II SA/Bk 792/24

II SA/Bk 792/24 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi L. L., W. L. i T. Ł. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 29 października 2024 r. nr AB-II.7840.2.8.2021.AK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 24 lutego 2006 r., uzupełnionym dnia 14 marca 2006 r., T.Ł., W.L. i L.L. zwrócili się do Starosty Suwalskiego (dalej: "Starosta") o wydanie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego podpiwniczonego z poddaszem użytkowym do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Kleszczówek w gminie Wiżajny. Do wniosku załączono m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego sporządzonego w lutym 2006 r., oświadczenia każdego z ww. inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającym z tytułu współwłasności, a także odpis ostatecznej decyzji Wójta Gminy Wiżajny z dnia 3 grudnia 2004 r. nr PRG-7331-16/04 o warunkach zabudowy działki nr [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego podpiwniczonego z poddaszem użytkowym (dalej: "decyzja WZ").
Na mocy § 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. (Dz.U. 2009, Nr 120, poz. 1000) w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, z dniem 1 stycznia 2010 r. obręb ewidencyjny Kleszczówek został włączony do dotychczasowego obszaru gminy Rutka-Tartak. W 2012 r. miała zaś miejsce modernizacja ewidencji gruntów, w wyniku której zmieniono nr działki inwestycyjnej na nr [...].
W okresie od 27 marca 2006 r. do 1 lipca 2013 r. postępowanie w sprawie udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę pozostawało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na wszczęte z urzędu w dniu 24 marca 2006 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach (dalej: "SKO") postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WZ (zagadnienie wstępne). Zagadnieniem kluczowym w postępowaniu nieważnościowym było ustalenie, czy planowana przez wnioskodawców inwestycja wymagała w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych, przeprowadzenia analizy tzw. dobrego sąsiedztwa, czy też była z tego obowiązku zwolniona z mocy art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003, Nr 80, poz. 717; dalej: "u.p.z.p.")., jak przyjął to organ wydający decyzję WZ (tj. jako inwestycja w postaci zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie).
Orzekające kilkukrotnie w tym postępowaniu organy oraz sąd administracyjny I instancji, były związane oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 660/07, a także wskazaniami co do dalszego postępowania, nakazującymi zbadanie, czy faktycznie inwestycja miała charakter zabudowy zagrodowej - co w pierwszej kolejności wymagało wyjaśnienia, czy planowane zamierzenie inwestycyjne ma zostać wykonane w rodzinnym gospodarstwie rolnym, a następnie ustalenia, czy zamierzony obiekt to budynek gospodarczy; natomiast w przypadku stwierdzenia w tym względzie naruszeń NSA nakazał dokonanie oceny, czy ich waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji oraz, czy jej skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji WZ z obrotu prawnego.
W toku postępowania nieważnościowego, w wyniku kolejnego rozpoznania sprawy, dnia 30 kwietnia 2010 r. SKO wydało decyzję nr KO.7334/6/10 utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 18 lipca 2006 r. stwierdzającą nieważność decyzji WZ, jako wydanej z rażącym naruszeniem powołanych tam przepisów prawa.
Wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 453/10 WSA w Białymstoku oddalił skargę inwestorów na tą decyzję, podzielając zawartą w niej ocenę, że przedmiotowy obiekt budowlany nie odpowiada definicji budynku gospodarczego w gospodarstwie rolnym. Ocenę charakteru obiektu budowlanego dokonano zaś z uwzględnieniem definicji budynku gospodarczego zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002, Nr 75 poz. 690 ze zm., dalej: "warunki techniczne"), wymagającej m.in. "służebnej" roli takiego budynku, a także na podstawie analizy wniosku o ustalenie warunków zabudowy i jego załączników, którą potwierdził projekt budowlany. Kwalifikacji obiektu dokonano zaś z uwzględnieniem wizji inwestorów co do wyglądu budynku i jego bryły, a także takich jego cech jak: rozmiar, planowana liczba kondygnacji, liczba pomieszczeń i ich wielkość oraz przewidziane elementy takie jak tarasy czy loggie. WSA w Białymstoku podkreślił, że brak któregokolwiek z elementów definicji zabudowy zagrodowej (§ 3 pkt 3 warunków technicznych) wyklucza możliwość zaliczenia inwestycji jako realizowanej w warunkach zabudowy zagrodowej i tym samym zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., natomiast organ wydający decyzję WZ nie poczynił żadnych ustaleń co do tego, czy planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową oraz z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego, w stosunku do średniej powierzchni gospodarstwa w gminie, ma być ona funkcjonalnie związana, co oznacza, że wydano ją z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Następnie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 146/11 NSA uchylił ww. wyrok WSA w Białymstoku, a także obie decyzje SKO datowane na 30 kwietnia 2010 r. i 18 lipca 2006 r., w którego uzasadnieniu podzielono stanowisko WSA w Białymstoku, że SKO dokonało prawidłowej wykładni pojęcia zabudowa zagrodowa (a w jej ramach wykładni występujących w niej pojęć tak jak: budynek gospodarczy i rodzinne gospodarstwo rolne), realizując tym samym wytyczne NSA zawarte w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 660/07) i prawidłowo uznając, że inwestycja nie stanowiła zabudowy zagrodowej. NSA uznał jednak, że zarówno SKO, jak i sąd I instancji, nie zastosowały się do tych wytycznych, zawartych w ww. wyroku NSA, które dotyczyły oceny, czy decyzja WZ pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że nie może ona być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (tj., czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). NSA w tym względzie podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych, zaś konieczność dokonania wykładni przepisu prawa materialnego oznacza, że przepis nie jest jednoznaczny. W takiej sytuacji nie może być mowy o oczywistości naruszenia ewentualnego naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w omawianym zakresie, a tym samym decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie tego przepisu, nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Finalnie postępowanie nieważnościowe zakończyło się decyzją SKO z dnia 25 września 2012 r. nr KO.703/52/12 uchylającą decyzję SKO z dnia 13 sierpnia 2012 r., nr KO. 703/44/12 o stwierdzeniu nieważności decyzji WZ i odmawiającą stwierdzenia jej nieważności, w której SKO – związane zapadłymi w sprawie dwoma wyrokami NSA, uznało, że choć organ wydający decyzję WZ błędnie odstąpił od obowiązku wykonania analizy sąsiednich terenów w celu określenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a błąd ten wynikał z niewłaściwej interpretacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz z niewłaściwego zakwalifikowania rodzaju zamierzenia inwestycyjnego; a także bezzasadnie odstąpił od przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5, u.p.z.p. co przełożyło się również na brak określenia rodzaju zabudowy; a ponadto nie ustalił wszystkich wymaganych przepisami prawa warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zaś do decyzji WZ nie dołączono wymaganych załączników w postaci wyników analizy w formie tekstowej i graficznej, to w świetle wskazań zawartych w wyroku NSA z 17 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 146/11) uznano, że wady te nie mogły przesądzić o tym, że decyzja WZ w sposób rażący narusza prawo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 212/13 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Suwałkach na ww. decyzję SKO z dnia 25 września 2012 r. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że w sprawie wykonano wszystkie zalecenia zawarte w obu wyrokach NSA, czego wynikiem było stwierdzenie, że decyzja WZ, aczkolwiek wydana w wadliwie przeprowadzonym postępowaniu, nie zawiera w sobie tak dużych wad o charakterze materialnym, że nie dałoby się jej zaakceptować w praworządnym państwie. WSA w Olsztynie wyjaśnił ponadto, że z przeprowadzonego postępowania nadzorczego wynika, że projektowany obiekt nie będzie budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej, gdyż wnioskodawcy nie prowadzą rodzinnego gospodarstwa rolnego, hodowlanego, ogrodniczego lub leśnego, natomiast w decyzji WZ wskazano funkcje budynku. Na podstawie tej decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie mógł zatem stwierdzić jakie w istocie jest przeznaczenie budynku i do jakiej ewentualnej kategorii budynek zaliczyć.
