraz odpadów pochodzących od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych (por. art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach). [...] nie jest więc punktem do zbierania lub przeładunku złomu nawet jeśli są w nim zbierane – jako odpady komunalne - metale. Przedmiotowa inwestycja, jako [...], nie wymagała zatem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Trafnie w ocenie organów obu instancji nie zaistniała także przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w kontekście braku wystąpienia, przez organ I instancji, przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, do PGW Wody Polskie o ustalenie, czy teren na którym planowana jest inwestycja nie znajduje się w obszarze zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego. Wskazały m.in., że zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (tj. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (pkt 6) oraz po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 11). Zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się w szczególności obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Tymczasem – jak słusznie wywodzą organy obu instancji - z przeprowadzonej analizy lokalizacji planowanego zamierzenia na podstawie obowiązujących map zagrożenia powodziowego (MPZ) oraz map ryzyka powodziowego (MRP) opublikowanych na Hydroportalu PGW Wody Polskie wynika, iż działka nr a, AM-[...], obręb K., nie znajduje się na obszarze zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego. Przedmiotowa działka zgodnie z ewidencją gruntów i budynków stanowi tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, oznaczone symbolem Bz. W związku z tym projekt decyzji nie wymagał uzgodnienia z organem właściwym w sprawach melioracji wodnych, ponieważ uzgodnienie takie dokonuje się w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Nadto szczegółowe kwestie dotyczące technicznych rozwiązań inwestycji nie stanowią przedmiotu sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i będą rozstrzygane na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.
Słuszna jest też ocena Kolegium, przyjęta za organem I instancji, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., której skarżący upatruje w tym, iż ustalenia innych organów, o które wystąpił Wójt Gminy Dąbrowa przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, poczynione były na podstawie wniosku inwestora, w którym parametry wnioskowanej inwestycji określone zostały w sposób odmienny o parametrów określonych w decyzji o lokalizacji. Wskazało, że zgodnie z przywołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.). W myśl zaś art. 100 § 2 k.p.a. jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 (tj. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd) mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia tub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Kolegium oceniło słusznie, że okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mieszczą się w kategorii zagadnień wstępnych, o których mowa w przywołanych przepisach. Zauważyło, że w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji lokalizacyjnej sporządzony przez uprawnionego urbanistę, odpowiadający w swym kształcie (w tym w zakresie określonych parametrów inwestycji) treści wydanej decyzji z dnia 15 lipca 2019 r. (k. 30 – 35 akt admin. organu I instancji skoroszyt 1.). Przedmiotem uzgodnień z właściwymi organami był ów projekt decyzji, a nie sam wniosek inwestora, zawierający jak akcentuje skarżący odmienne (od ostatecznie określonych) parametry wnioskowanej inwestycji.
W ocenie Sądu, zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy był wystarczający do dokonania ocen, że w zakresie "istotnych" zarzutów i twierdzeń skarżącego co do wystąpienia podstaw do wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3, 5 – 7 k.p.a. w sprawie nie wystąpiła żadna z podstaw nowacyjnych zgłoszonych przez niego. Materiał i zarzuty zostały poddane przez organy obu instancji wnikliwej ocenie z uwzględnieniem jego znaczenia dla sprawy, zaś rozumowanie, w wyniku którego ustalono istotne okoliczności faktyczne, jest zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Nietrafne okazały się w tym zakresie zatem zarzuty skargi, wielokrotnie powtarzane, wskazujące na wadliwość poczynionych ustaleń i ocen, z uwagi na naruszenia prawa procesowego, tj.: art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 153 p.p.s.a., w zw. z art. 149 § 2 k.p.a., czy w zw. z art. 145 § 1 pkt 3, 5-7 k.p.a. Mimo wskazania na naruszenie wielu przepisów prawa materialnego i procesowego skarżący nie uzasadnił tych naruszeń przekonująco i wyczerpująco. Należy przy tym podkreślić, że poza kwestionowaniem ustaleń w tym zakresie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby stwierdzić stan faktyczny sprawy odmienny od ustalonego przez Kolegium. Zdaniem Sądu, Kolegium w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zweryfikowało "istotne" argumenty i zgłoszone przez skarżącego podstawy, co do braku przesłanek nowacyjnych z art. 145 § 1 pkt 3, 5 – 7 k.p.a. Kolegium zgodnie z wytycznymi Sądu, szczegółowo i obszernie, wypowiedziało się w uzasadnieniu decyzji do "istotnych" zarzutów, które skarżący podniósł w toku postępowania. Kolegium zebrany materiał dowodowy poddało rzetelnej analizie i ocenie, wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. Zaprezentowana w skarżonej decyzji ocena materiału dowodowego została utrzymana w płaszczyźnie oceny swobodnej, a więc pozostającej pod ochroną prawa, bo uwzględnia całokształt ujawnionych w sprawie okoliczności faktycznych, została przeprowadzona w oparciu o zasady logiki i doświadczenia życiowego oraz została przekonywująco uzasadniona. Jednocześnie z materiału zebranego w sprawie nie wynika, aby Kolegium mogło uwzględnić z urzędu inne podstawy nowacyjne niż wskazywane przez skarżącego.
