II SA/Sz 26/06

II SA/Sz 26/06 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2007-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Elżbieta Makowska /sprawozdawca/
Grzegorz Jankowski /przewodniczący/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 24 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.) Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - LASY PAŃSTWOWE na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części rozstrzygnięcia zawartego w jej pkt 1 i 2 i w tym zakresie orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, II. w pozostałej części oddala skargę, III. zasądza od Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Skarbu Państwa - LASY PAŃSTWOWE kwotę [...] ([...]) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówił Skarbowi Państwa - Nadleśnictwu [...], ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...], zmian zgłoszonych wnioskiem z dnia [...] (który wpłynął do siedziby organu w dniu [...]), w części dotyczącej zmiany powierzchni [...] ha użytku gruntowego "rola klasy [...]" na użytek gruntowy "las" w działce nr [...], zmiany powierzchni [...] ha użytku gruntowego "rola [...] klasy" na użytek gruntowy "las" w działce nr [...] oraz zmiany użytku gruntowego "rola klast [...]" o powierzchni [...] ha na użytek gruntowy "las" w działce nr [...].
Decyzję wydano na podstawie art. 7d pkt 1 i art. 20 ust 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100 poz. 1086
z późn. zm.), w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56 poz. 679 z późn. zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071
z późn. zm.).
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Nadleśnictwo [...] złożyło wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w działkach nr [...] położonych w obrębie [...] w gminie [...], polegających na zmianie użytków gruntowych: rola [...] klasy, rola klasy [...] i rola [...] klasy, na użytek gruntowy las.
Organ wskazał, że dane pochodzą z operatu technicznego [...] wpisanego do ewidencji zasobu powiatowego w dniu [...], i zostały uzupełnione o przesłane w dniu [...] dane z planu urządzenia lasu.
Starosta wyjaśnił, że rozpoznając sprawę wziął pod uwagę art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z którego wynika, że ewidencję gruntów
i budynków w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów
o lasach. Zaś art. 20 ust 2 ustawy o lasach stanowi, że w ewidencji gruntów
i budynków, przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las" uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu, dotyczące granic i powierzchni lasu.
W związku z tym, że powierzchnia [...] ha użytku gruntowego rola klasy [...] w działce nr [...], powierzchnia [...] ha użytku gruntowego, rola klasy [...] w działce nr [...] oraz powierzchnia [...] użytku gruntowego rola klasy [...] z w działce nr [...] w planie urządzenia lasu Nadleśnictwa [...] zatwierdzonego decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] Nr [...] zawierają się w powierzchni gruntów nieleśnych ([...] ze wskazaniem zagospodarować, [...] bez wskazań gospodarczych, [...] ze wskazaniem - przeznaczone do zalesienia), należało odmówić ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] zmian objętych wnioskiem Nadleśnictwa [...], bowiem obecne ustalenia granic i powierzchni użytku gruntowego las nastąpiło wbrew ustaleniom planu urządzenia lasu, co stanowi naruszenie ustaw wymienionych w podstawie prawnej decyzji.
W odwołaniu od tej decyzji Nadleśnictwo [...] wniosło o jej uchylenie
i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Wskazało, że decyzja odmawiająca uwzględnienia zmian w ewidencji gruntów i budynków zgodnie ze stanem rzeczywistym, narusza przepisy prawa materialnego. Mianowicie nie uwzględnia w swej treści innych bezwzględnie obowiązujących w tym zakresie przepisów, tj. art. 21ust 1 i art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz art. 23 ust. 1 ustawy o lasach. Przepisy te są efektem "zasady powszechności i priorytetu danych" zawartych w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Plan urządzenia lasu jest podstawowym planem gospodarczym, obowiązującym w danym 10-letnim okresie w każdym nadleśnictwie. Z uwagi na tak długi okres jego obowiązywania art. 23 ust. 1 ustawy o lasach przewidział możliwość jego aneksowania. Aneksowanie jednak, podobnie jak i opracowanie nowego planu, może odbywać się wyłącznie w oparciu o dane z powszechnej ewidencji gruntów, z uwagi na treść art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie przewidującego w tym zakresie żadnych odstępstw. Strona wskazała, że zaaprobowanie stanowiska organu I instancji prowadziłoby do absurdalnej sytuacji, iż dane z planu urządzenia lasu są wiążące dla powszechnej ewidencji gruntów i nie można jej zmienić, ale w planie urządzenia lasu nie można dokonać żadnych zmian bez zmian w ewidencji. Zaaprobowanie takiego poglądu uniemożliwiłoby dokonywanie przez cale lata jakichkolwiek zmian w zakresie zalesień, wylesień i innych zmian dotyczących powierzchni lasów. Również rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nakłada na starostów obowiązek dokonywania zmian w ewidencji bez wyjątków w odniesieniu do lasów i ujawnienia rzeczywistych użytków występujących na gruncie. Strona wskazała ponadto, że wniosek został złożony w siedzibie organu nie w dniu [...] jak wskazano w zaskarżonej decyzji, lecz w dniu [...] W końcowej części odwołania, Nadleśnictwo wniosło o uchylenie decyzji organu I instancji i dokonania zmian
w ewidencji zgodnie z wnioskiem.