Wobec rozpoznania ww. zagadnienia wstępnego, postanowieniem Starosty z dnia 1 lipca 2013 r. podjęto zawieszone postępowanie w sprawie udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę, zaś postanowieniem z dnia 2 lipca 2013 r. r GNA.V.7351/9/3/2006/2013 Starosta nałożył na inwestorów obowiązek określony w art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2013 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 r. nr 199 poz. 1227 ze. zm.; dalej: "u.i.o.ś."), tj. przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Białymstoku (dalej: "RDOŚ") określonych dokumentów, celem oceny oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000. Postanowieniem z dnia 25 października 2013 r. nr DON.OO.43.47.2013.B Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie RDOŚ z dnia 23 sierpnia 2013 r. nr WSTI.430.31.2013.DKV stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 planowanego przedsięwzięcia i stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na obszar Natura 2000.
Postanowieniem z dnia 3 lipca 2013 r. nr GNA.Y.7351/9/3/2006/2013 Starosta nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, w terminie do dnia 9 sierpnia 2013 r. Wobec braku uzupełnienia tychże nieprawidłowości decyzją z dnia 14 sierpnia 2013 r. nr GNA.Y.7351/9/3/2006/2013 Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, jednakże decyzją z dnia 10 października 2013 r. nr WI-II.7840.5.4.2013.MK Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda") uchylił w całości ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na liczne uchybienia procesowe w prowadzonym postępowaniu (m.in. brak zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, błędne ustalenie adresów pełnomocników stron, wskazanie zbyt krótkiego terminu na uzupełnienie braków w złożonym projekcie budowlanym).
W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, w terminie do dnia 31 stycznia 2014 r. (postanowienie z dnia 11 grudnia 2013 r. nr GNA.V.7351/9/3/2006/2013). W terminie tym inwestorzy przedłożyli dokumentację oraz wnieśli zastrzeżenia do żądań zawartych w ww. postanowieniu. Uznając, że przedłożony ponownie projekt budowlany spełnia jedynie część wymogów postanowienia z dnia 11 grudnia 2013 r., Starosta ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji (decyzja z dnia 21 lutego 2014 r. nr GNA.V.7351/9/3/2006/2013), wskazując, że w projekcie tym występują następujące nieprawidłowości uniemożliwiające udzielenie inwestorom pozwolenia na budowę: część rysunkowa projektu nie określa ukształtowania terenu z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego; na przedłożonym nowym rysunku projektu zagospodarowania zmieniono lokalizację budynku; projekt architektoniczno-budowlany nie jest spójny z poprawionym projektem zagospodarowania w zakresie rzędnych terenu wokół budynku; projekt architektoniczno-budowlany i projekt zagospodarowania terenu nie określają sposobu zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich; projekt budowlany nie spełnia ustaleń zawartych w pkt 1 decyzji WZ; projekt zagospodarowania nie jest spójny z projektem architektoniczno-budowlanym z lutego 2006 r.; rysunki elewacji nie nawiązują do istniejącego ukształtowania terenu; w przedłożonym nowym projekcie zagospodarowania terenu budynek został ponownie usytuowany na terenie leśnym oraz w bliskiej odległości od lasu – niezgodnej z § 271 ust. 8 warunków technicznych, ponownie nie przedłożono projektu budowlanego sporządzonego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia do sporządzenia projektów architektoniczno-budowlanych w zakresie architektury oraz sprawdzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.
Na skutek rozpatrzenia odwołania inwestorów, w którym odniesiono się do nieprawidłowości wymienionych w postanowieniu Starosty z dnia 11 grudnia 2013 r., a które oceniono za niezgodne z prawem (wskazując w tym zakresie m.in. na bezzasadne nadanie obiektowi kategorii XVIII /budynek przemysłowy/ w koniunkcji z kategorią XVI /budynek biurowo-konferencyjny/), Wojewoda decyzją z dnia 18 kwietnia 2014 r. nr WI.II.7840.5.4.2013.MK uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 21 lutego 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując że decyzja ta została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i z naruszeniem przepisów proceduralnych oraz prawa materialnego.
Zdaniem organu odwoławczego postanowienie Starosty z dnia 11 grudnia 2013 r. nie zostało sporządzone w sposób jasny i czytelny dla inwestorów; w szczególności zaś, skoro wniosek w sprawie został złożony dnia 24 lutego 2006 r., to podstawę do ustalenia zakresu uzupełnienia projektu budowlanego winny stanowić przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2003 r., Nr 120, poz. 1133 ze zm.; dalej: "rozporządzenie projektowe z 2003 r."), a nie, jak wskazał Starosta, przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462; dalej: "rozporządzenie projektowe z 2012 r.").