Nie mogły być poddane ocenie przez Kolegium, a tym samym przez Sąd, te kwestie, które w skardze do Sądu koncentrowały się nie na podstawach nowacyjnych, ale na wadach tkwiących w decyzji lokalizacyjnej, na kwestionowaniu zgodność z prawem i celowości zamierzenia inwestycyjnego jakim jest [...], na działce nr a (tj. nieuprawnione wyjście przez organ pierwszej instancji poza granice sprawy administracyjnej i określenie parametrów wnioskowanej decyzji w sposób odmienny od tego, jak parametry te zostały określone we wniosku; brak zweryfikowania kompletności wniosku inwestora; brak wezwania do jego uzupełnienia; odniesieniem się tylko do około 1/3 części działki nr a; zaplanowanie inwestycji w pobliżu zabudowań oraz w pobliżu działek skarżącego i związane z tym zagrożenia; brak weryfikacji kwestii w zakresie ochrony środowiska i interesów osób trzecich; wydanie decyzji pozbawionej odpowiednich, wymaganych przepisami warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy; zaplanowanie [...] w miejscu, które spowoduje szereg uciążliwości oraz zagrożeń dla działek sąsiednich i mieszkańców; wywołanie niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym; negatywna promocją miejscowości K.). Sąd za niecelowe uznał badanie legalności decyzji Kolegium w zakresie wskazanych powyżej zarzutów skargi, bo wchodzą one w zakres postępowania wyjaśniającego w celu ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji dotychczasowej, które może być przeprowadzone dopiero po stwierdzeniu, że wystąpiła podstawa do wznowienia. W stanie faktycznym sprawy Kolegium nie wykazało zaistnienia podstawy nowacyjnej.
Odnosząc się natomiast do ocen, które wprost w decyzji Kolegium zostały wyrażone Sąd stwierdza:
Kolegium zarzuciło ostatecznej decyzji lokalizacyjnej z dnia 15 lipca 2019 r., że narusza ona art. 52 ust. 1 ustawy przez określenie parametrów wnioskowanej inwestycji w sposób odmienny od tego, jak parametry te zostały określone we wniosku (szerokości elewacji frontowych we wniosku: "do 5,0 m" i "do 6,0 m", a w decyzji zbiorczo: "do 10,0 m") oraz, że narusza art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i c oraz art. 54 ustawy, bo wniosek inwestora z dnia 14 maja 2019 r. był niekompletny (nie określał zapotrzebowania na energię i danych o wpływie na środowisko) oraz, że nie został on zweryfikowany przez organ I instancji.
Nie jest sporne, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 ustawy oraz, że wniosek ten powinien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a. i w art. 52 ust. 2 ustawy. Wniosek wyznacza przedmiot postępowania, a zatem jest oczywiście wiążący dla organów orzekających w sprawie. W toku postępowania wniosek może zostać jednak przez inwestora zmodyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ, na co Kolegium słusznie zwróciło uwagę. W sytuacji zatem, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Z kolei elementy formalnoprawne wniosku także mogą zostać usunięte w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 64 k.p.a. W ocenie Sądu takie działania mogą być prowadzone w ramach postępowania wznowieniowego o ile dojdzie do merytorycznego rozpoznania sprawy co jej istoty. Orzekający skład Sądu podziela bowiem tę linię orzeczniczą sądów, według której istotą wznowionego postępowania, po potwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia, jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Po 19/21 i przywołane w nim judykaty), a sprawa administracyjna podlegająca wznowieniu podlega ponownemu rozpatrzeniu co do istoty w jej całokształcie. Organ nie jest wówczas związany w postępowaniu wyjaśniającym, przeprowadzonymi wcześniej dowodami i ich oceną, gdyż dokonuje własnych, nowych ustaleń faktycznych, także w zakresie modyfikacji wniosku, czy też sanacji jego braków podania. W tym znaczeniu weryfikacja przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. sprowadza się nie tylko do rozstrzygnięcia kwestii, czy stwierdzona przyczyna wznowienia miała wpływ na treść pierwotnego rozstrzygnięcia, gdyż przesądzenie tego, czy obecnie należy podjąć rozstrzygnięcie "odpowiadające w swej istocie decyzji dotychczasowej", wymaga uwzględnienia aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych oraz określenia, jaką konkretną treść nowa decyzja powinna obecnie przyjąć. W konsekwencji stwierdzone przez Kolegium wady w zakresie braków i nieścisłości pierwotnego wniosku inwestora (niekompletność wniosku i brak jego modyfikacji) podlegają we wznowionym postępowaniu nie tylko weryfikacji, ale przede wszystkim sanacji w odpowiednich trybach naprawczych. Jeśli bowiem mogą być sanowane, to tym bardziej nie są wadami decyzji istotnymi. Sąd podziela pogląd, że wad nieistotnych, które nie miały wpływu na zasadniczy wynik sprawy (rozstrzygnięcie), a więc na jej istotę, nie można kwalifikować jako okoliczności wykluczających możliwość wydania decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wady takie nie mogą zatem stanowić podstawy eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych w trybie wznowienia postępowania (por. WSA w Gliwicach, wyrok z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 917/18).