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego , decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100 poz. 1086 ze zm.), w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 . o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56 poz. 679 z późn. zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania:
1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] w gminie [...], zmian zgłoszonych przez Nadleśnictwo [...] polegających na zmianie użytku gruntowego grunty orne klasy [...] o powierzchni [...] ha na użytek las, w działce ewidencyjnej nr [...],
2) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] w gminie [...], zmian zgłoszonych przez Nadleśnictwo [...] polegających na zmianie użytku gruntowego grunty orne klasy [...] o powierzchni [...] ha na użytek las, w działce ewidencyjnej nr [...],
3) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej odmowy ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] w gminie [...], zmian zgłoszonych przez Nadleśnictwo [...] polegających na zmianie użytku gruntowego grunty orne klasy [...] o powierzchni [...] ha na użytek las, w działce ewidencyjnej nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że sprawy dotyczące urzędowej ewidencji gruntów i budynków zostały uregulowane w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 20 ust. 3a tej ustawy, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów
o lasach. Zaś w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach ustawodawca wyraźnie wskazał, że
w powszechnej ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasów dotyczące granic i powierzchni lasu. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą las, wiążące winny być zawsze ustalenia planów urządzenia lasów dotyczące granic
i powierzchni lasu.
W rozważanym przypadku, Nadleśnictwo [...] wniosło do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o ujawnienie w operacie ewidencyjnym obrębu ewidencyjnego [...] w gminie [...], zmian dotyczących działek ewidencyjnych nr [...] polegających na zmianie określonych użytków rolnych na użytek gruntowy las, a więc w konsekwencji, na zmianie zasięgu użytku las - jego granic i powierzchni. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że dla gruntów Nadleśnictwa [...] sporządzony jest plan urządzenia lasu (obowiązujący do [...]) zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] W planie tym przedmiotowe grunty wskazane są jako:
1) rola klasy [...] o pow. [...] ha - [...],
2) rola klasy [...] o pow. [...] ha - wskazanie gospodarcze - zalesienie (dz. Nr [...]),
3) rola klasy [...] o pow. [...] ha - bez wskazań gospodarczych (dz. Nr [...]).
Poddając ocenie przedstawione wskazania gospodarcze ww. gruntów i ich realizację organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z zasadą określoną w ustawie
z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127 poz. 1066), łowiectwo prowadzone jest w warunkach stałego polepszania zwierzynie środowiska jej bytowania. Jednym z jego wymogów, jak wynika z art. 11 ust. 2 pkt. 1 tej ustawy, jest tworzenie stałych i okresowych osłon dla zwierzyny w tym lasów, zadrzewień, zakrzewień. Mając powyższe na uwadze organ II instancji stwierdził, że zagospodarowanie przez Nadleśnictwo, zgodnie z planem urządzenia lasu, poletka łowieckiego w działce nr [...] przez jego zalesienie, nie jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu urządzenia lasu, a w związku z tym, z wymogami wynikającymi z treści art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach. Dlatego winno być ujawnione w ewidencji gruntów i budynków.
Za niezasadne uznał organ II instancji także odmowę ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków, zmiany użytków gruntowych tj. gruntów ornych klasy [...] o pow. [...] ha na użytek las. Jak bowiem wskazuje planu urządzenia lasu, grunt ten był przeznaczony do zalesienia.