Ponadto Wojewoda zwrócił m.in. uwagę, że analiza zarówno części opisowej projektu budowlanego, jak i załączonych do niej przekrojów, nie wykazała jednoznacznie, aby zostały spełnione wymagania zawarte w decyzji WZ. Nie sposób przy tym dokładnie określić stanu istniejącego gruntu przy głównym wejściu do obiektu (z opisu nie wynika, czy przy wejściu jest stan istniejący, czy w związku z robotami budowlanymi ma zostać podniesiony). W związku zaś z tym, że budynek otoczony jest wodą, inwestor powinien wskazać rzędną przylegającego do budynku terenu, która została przyjęta przy określaniu typu kondygnacji. W ocenie Wojewody wszystkie występujące w projekcie budowlanym wątpliwości, dotyczące zgodności zawartych w nim rozwiązań z zapisami decyzji WZ powinny zostać wyjaśnione w sposób jednoznaczny, w związku z czym zobowiązano Starostę do wezwania inwestora aby wykazał spełnienie wszystkich wymagań ustalonych w decyzji WZ.
Odnosząc się końcowo do kwestii nadania przez Starostę projektowanemu obiektowi kategorii XVIII (budynek przemysłowy) w koniunkcji z XVI (biurowo-konferencyjny), organ odwoławczy wyjaśnił, że z analizy materiału dowodowego, w szczególności projektu budowlanego wynika, że pomieszczenia w planowanym budynku przeznaczone będą m.in. na pomieszczenia magazynowo - chłodnicze, do obróbki, przygotowalnie. Również w decyzji WS wskazano, że w skład budynku wejdą m.in. pomieszczenia przeznaczone do obrotu towarowego rybami. W związku z tym bez wątpienia planowaną inwestycję należy zaliczyć m.in. do kategorii XVIII (budynek przemysłowy). Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby obiekt uznać można zaliczyć do kategorii XVI (biurowo- konferencyjny). W tym względzie Wojewoda zobowiązał Starostę do wezwania inwestorów do ujednolicenia wniosku oraz projektu budowlanego, podkreślając, że wniosek określający charakter przedmiotowej inwestycji, powinien wskazywać funkcje, które obiekt będzie spełniał i które wynikają z ostatecznej decyzji WZ. Do wniosku dostosowany musi być również projekt budowlany.
Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 590/14 WSA w Białymstoku oddalił skargę inwestorów na decyzję Wojewody z dnia 18 kwietnia 2014 r., podzielając stanowisko organu odwoławczego, który z racji wagi oraz zakresu dostrzeżonych naruszeń, nie mógł dokonać oceny merytorycznej wniosku inwestorów.
Przed wydaniem ww. wyroku Starosta po raz kolejny zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym (postanowienie z dnia 22 maja 2014 r. nr GNA.V.7351/9/3/2006/2014), jednakże wobec braku wykonania ww. zobowiązania, decyzją z dnia 2 października 2014 r. nr AIB.7351/9/3/2006/2014 odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Inwestorzy wnieśli odwołanie od ww. decyzji. W okresie od 17 grudnia 2014 r. do 24 października 2017 r. postępowanie odwoławcze pozostawało zawieszone na wniosek inwestorów. Decyzją z dnia 27 grudnia 2017 r. nr AB-II.7840.5.1.2016.MN organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 2 października 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przede wszystkim z uwagi na złożenie przez inwestorów wraz z odwołaniem uzupełnionego projektu budowlanego, którego ocena dokonana wyłącznie przez organ odwoławczy, naruszyłaby zasadę dwuinstancyjności. Wojewoda podkreślił jednak m.in., że Starosta słusznie wezwał inwestorów do sprecyzowania nazw pomieszczeń, które mają znajdować się w planowanym budynku, odpowiadających funkcjom, które będą pełnić (tj. magazyn, warsztat, suszarnia, narzędziownia, wc, umywalnia, kuchnia, jadalnia, pomieszczenie wypoczynkowe, biura, pomieszczenia kwaterunkowe dla stawowego i ochrony stawów, chłodnia, lodownia, magazyn, wędzarnia). W tym względzie Wojewoda nakazał Staroście, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu sprawdzono projekt budowlany w zakresie wykazania funkcji projektowanych pomieszczeń, zgodnie z decyzją WZ, zwracając przy tym uwagę na zamieszczoną w projekcie adnotację, że na terenie obiektu nie będzie prowadzone patroszenie ryb oraz ich przechowywanie. Wojewoda zauważył ponadto, że w toku postępowania zmienił się właściciel działki inwestycyjnej, którym obecnie jest W. Sp. z o.o. w W. (dalej: "Spółka") - okoliczność ta wymaga weryfikacji aktualności złożonych do akt oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestorów.
Z wypisu z rejestru gruntów datowanego na 28 listopada 2017 r. wynika, że jedynym właścicielem działki inwestycyjnej jest Spółka. Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej m.in. dla działki inwestycyjnej przez Sąd Rejonowy w S. VI Wydział Ksiąg Wieczystych, wynika natomiast, że umowa przenosząca własność działki inwestycyjnej na Spółkę została zawarta dnia [...] grudnia 2015 r.
W dniu 17 stycznia 2018 r. pełnomocnik inwestorów złożył do akt oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, wynikającym z tytułu umowy cywilnoprawnej.
Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2018 r. nr AIB.7351/9/3/2006/2017 Starosta wezwał po raz kolejny inwestorów do usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym.
W dniu 29 listopada 2018 r. do akt wpłynęła korekta wniosku o udzielenie pozwolenie na budowę, obejmująca nową nazwę planowanej inwestycji polegającej na: budowie budynku gospodarczego, podpiwniczonego z poddaszem użytkowym do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej, w skład którego wejdą pomieszczenia: zapewniające właściwy sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego; socjalne dla pracowników obsługi stawów rybnych; do obrotu towarowego rybami.
W dniu 30 listopada 2018 r. do akt złożono zmodyfikowany projekt budowlany, datowany na listopad 2018 r., uwzględniający wyżej opisaną nazwę inwestycji, w którym, w ocenie pełnomocnika inwestorów (pismo z dnia 29 listopada 2018 r.), uwzględniono wszystkie wymogi zawarte w postanowieniu Starosty z dnia 26 stycznia 2018 r.