Reasumując dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w celu ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji dotychczasowej, obejmującego także postępowanie naprawcze lub modyfikujące podanie, można obiektywnie stwierdzić, czy wada podania, którą wg. Kolegium "było niekompletne, zwłaszcza w zakresie warunków ochrony środowiska i ochrony interesów osób trzeci", wyklucza negatywną przesłankę uchylenia decyzji z art. 146 § 2 k.p.a. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego (tu: wznowieniowego), tylko ze względu na stan zawisłości sprawy, nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych pierwotnego podania lub modyfikacji jego żądań, co skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej.
Umknęło uwadze Kolegium, że w realiach tej konkretnej sprawy Wójt Gminy Dąbrowa występował w sprawie w podwójnej roli: raz jako piastun organu administracji publicznej, dwa jako organ osoby prawnej będącej w sprawie inwestorem. Jako jej organ mógł samodzielnie zmodyfikować treść pierwotnego wniosku, bez potrzeby wzywania Gminy Dąbrowa do uzupełnienia jego braków, co też uczynił. W projekcie decyzji lokalizacyjnej, który poddał uzgodnieniom, zmienił szerokość elewacji frontowych. W ten sposób wyraził rzeczywiste intencje gminy.
W zakresie prawidłowości wydania decyzji lokalizacyjnej z dnia 15 lipca 2019 r. Kolegium zarzuciło, że wadliwie odnosi się ona do około 1/3 części działki, a powinna odnosić się do całej działki inwestycyjnej, a nie tylko tej jej części, którą inwestor planuje zabudować.
Odnośnie tego zarzutu rację ma organ I instancji. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem, by teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy miał obejmować wyłącznie działki ewidencyjne w całości. Istotne jest to, by "teren" lub "działka" objęte wnioskiem nadawały się do jednoznacznego wyodrębnienia przedstawienia na załączniku graficznym. Nadto teren inwestycji winien być określony w taki sposób, by wskazywał na jego niezbędność dla realizacji celu publicznego. Sąd podziela w pełni pogląd WSA w Opolu z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 17/22, przywołany przez Kolegium (ale wadliwie przez organ odwoławczy odczytany), że: "w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jako dopuszczalne uznać należy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana". Z tego powodu, wbrew stanowisku prezentowanemu przez Kolegium, uprawnione jest twierdzenie organu I instancji, że treść przepisów ustawy nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Przepisy obowiązującego prawa nie zabraniają wydania decyzji lokalizacyjnej w stosunku do części działki ewidencyjnej.
Prawidłowym jest natomiast pogląd prawny Kolegium, że art. 53 ust. 8 ustawy stanowi bezwzględną przeszkodę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niespornie zakazuje on "uchylenia" decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego po upływie 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, czego jednak nie można utożsamiać z zakazem wznawiania postępowania i ewentualnie - stwierdzania, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy zaktualizuje się zakaz jej uchylenia (zob. wyrok NSA z 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1711/08). Jednak zastosowanie w sprawie art. 151 § 2 k.p.a., w zw. z art. 53 ust. 8 ustawy, było przedwczesne, skoro w stanie faktycznym sprawy Kolegium nie mogło uchylić decyzji dotychczasowej z przyczyny podstawowej - nie wykazało zaistnienia podstawy nowacyjnej.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o włączenie akt sprawy sygn. akt II SA/Op 303/21 do akt obecnej sprawy, bo są one znane dla Sądu z urzędu i tym samym nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.).
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą Kolegium przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania w kwocie 200 zł, tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu, Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.