Co do wniosku Nadleśnictwa [...] o ujawnienie w operacie ewidencyjnym obrębu ewidencyjnego [...], zmian dotyczących działki nr [...] polegających na zmianie użytku gruntowego - grunty orne klasy [...]- na użytek las, a więc w konsekwencji, zmianie granic i powierzchni użytku las, organ stwierdził, że z treści omówionego powyżej planu urządzenia lasu wynika, że grunt ten jest określony jako nieleśny, bez dyspozycji jego zalesienia. Żądanie zatem ujawnienia
w ewidencji gruntów i budynków nowego zasięgu użytku las jest niezgodne
z ustaleniami planu urządzenia lasu, a w związku z tym, z wymogami wynikającymi
z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz art. 20 ust 2 ustawy o lasach.
W świetle powołanych wyżej przepisów, zdaniem Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oczywistym jest, że najpierw musi zaistnieć plan urządzenia lasu, aby ustalenia w nim zawarte mogły być ujawnione w ewidencji gruntów. Odwrotna kolejność postępowania, jak podniesiono w odwołaniu, byłaby sprzeczna z przytoczonymi wyżej przepisami. Twierdzenie strony, że prezentowana w zaskarżonej decyzji interpretacja przepisów prowadziłaby do tego, że przez lata nie można by było dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie zalesień, wylesień i innych zmian dotyczących granic i powierzchni lasów, nie jest trafne. Wnioski nadleśnictw o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków zmian danych ewidencyjnych w wyniku zalesień i wylesień oparte winny być, jak wynika z art. 18 ustawy o lasach, właśnie o ustalenia planu urządzenia lasu, które zgodnie z treścią art. 20 ust. 2 tej ustawy, należy uwzględnić w urzędowej ewidencji gruntów i budynków. W rozważanym przypadku takich wskazań gospodarczych nie było.
W ocenie organu zarzut podniesiony w odwołaniu, że stanowisko organu
I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z dyspozycją art. 21 ust. 1
i art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz art. 23 ust. 1 ustawy
o lasach, również nie jest trafny. Obowiązek zgłaszania organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków wszelkich zmian danych objętych tą ewidencją i dostarczenia mu odpowiednich dokumentów (art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), może być zawsze zweryfikowany przez ten organ w trybie art. 22 ust. 3 tej ustawy i art. § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego
i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez żądanie jeśli organ uzna to za konieczne, odpowiednich dowodów - w tym wypadku aktu prawnego potwierdzającego zmianę planu urządzenia lasu.
Wynikająca z treści art. 21 ust. 1 cytowanej ustawy zasada, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę m. in. do planowania gospodarczego, także nie stoi w sprzeczności z zaskarżoną decyzją. Jeśli organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, w niniejszej sprawie Starosta [...], wyda - celem aktualizacji planu urządzenia lasu - dane ewidencyjne zawierające
w swej treści dotychczasowe oznaczenia użytków gruntowych (RV), to posiadają one nadal walor danych, o których jest mowa w ww. przepisie. Ich aktualizacja
w ewidencji gruntów i budynków nastąpi na podstawie dokumentacji geodezyjnej
i kartograficznej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającej wykazy zmian danych ewidencyjnych, która uwzględni, zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, ustalenia zweryfikowanego i zatwierdzonego przez ministra właściwego do spraw środowiska, planu urządzenia lasu (aneksu), w zakresie granic i powierzchni lasu.
Dopóki ustalenia planu urządzenia lasu dla gruntów odwołującego się Nadleśnictwa, nie będą zmienione lub uzupełnione, wniosek o ujawnienie zmiany danych ewidencyjnych dotyczących granic i powierzchni lasu, nie może zostać uwzględniony.
Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...], wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję, w części odmawiającej ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] gmina [...], zmian zgłoszonych przez stronę skarżącą we wniosku z dnia [...], polegających na zmianie użytku gruntowego grunty orne klasy [...] o pow. [...] ha na użytek las.