Decyzją z dnia 24 grudnia 2018 r. nr: AIB.7351/9/3/2006/2017 Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji, bowiem w przedłożonym projekcie budowlanym zaprojektowano pomieszczenia, które są niezgodne z decyzją WZ (tj. pomieszczenie podziemne na agregat prądotwórczy, pomieszczenie podziemne dla przechowywania olejów oraz niecka (płuczka) dla potrzeb odłowu ryb. Organ zauważył przy tym, że również złożona korekta wniosku o pozwolenie na budowę, nie obejmuje budowy niecki oraz ww. pomieszczeń podziemnych.
Dnia 20 lutego 2019 r. pełnomocnik inwestorów złożył do akt kolejne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, wynikającym z tytułu umowy cywilnoprawnej.
Decyzją z dnia 21 marca 2019 r. nr AB-II.7840.5.1.2016.MN uchylił decyzję Starosty z dnia 24 grudnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wyjaśniając, że wobec zmiany zamierzenia inwestycyjnego, Starosta powinien był umożliwić inwestorom doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z prawem. Wojewoda dostrzegł przy tym, że decyzja WZ obejmuje budynek gospodarczy, a nie budowę niecki, stanowiącej odrębny obiekt budowlany, w związku z czym kwestia ta oraz zaprojektowanie pomieszczeń w kondygnacji podziemnej, wymagać będą wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu. Ponadto Wojewoda zauważył, że inwestorzy powinni wskazać w sposób jednoznaczny rzędną terenu przylegającego do budynku, która została przyjęta przy określaniu typu kondygnacji oraz przy głównym wejściu do obiektu, bowiem w chwili obecnej nie jest możliwa weryfikacja, czy projektowana wysokość budynku spełnia wymagania decyzji WZ. Wojewoda podkreślił, że wszelkie wątpliwości występujące w projekcie budowlanym, a dotyczące zgodności zawartych w nim rozwiązań z zapisami decyzji WZ, powinny być wyjaśnione w sposób jednoznaczny. W dalszej części uzasadnienia decyzji kasatoryjnej Wojewoda sformułował szczegółowe zalecenia organowi I instancji, który m.in. powinien wyjaśnić kwestię nadanej przez projektanta kategorii budynku.
Postanowieniem z dnia 7 maja 2019 r. nr AIB.7351/9/3/2006/2019, uwzględniając zalecenia Wojewody zawarte w decyzji z dnia 21 marca 2019 r., Starosta zobowiązał inwestorów do usunięcia występujących w projekcie budowlanym nieprawidłowości przez: (pkt 1) przedłożenie przez każdego z inwestorów prawidłowo sporządzonych oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zawierających tytuł do dysponowania tą nieruchomością; (pkt 2) opracowanie projektu budowlanego zgodnie z wytycznymi rozporządzenia projektowego z 2012 r. w zakresie: informacji, pieczęci i podpisów zawartych na stronie tytułowej; prawidłowego określenia kategorii obiektu budowlanego (nadana II kategoria dotyczy budynków służących gospodarce rolnej, podczas gdy w budynku będą znajdowały się pomieszczenia administracyjne i administracyjno-biurowe oraz będą zatrudnieni pracownicy – do 16 osób); wykazania sposobu zapewnienia dostępności korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne (powołano w tym względzie § 11 ust. 2 pkt 4 niedookreślonego rozporządzenia, a także wymieniono szereg regulacji warunków technicznych oraz wskazano na niespójność wynikającą z zawartych w projekcie budowlanym zapisów o dostępności budynku osobom niepełnosprawnym w obrębie parteru, zakładających, że do części administracyjnej będzie zapewnione odrębne wejście dla osób niepełnosprawnych, podczas gdy projekt nie zawiera innych wejść do budynku, poza wejściem głównym); (pkt 3 i 6) przedłożenie projektu budowlanego i wniosku o pozwolenie na budowę zgodnych z ustaleniami decyzji WZ, w szczególności w zakresie wskazania rzędnych terenu przylegającego do budynku, które zostały przyjęte przy określaniu typu kondygnacji, w tym rzędną przy głównym wejściu do budynku, w celu weryfikacji ustalonej w decyzji WZ wysokości całkowitej obiektu, mierzonej od istniejącego poziomu terenu; a ponadto wykazanie spełnienia wszystkich wymagań ustalonych decyzją WZ, która określa m.in. rodzaje pomieszczeń, podczas gdy w projekcie uwzględniono dodatkowo pomieszczenie podziemne na agregat prądotwórczy, pomieszczenie podziemne dla przechowywania olejów oraz nieckę (płuczkę) dla potrzeb odłowu ryb, która stanowi odrębny obiekt budowlany (w tym względzie wskazano na niezgodność projektu z zapisami decyzji WZ oraz podkreślono konieczność dostosowania treści wniosku do złożonego projektu); (pkt 4) podpisanie projektu budowlanego przez projektanta sprawdzającego branżę konstrukcyjną; (pkt 5) uzgodnienie projektu budowlanego w zakresie wymagań sanitarnohigienicznych; (pkt 7) przedłożenie dokumentacji badań geotechnicznych podłoża gruntowego ze stycznia 2005 r., o której mowa w spisie treści projektu budowlanego; (pkt 8) skorygowanie błędnie sporządzonej analizy odziaływania projektowanych obiektów na otoczenie oraz ujednolicenie kwestii granic działki inwestycji oznaczonych na rysunku projektu zagospodarowania terenu literami ABCD, z informacją zawartą w części opisowej projektu (str. [...]), gdzie budynek zlokalizowano 4 m od granic działki inwestycji, a także ujednolicenie oznaczenia działki i jej aktualnego właściciela. W postanowieniu wyznaczono termin usunięcia ww. nieprawidłowości na 14 czerwca 2019 r. Na wniosek pełnomocnika inwestorów czterokrotnie przedłużano ww. termin, zaś piątego wniosku złożonego w tym samym przedmiocie organ nie uwzględnił. Finalnie termin ten ustalono na 30 kwietnia 2021 r. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2021 r. pełnomocnik inwestorów po raz szósty zwrócił się do Starosty o przedłużenie terminu na usunięcie nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a także zakwestionował zasadność żądanych przez organ modyfikacji projektu budowlanego.
Decyzją z dnia 19 maja 2021 r. nr AIB.7351/9/3/2006/2019 Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, argumentując, że w wyznaczonym terminie inwestorzy nie usunęli nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonej dokumentacji projektowej. Decyzją z dnia 22 października 2021 r. nr AB-II.7840.2.8.2021.AK Wojewoda uchylił jednak ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wobec dopatrzenia się w przeprowadzonym postępowaniu uchybień procesowych dotyczących naruszenia obowiązku informowania stron i umożliwienia im czynnego udziału w postępowaniu oraz prawidłowości doręczeń. Wojewoda wskazał również na zbyt krótki termin wyznaczony inwestorom do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego.
Postanowieniem z dnia 25 listopada 2021 r. nr AIB.7351/9/3/2006/2021 Starosta zobowiązał inwestorów do usunięcia stwierdzonych w projekcie budowlanym nieprawidłowości (analogicznych do tych wymienionych w poprzednim postanowieniu z dnia 25 listopada 2021 r.) w terminie do dnia 28 lutego 2022 r. Termin ten Starosta przedłużał na wniosek pełnomocnika inwestorów czterokrotnie – finalnie do dnia 31 grudnia 2023 r., odmawiając uwzględnienia piątego wniosku o przedłużenie terminu.
W okresie od dnia 5 października 2022 r. do dnia 27 listopada 2023 r. pełnomocnik inwestorów siedmiokrotnie zwracał się do organu o wyjaśnienie, w jaki sposób należy uzupełnić dokumentację projektową wedle wymagań postanowienia z dnia 25 listopada 2021 r. W piśmie z dnia 30 września 2022 r. pełnomocnik inwestorów wniósł o udzielenie wyjaśnień w zakresie: oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wskazując, że inwestorzy legitymują się oni umową dzierżawy działki inwestycyjnej zawartą na czas nieokreślony), braku wskazania na stronie tytułowej jednostki projektowej oraz kategorii obiektu budowlanego – utrzymując przy tym, że kategoria została wskazana w sposób właściwy (II kategoria). W odpowiedzi z dnia 14 października 2022 r. Starosta wyjaśnił, że: wskazana w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy wskazać tytuł prawny dysponowania, którym nie jest umowa cywilnoprawna; projekt budowlany powinien spełniać wymagania z § 3 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia projektowego z 2012 r.; w sprawie zaś kategorii obiektu budowlanego, Starosta podziela stanowisko Wojewody wyrażone w decyzji z dnia 21 marca 2019 r. W kolejnym piśmie z dnia 8 listopada 2022 r. pełnomocnik inwestorów zawarł analogiczne wątpliwości co do sposobu uzupełnienia projektu budowlanego, które powtórzył również w piśmie z dnia 26 stycznia 2023 r. W odpowiedzi z dnia 9 lutego 2023 r. Starosta wskazał, że wątpliwe kwestie zostały opisane w postanowieniu z dnia 25 listopada 2021 r. oraz w piśmie Starosty z dnia 14 października 2022 r. Analogiczne wątpliwości pełnomocnik inwestorów zawarł w piśmie z dnia 16 marca 2023 r., na które Starosta odpowiedział pismem z 18 kwietnia 2023 r., wskazując, że w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy określić rodzaj umowy cywilnoprawnej, cytując fragment uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia 21 marca 2019 r. dotyczący kategorii obiektu budowlanego oraz po raz kolejny odnosząc do regulacji rozporządzenia projektowego z 2012 r. W piśmie z dnia 26 kwietnia 2023 r. pełnomocnik inwestorów podtrzymał, że II kategoria obiektu budowlanego jest właściwa dla projektowanego budynku, zaś organ nie uzasadnił z jakich względów kwestionuje tą klasyfikację, a także stwierdził, że nadal nie wie w jaki sposób uzupełnić stronę tytułową projektu. W odpowiedzi z dnia 19 maja 2023 r. Starosta wskazał, że kwestie poruszone w ww. piśmie były już wielokrotnie wyjaśniane, zaś organ je podtrzymuje. W piśmie z dnia 2 października 2023 r. pełnomocnik inwestorów zwrócił się do Starosty o wyjaśnienie jaka powinna być kategoria projektowanego budynku, podtrzymał wątpliwości co do uzupełnienia strony tytułowej projektu oraz wniósł o wskazanie, który ze wzorów formularza oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinien być zastosowany w sprawie. W odpowiedzi z dnia 2 listopada 2023 r. organ poinformował, że stanowisko w ww. kwestiach zostało wyrażone w piśmie Starosty z dnia 18 kwietnia 2023 r. W piśmie z dnia 20 listopada 2023 r. pełnomocnik inwestorów zaprzeczył, aby udzielono mu wyczerpujących wyjaśnień w ww. kwestiach, które nadal pozostają wątpliwe.
W dniu 28 grudnia 2023 r. do akt wpłynęły, podpisane przez każdego z inwestorów, trzy oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, datowane na grudzień 2023 r., w których jako tytuł prawny wskazano umowę dzierżawy zawartą ze Spółką. Złożono również pismo, w którym poinformowano o wysłaniu trzech egzemplarzy projektu budowlanego jako oddzielnej przesyłki.
Zawiadomieniem z dnia 5 stycznia 2024 r., sporządzonym na podstawie art. 79a § 1 k.p.a., Starosta poinformował inwestorów o nieuzupełnieniu dokumentacji projektowej zgodnie z wytycznymi zawartymi w postanowieniu Starosty, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem.