W skardze zarzuciło decyzji naruszenie prawa materialnego i wniosło o jej uchylenie w zaskarżonej do Sądu części. Strona skarżąca podniosła, że nie ma żadnej podstawy prawnej, dla odmiennego traktowania wniosku o ujawnienie zmian w ewidencji gruntów, w trzech różnych częściach. W każdej bowiem z sytuacji, proponowana zmiana prowadzi w konsekwencji do zmiany zarówno granicy jak i powierzchni lasu w stosunku do planu urządzenia lasu, a wiec zgodnie z rozumowaniem o wiążącym charakterze planu urządzenia lasu w stosunku do powszechnej ewidencji gruntów, cały wniosek winien być oddalony. Jednakże rozumowanie takie, jest nieuprawnione. Zakres pojęcia "uwzględnia się" jest zdecydowanie mniej wiążący niż wyrażenie "stanowi podstawę" użyte w art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Słowniki języka polskiego nie traktują wyrażenia "uwzględniać" jako bezwzględnie obowiązującego nakazu stosowania, w przeciwieństwie do wyrażenia "stanowić podstawę". Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, ponieważ nie uwzględnia innych bezwzględnie obowiązujących w tym zakresie przepisów, tj. art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz art. 23 ustawy o lasach. Po każdym 10 letnim okresie plan urządzenia lasu jest aktualizowany i wprowadza się do niego zmiany, które zaszły w minionym okresie, np. zmiany będące efektem uwzględnienia wniosku Nadleśnictwa. Strona skarżąca wskazała, że zmiany w ewidencji gruntów leśnych np. na drogi krajowe, odbywają się bez brania pod uwagę planu urządzenia lasu, a zmiany w tym zakresie uwzględniane są dopiero w nowym 10 letnim planie urządzenia lasu. W takiej sytuacji jednak, organy geodezyjne nie wspominają o pierwszeństwie planu urządzenia lasu, w stosunku do ewidencji gruntów i budynków. Z uwago na tak długi okres obowiązywania planu urządzenia lasu, art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, przewiduje możliwość jego aneksowania. Aneksowanie jednak, tak jak i opracowanie nowego planu, może się odbywać wyłącznie w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków, z uwagi na treść art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie przewidującego w tym zakresie żadnych odstępstw. Ponadto art. 23 ust. 2, 3 i 4 ustawodawca wskazał przypadki, anektowania planu urządzenia lasu, ograniczając je do zmian w sprawach istotnych, a nie zmian których rocznie jest kilkanaście czy kilkadziesiąt w każdym nadleśnictwie. Utrzymanie stanowiska Starosty [...] oraz organu odwoławczego doprowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której dane z planu urządzenia lasu są wiążące dla organu prowadzącego powszechną ewidencję gruntów której nie można zmienić, ale w planie nie można dokonać żadnych zmian bez zmiany w ewidencji. Takie rozwiązanie uniemożliwiłoby dokonywanie jakichkolwiek zmian w zakresie zalesień i wylesień przez całe lata. Zresztą organy geodezyjne wielokrotnie dokonywały interpretacji omawianych przepisów, zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej, inne rozumienie tych przepisów mogłoby doprowadzić do paraliżu prac, np. budowlanych. Także rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nakłada na starostów obowiązek dokonywania zmian w ewidencji bez wyjątków w odniesieniu do lasów i ujawniania rzeczywistych użytków występujących na gruncie. Zdaniem strony skarżącej, powoływanie się na przepis art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, jako stojący na przeszkodzie dokonania wpisu zgodnie z wnioskiem, jest bezzasadne. Przepis
w tym brzmieniu obowiązuje bowiem od 1997 r. i przez szereg lat nikt nie kwestionował dotychczasowej praktyki dokonywania zmian w ewidencji gruntów
i budynków, zgodnie z wnioskami nadleśnictw. Celem wprowadzenia tego przepisu była ochrona lasów przed zmniejszaniem ich powierzchni, a nie przed zwiększaniem. Interpretację taką potwierdza całość przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dających priorytet dla zwiększania powierzchni lasów bez tworzenia sztucznych barier przed zwiększaniem lesistości kraju. Użyte przez ustawodawcę w art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach wyrażenie "uwzględnia się" ma na celu właśnie ochronę gruntów leśnych przed ich pomniejszaniem. Dowodem takie rozumienie tego przepisu przez ustawodawcę jest to, ze od 1997 r. identyczny przepis dotyczy planów zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 ustawy o lasach) i jeszcze nikt nie wpadł na inną jego interpretację. Tworzone plany zagospodarowania przestrzennego przewidywały do zalesień różnego rodzaju grunty - rolne, tereny różne itp. I tak jest do chwili obecnej. Mimo niezgodności z planem urządzenia lasu, przeznaczano zatem do zalesiania różne grunty. Taka interpretacja jest racjonalna, logiczna