Decyzją z dnia 1 lutego 2024 r. nr AIB.7351/9/3/2006/2021 Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę ww. inwestycji projektowanej na działce o aktualnym nr [...] (przed modernizacją ewidencji gruntów nr [...]) w miejscowości Kleszczówek, gmina Rutka-Tartak. W podstawie prawnej decyzji powołano art 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz.1333; dalej: "P.b."). W uzasadnieniu przedstawiono zaś chronologię niniejszego postępowania oraz stwierdzono, że nie zostały usunięte nieprawidłowości wskazane w postanowieniu z dnia 25 listopada 2021 r. W tym względzie organ wyjaśnił, że w przedłożonych oświadczeniach o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo udzielonych przez organ wyjaśnień, inwestorzy ponownie wskazali dokument, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie tytuł prawny. Odnosząc się natomiast do spornej kategorii obiektu budowlanego, organ wyjaśnił, że nie jest autorem projektu budowlanego i do jego kompetencji nie należy wskazywanie konkretnych jego rozwiązań, lecz weryfikacja przedłożonej dokumentacji - zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 P.b. W związku zaś z dostrzeżonymi nieprawidłowościami w dokumentacji projektowej, Starosta postanowieniem z dnia 25 listopada 2021 r. wezwał inwestorów do ich usunięcia, w tym do ponownego określenia tejże kategorii, bowiem w wyniku analizy dokumentów organ doszedł do przekonania, że planowany budynek nie jest budynkiem gospodarczym, o którym mowa w § 3 pkt 8 warunków technicznych, który zalicza się do II kategorii obejmującej budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko – składowe. Inwestycja dotyczy bowiem budowy budynku gospodarczego, podpiwniczonego z poddaszem użytkowym do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej, w skład której wejdą pomieszczenia: zapewniające właściwy sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego; socjalne dla pracowników obsługi stawów rybnych; do obrotu towarowego rybami. Z samej nazwy zamierzenia budowlanego wynika, w ocenie organu, że nie jest to obiekt służący jedynie gospodarce rolnej, zaś z treści projektu wynika, że pomieszczenia zapewniające właściwy sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego stanowią jedynie niewielką część budynku. Trudno przy tym nie uznać projektowanego budynku jako budynku użyteczności publicznej. W ocenie organu budynek powinien być zakwalifikowany do odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych nie tylko ze względu na jego nazwę, ale przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, opierając się na zawartości projektu budowlanego. Mimo zaś wielokrotnego przedłużenia inwestorom terminu na usunięcie dostrzeżonych nieprawidłowości projektu budowlanego, nie zostały one usunięte, co – w świetle art. 35 ust. 3 P.b., obligowało organ do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia 29 października 2024 r. nr AB-II.7840.2.8.2021.Ak Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 1 lutego 2024 r.
W uzasadnieniu podzielono ustalenia Starosty, konkludując, że w toku postępowania umożliwiono inwestorom uzupełnienie materiału dowodowego i zapewniono możliwość czynnego w nim udziału, jednakże braki dokumentacji projektowej nie zostały usunięte. Wojewoda zauważył, że wniosek został złożony dnia 24 lutego 2006 r. i od tego czasu wielokrotnie wzywano inwestorów do uzupełnienia projektu budowalnego oraz wniosku. Zgromadzona zaś w sprawie dokumentacja nie pozwala uznać, aby materiał dowodowy został uzupełniony w wymaganym zakresie, co obligowało organ do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego, w świetle art. 35 ust. 3 P.b. Wojewoda dostrzegł przy tym, że obowiązki zawarte w postanowieniu Starosty są analogiczne do tych, do których uzupełnienia zobowiązano inwestorów już w 2014 r. oraz, że wielokrotnie je wyjaśniano – w tym względzie wskazano m.in. w jaki sposób uzupełnić tytuł prawny w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto Wojewoda wskazał, że inwestorzy nie wykazali zgodności projektowanego obiektu z decyzją o WZ w zakresie wysokości budynku; nie wyjaśnili kwestii dostępności obiektu dla osób niepełnosprawnych, nie udzielili prawidłowej informacji o właścicielach i nr działki inwestycyjnej. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestorzy nigdy nie otrzymali decyzji pozytywnej, zaś odmowne decyzje Starosty były uchylane ze względu na uchybienia proceduralne, a nie z uwagi na nieprawidłowe, czy niezasadne nałożenie obowiązków na inwestorów.
Skargę na ww. decyzję SKO wnieśli do sądu administracyjnego inwestorzy: L.L., W.L. i T.Ł., reprezentowani przez pełnomocnika - radcę prawnego A.H. Zaskarżając decyzję w całości zarzucili jej:
1. Niezastosowanie art. 15 k.p.a., wyrażające się w tolerowaniu bezrefleksyjnego zrepetowania bliżej nieokreślonych ustaleń decyzji I instancji w decyzji II instancji, bez przeprowadzenia samodzielnej oceny dowodów i stanu faktycznego przez Wojewodę. W tym względzie zarzucono również, że Wojewoda w ogóle nie przeprowadził na nowo postępowania, mimo, że na stronie 10 decyzji potwierdził swój obowiązek w tym zakresie.
2. Niezastosowanie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., wyrażające się przykładowo w: nieustaleniu, w jakim wzajemnym stosunku pozostają poszczególne liczne wezwania Starosty do usunięcia braków na przestrzeni ostatnich 10 lat oraz w jakim zakresie rzekome braki, wskazywane przez Starostę, nie zostały uzupełnione i w jakim zakresie braki te są wskazane prawidłowo, a w jakim są one jedynie wynikiem obstrukcji Starosty.
3. Niezastosowanie art. 107 § 3 k.p.a. wyrażające się przykładowo w zawarciu w uzasadnieniu decyzji ogólnikowego zdania nieprawdziwego, według którego nakładane przez Starostę obowiązki w latach 2014-2023 były szczegółowo wyjaśniane i opisane podczas gdy "Wojewoda sam zaprzecza tej tezie wielokrotnie w innych częściach decyzji, co świadczy braku intelektualnego panowania nad sprawą przez Wojewodę, o Staroście już nie wspominając"; a także w niewyjaśnieniu: dlaczego zdaniem Wojewody projekt budowlany nie jest kompletny; co dokładnie mają wyjaśniać inwestorzy na okoliczność zgodności z decyzją WZ; co dokładnie jest niejasne w zakresie kwestii dostępu osób niepełnosprawnych; co dokładnie jest niejasne w zakresie właścicieli działki i numeru działki; jaka zdaniem Wojewody ma być kategoria obiektu; dlaczego złożone do akt oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne nie jest prawidłowe i wystarczające; czy i co należy wpisać na żądanie Starosty na stronie tytułowej jednostki projektowej, gdy projektantem jest osoba fizyczna nie prowadzącą działalności gospodarczej; dlaczego zdaniem Starosty błędnie inwestorzy określają budynek jako kategoria II, dlaczego ma być inna kategoria i która (w tym względzie wskazano, że: "Starostwo w postanowieniu z dnia 25 listopada 202Ir., określając, że tam są pomieszczenia administracyjne i administracyjna biurowe, wskazuje, że też jest to budynek użyteczności publicznej i nic nie pisze o kategorii XVIII. A przecież do tego budynku nie będzie swobodnego dostępu dla każdego z zewnątrz. Twierdzenie Wojewody, że wskazał w 2014 roku, jaka ma być kategoria (np. XVIII) jest obecnie zbyt lakoniczne, albowiem po tamtym czasie postawała nowa korespondencja w tym zakresie i Wojewoda się do niej w ogóle nie ustosunkował); dlaczego Wojewoda i starosta nie wykonują obowiązku wyjaśnienia inwestorowi wszelkich niezrozumiałych kwestii.
4. Naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") przez zignorowanie polecenia WSA w Białymstoku w zakresie konieczności jednoznacznego wyjaśnienia wszelkich wątpliwości.
Skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji, względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewodę, podnosząc w uzasadnieniu skargi, że Wojewoda nie wyjaśnił ani istoty sprawy, ani tego z jakich względów utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Nie wykonano ponadto zaleceń WSA w Białymstoku. W dalszej części uzasadnienia wywiedziono, że przedłożony projekt budowlany odpowiada przepisom prawa oraz zakwestionowano zasadność wzywania inwestorów do jego uzupełnienia w zakresie strony tytułowej, informacji BIOZ, sprawdzenia przez projektanta weryfikującego, przystosowania budynku dla osób niepełnosprawnych oraz zmiany kategorii obiektu budowlanego – podnosząc w tym względzie, że projektowany budynek jest typowym budynkiem gospodarczym do prawidłowego prowadzenia gospodarki rybackiej, a więc z pomieszczeniami do przechowania i konserwacji sprzętu, przetrzymywania w chłodnych temperaturach odłowionych ryb i przygotowania ich do wysyłki (bez przetwórstwa) oraz zapewniającymi odpowiednie miejsce dla osób obsługujących stawy. Nazwy pomieszczeń odpowiadają zaś procesowi odłowu ryb ze stawów, ich pakowaniu i schładzaniu do drogi. Podkreślono w tym względzie również, że nie wszystkie kategorie obiektów budowlanych, wymienione w załączniku do P.b., stanowią zamknięte katalogi obiektów, bowiem pewne kategorie pozostają otwarte co oznacza, że wymienione tam obiekty są jedynie przykładowe i nie stanowią wszystkich obiektów, które mogą być zakwalifikowane do danej kategorii.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wymieniono obowiązki, które w toku postępowania nałożono na inwestorów, wskazując, że zredagowano je w sposób jasny i czytelny oraz poparto przepisami prawa. Pełnomocnik skarżących domagał się mimo to wyjaśnienia części z nich, nie podejmując jednak próby usunięcia pozostałych wadliwości projektu. Pomimo wielokrotnego przedłużenia terminu, inwestorzy nie uzupełnili projektu zgodnie ze wskazaniami postanowienia, co obligowało organ do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odniósł się również do zarzutów podniesionych w skardze, które uznał za bezpodstawne, wyjaśniając przy tym zasadność oraz wskazując na czytelność nałożonych na inwestorów obowiązków.
W trakcie rozprawy w dniu 11 marca 2025 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę, wskazując, że na przedmiotowej działce istnieją stawy, które są aktualnie zapuszczone, a grunt ten jest po PGR-owski. Skarżący chcą wybudować budynek gospodarczy, w którym następowałaby obróbka ryb, żeby następnie przetransportować je do handlu detalicznego. Zdaniem inwestorów wymogi co do warunków technicznych dla osób niepełnosprawnych zostały w projekcie zapewnione, przy czym nie będą tam zatrudniane osoby niepełnosprawne. Budynek ten nie będzie również pełnił funkcji użyteczności publicznej, w związku z tym kategoria II budynku jest adekwatna do przedmiotowej sprawy. Co do oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością w ocenie skarżących jest ono złożone prawidłowo, natomiast organ nie jest w stanie w sposób racjonalny wytłumaczyć na czym polega uchybienie. Aktualnie doszło do sytuacji, że nie wiadomo jakie przepisy w sprawie należy stosować, natomiast Wojewoda w żaden sposób nie przeanalizował sprawy ponownie i oparł się wyłącznie na ustaleniach organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 29 października 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 1 lutego 2024 r., odmawiającą, na mocy art. 35 ust. 3 P.b., zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę inwestycji projektowanej na działce nr [...] (przed modernizacją ewidencji gruntów nr [...]) położonej w miejscowości Kleszczówek, gmina Rutka-Tartak. Przedmiotowa inwestycja, wedle strony tytułowej projektu budowlanego - zmodyfikowanego w listopadzie 2018 r., obejmuje budowę budynku gospodarczego, podpiwniczonego z poddaszem użytkowym do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej, w skład którego wejdą pomieszczenia: a) zapewniające właściwy sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego; b) socjalne dla pracowników obsługi stawów rybnych; c) do obrotu towarowego rybami (II kategoria obiektu budowlanego). W związku z modyfikacją projektu budowlanego, w dniu 29 listopada 2018 r. złożono do akt korektę wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym wskazano tożsamą nazwę przedsięwzięcia, jednakże nie ulega wątpliwości, że projekt ten różni się od pierwotnego z 2006 r. Ze względu na fakt, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę wszczynane jest na wniosek inwestora, który pozostaje jego dysponentem, procedowanym w ramach kontrolowanego postępowania jest projekt budowlany z listopada 2018 r.
Zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja jest szóstą decyzją Wojewody wydaną w przedmiotowej sprawie, toczącej się od lutego 2006 r. (tj. przez niespełna 19 lat). Do dnia wydania zaskarżonej decyzji wielokrotnie zmieniły się przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę orzekania, w szczególności zaś ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, którą z racji daty wszczęcia postępowania, należy stosować w brzmieniu jednolitym ustalonym Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016, jednakże z uwzględnieniem tych zmian, które z racji przepisów przejściowych, stosuje się również do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie poszczególnych nowelizacji Prawa budowlanego (dalej: "P.b."). Jakkolwiek organy odstąpiły od weryfikacji przepisów przejściowych każdej z nowelizacji Prawa budowlanego, która miała miejsce po dacie złożenia wniosku inicjującego kontrolowane postępowanie, przyjmując brzmienie Prawa budowlanego ustalone Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, tym niemniej sąd w pierwszej kolejności podjął próbę ustalenia treści przepisów obowiązujących w niniejszej sprawie, w celu dokonania oceny wagi tego uchybienia i jego wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Przeprowadzona analiza doprowadziła zaś do wniosku, że stanowiący podstawę prawną decyzji art. 35 ust. 3 P.b. nie zmienił się od dnia wszczęcia postępowania (zmieniającej jego brzmienie nowelizacji z dnia 19 września 2020 r. w sprawie nie stosuje się, ze względu na art. 25 tej nowelizacji), zaś zakres powiązanej z nim weryfikacji projektu budowanego, dokonywanej przez organ na podstawie art. 35 ust. 1 P.b., nie zmienił się w na tyle istotnym stopniu, aby uznać, że przeprowadzone postępowanie obarczone jest uchybieniem uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego obu zapadłych decyzji. W szczególności obowiązujące w niniejszej sprawie brzmienie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy) jest tożsame z brzmieniem ustalonym Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, co dodatkowo przemawia za uznaniem, że dostrzeżone w tym względzie uchybienie nie miało wpływu na wynik postępowania.