i celowa, dlatego nigdy nie była przez nikogo kwestionowana. Powyższe stanowisko potwierdza Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w piśmie z dnia [...] [...]. Przykładem na słuszność takiej interpretacji jest art. 36 ustawy o lasach, który wprost nakazuje przeznaczać grunty do zalesiania w planach zagospodarowania przestrzennego, mimo braku dla nich planu urządzenia lasu (nawet, gdy nie są w zarządzie Lasów Państwowych). Wykonawcą zaś planu w tej części jest właśnie starosta. Interpretacja dokonana przez organy geodezyjne
w przedmiotowej sprawie, jest całkowicie sprzeczna z powołanym wyżej przepisem. Ponadto nie zaszły żadne zmiany w prawie, które uzasadniałyby tak diametralnie inne stanowisko Starosty [...] i Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymał jednocześnie swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że wnioski nadleśnictw o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków zmian danych ewidencyjnych w wyniku zalesień i wylesień oparte winny być, jak wynika z art. 18 ustawy o lasach, właśnie o ustalenia planu urządzenia lasu, które zgodnie z art. 22 ust 2 tej ustawy, należy uwzględnić w urzędowej ewidencji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 ustawy o lasach, organ II instancji podniósł, iż przepis ten stanowi tylko, że w zarząd Lasów Państwowych (nadleśnictw) przekazuje się stanowiące własność Skarbu Państwa grunty przeznaczone do zalesienia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (a więc nie objęte jeszcze planem urządzenia lasu) lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie okoliczność taka nie miała miejsca. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 4 ustawy o lasach, to właśnie plan urządzenia lasu powinien zawierać w szczególności opis i zestawienie powierzchni gruntów przeznaczonych do zalesienia.
Zarzut skargi, że organy ewidencyjne dokonują zmiany terenów leśnych pod drogi krajowe, niezależnie od planu urządzenia lasu, nie jest zasadny. Zmiana podmiotu władającego gruntem leśnym przeznaczonym pod drogę krajową, w tym przypadku na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, w sposób przewidziany przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80 poz. 721) powoduje, że grunt taki wyłączony zostaje spod działania planu urządzenia lasu. Niezasadne jest twierdzenia strony skarżącej, że nie ma żadnej podstawy prawnej do odmiennego traktowania wniosku Nadleśnictwa o ujawnienie w ewidencji gruntów zmian co do granic i powierzchni lasu w działce nr [...] i w działkach nr [...], jeśli plan urządzenia lasu ma mieć charakter wiążący. Dokonana przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków ocena wniosku Nadleśnictwa
w oparciu o art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, sprowadza się w konsekwencji do wiążącego porównania wskazań gospodarczych w nich zawartych z ich realizacją. Jeśli zatem w planie urządzeniowym wymieniona jest działka ewidencyjna, a więc posiadająca określone granice i powierzchnię , to dyspozycja jej zalesienia
i w rezultacie zmiana użytku nieleśnego na las (tak było w przypadku działek nr [...]), winna być rozumiana jako zgodna z ustaleniami planu urządzenia lasu co do granic i powierzchni lasu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem.
W toku tej kontroli Sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oznacza to, że obowiązkiem Sądu jest uwzględnienie istotnych naruszeń prawa nawet jeśli nie zostały zarzucone w skardze - jednakże przy respektowaniu zakazu reformationis in peius określonego w art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod względem jej zgodności z prawem i w granicach rozstrzygania zakreślonych w wyżej wskazanym art. 134 P.p.s.a. doprowadziła do stwierdzenia, że wprawdzie zarzuty skargi są niezasadne, to jednak zaskarżona decyzja w części nie objętej tymi zarzutami dotknięta jest dostrzeżonym przez Sąd z urzędu rażącym naruszeniem prawa.
Mianowicie w pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w części odnoszącej się odpowiednio do działki ewidencyjnej nr [...] (pkt [...]), działki ewidencyjnej nr [...] (pkt .[...]).
Rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawarte w pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji mające charakter kasacyjny są niepełnie, skoro organ nie orzekł o dalszym losie sprawy w uchylonych częściach, a zatem ani nie orzekł co do istoty sprawy, ani nie umorzył postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa) pierwszej instancji, jak też nie przekazał organowi I instancji sprawy w uchylonej części do ponownego rozpoznania (art. 138 2 kpa). W podstawie prawnej decyzji organ II instancji powołał wprawdzie przepis art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa, jednakże na tej podstawie prawnej mogą być wydane dwa rodzaje decyzji organu II instancji.
W tej sytuacji prawnej oczywistym jest, że w pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji organ II instancji orzekł z naruszeniem art. 138 §1 pkt 2 kpa, natomiast rodzaj tego naruszenia godzący jednocześnie w zasadę ogólną postępowania tj. w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) należało zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkowało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w omawianej części (pkt 1 i 2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.
Powyższa konkluzja poprzedzona została po pierwsze, nie stwierdzeniem przez Sąd błędu w ustaleniach faktycznych i rozważaniach prawnych organu odwoławczego
w przedmiotach objętych pkt 1 i 2 decyzji, a po drugie ustaleniem (protokół rozprawy k.35 i pismo organu k.36), że w zakresie rozstrzygnięcia w pkt 1 i 2 nie była wydana decyzja uzupełniająca jak też nie orzekał ponownie organ I instancji.
W związku z powyższym, rzeczą organu odwoławczego ponownie rozpatrującego sprawę w części będącej przedmiotem objętym stwierdzeniem nieważności decyzji będzie wydanie prawidłowo tj. odpowiedniego do ustaleń
i ocen prawnych, rozstrzygnięcia odpowiadającego jednemu ze wskazanych w art. 138 kpa rodzajów decyzji organu odwoławczego.
Natomiast w pozostałej części tj. co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi.
Generalnym aktem regulującym sprawy ewidencji gruntów i budynków jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 ze zm.).
Art. 20 ust. 3a tej ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.
Jak trafnie zauważył Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435) zawiera w swej treści zasadę, wedle której, dla powszechnej ewidencji gruntów i budynków, przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las", wiążące znaczenie mają ustalenia planów urządzenia lasów dotyczące ich granic i powierzchni. A contrario, nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które to nie wynikają z planu urządzenia danego lasu.
Powołany wyżej art. 20 ust. 2, w ocenie Sądu, stanowi lex specialis
w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten, jak już wskazano, ma ustawowe umocowanie wynikające wprost z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Według treści art. 20 ust. 2 ustawy o lasach nie jest możliwe przeprowadzenie zmian w zakresie ustalenia granic i powierzchni lasu, które byłyby niezgodne z obowiązującym planem urządzenia lasu. Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 454/06, w tożsamej przedmiotowo sprawie.
Istniejący prawny obowiązek zgłaszania odpowiednim organom wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, zgodnie z przepisami dotyczącymi powszechnej ewidencji gruntów i budynków, tj. z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), ulega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasu, które muszą być skorelowane z planem urządzenia lasu.
Zmiany związane ze zmianą granic i powierzchni lasów powinny wynikać
z planu urządzenia lasu. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska
z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. Nr 256, poz. 2151), właśnie w części planistycznej planu urządzenia lasu określa się m.in. grunty przeznaczone do objęcia gospodarką leśną.
Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów odzwierciedla więc stan nieruchomości w oparciu o określone dokumenty.
W rozpatrywanym przypadku dokumentem stanowiącym podstawę zmian wpisu do ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu jest obowiązujący plan urządzenia lasu sporządzony dla Nadleśnictwa [...], zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z dnia [...].
Reasumując, Sąd nie podzielając zarzutów skargi oraz nie dostrzegając
z urzędu uchybień w pkt 3 zaskarżonej decyzji uznał, że Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego prawidłowo dokonał interpretacji obowiązujących przepisów prawa, a swoje stanowisko w omawianym zakresie w sposób jasny i wyczerpujący przedstawił w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi określone przez art. 107 § 3 k.p.a.
W tym stanie sprawy należało orzec jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 152 P.p.s.a., a w pkt II sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a, a na zasądzone zwrot kosztów w kwocie [...]zł składają się kwoty - [...] zł (zwrot uiszczonego wpisu), [...] zł, (wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej)
i [...] zł (zwrot wydatków z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).