Jak stanowi bowiem art. 35 ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym w kontrolowanej sprawie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: (pkt 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.i.o.ś. (brzmienie pkt 1 zmienione z dniem 11 września 2015 r. na mocy art. 5 pkt 3 w zw. z art. 14 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu; Dz.U. 2015, poz. 774); (pkt 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; (pkt 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 3 został zmieniony m.in. nowelizacją z dnia 19 września 2019 r. Dz.U. 2020 poz. 471, jednakże według art. 25 ustawy nowelizacyjnej zmiany tej nie stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, w związku z czym w niniejszej sprawie obowiązuje brzmienie pkt 3 z dnia wszczęcia postępowania); (pkt 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 (pkt 3a dodany z dniem 10 sierpnia 2022 r. na mocy art. 1 pkt 11 lit. b. w zw. z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U.2022.1557); (pkt 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru (pkt. 4 w brzmieniu zmienionym z dniem 1 sierpnia 2022 r. na mocy art. 1 pkt 11 lit. c. w zw. z art. 9 pkt 1 ww. ustawy z dnia 7 lipca 2022 r., Dz.U.2022.1557); (pkt 4a) przynależności projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru (pkt 4a dodany z dniem 1 sierpnia 2022 r. na mocy art. 1 pkt 11 lit. d w zw. z art. 9 pkt 1 ww. ustawy z dnia 7 lipca 2022 r. Dz.U. 2022, poz. 1557). Wedle art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jest to postanowienie niezaskarżalne, które zgodnie z art. 142 k.p.a., strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tymczasem w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia 1 lutego 2024 r., inwestorzy nie kwestionowali zasadności postanowienia, którym nałożono na inwestorów obowiązek usunięcia wskazanych tam nieprawidłowości w projekcie budowlanym.
Postanowieniami z dnia 25 listopada 2021 r. i 7 maja 2019 r. (a przed modyfikacją projektu budowlanego w listopadzie 2018 r. również postanowieniami wydanymi: 11 grudnia 2013 r., 18 kwietnia 2014 r., 22 maja 2014 r. i 26 stycznia 2018 r.) Starosta nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie niezgodności projektu budowlanego m.in. z decyzją WZ (pkt 3 i 6 postanowienia), każdorazowo określając termin ich usunięcia, który wielokrotnie był przedłużany na wniosek pełnomocnika inwestorów. Starosta dopatrzył się w tym względzie nieprawidłowości co do zakresu i przeznaczenia projektowanej inwestycji oraz powziął wątpliwości co do zachowania wskazanej w decyzji WZ całkowitej wysokości budynku, którą to wątpliwość zamierzał rozstrzygnąć zobowiązując inwestorów do sprecyzowania rzędnej terenu przy wejściu głównym do budynku (w celu ustalenia, czy jest to rzędna istniejąca, czy projektowana po zakończeniu prac budowlanych). Analiza akt sprawy przeprowadzona przez sąd w niniejszym postępowaniu wykazała, że zasadnie wezwano inwestorów do usunięcia dostrzeżonych niezgodności projektu z ustaleniami decyzji WZ, a wobec ich nieusunięcia organ zobligowany był wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Co więcej analiza ta wykazała, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany dotyczy budowy innego obiektu budowlanego, aniżeli ten, o którym mowa w decyzji WZ.
Powtórzyć przy tym wypada, że decyzję WZ wydano dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego podpiwniczonego z poddaszem użytkowym, do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej, w skład którego wejdą pomieszczenia: zapewniające właściwy sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego (magazyn, warsztat, suszarnia, narzędziownia), socjalne dla pracowników obsługi stawów rybnych (wc, umywalnia, kuchnia, jadalnia, pomieszczenie wypoczynkowe, biura, pomieszczenia kwaterunkowe dla stawowego, pomieszczenia kwaterunkowe dla ochrony stawów), do obrotu towarowego rybami (pomieszczenie do obróbki ryb, chłodnia, lodownia, magazyn, wędzarnia). Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji WZ, której jednak nie dołączono ani do projektu, ani do akt na żadnym etapie postępowania. W pkt 1 decyzji WZ, odnoszącym się do warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, które należy spełnić wskazano, że budynek będzie zlokalizowany we wschodniej części działki przy stawie znajdującym się przy jeziorze P., w następującej odległości od granic działki: 300 m od granicy północnej, 650 m od granicy zachodniej, 50 m od granicy wschodniej, 360 m od granicy południowej (tiret szóste). Z uzasadnienia zaś decyzji WZ wynika, że odstąpiono (niezasadnie – co wynika z powołanej uprzednio prawomocnej i ostatecznej decyzji SKO z dnia 25 września 2012 r. nr KO.703/52/12 wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji WZ) od analizy terenu ze względu na oświadczenie złożone przy wniosku, że inwestorzy posiadają ilość gruntów przekraczającą średnią gminy Wiżajny, zaś w pkt 1 decyzji WZ wskazano m.in., że budynek powinien mieć prostą i zwartą bryłę, opartą na rzucie wydłużonego prostokąta z dobudowanymi skrzydłami o podanych tam wymiarach (tiret pierwsze i trzecie), a także dach wielospadowy o nachyleniu połaci pod kątem 35-45 stopni (tiret czwarte), zaś jego całkowita wysokość (dwie kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe) powinna wynosić do 10 m od istniejącego poziomu terenu (tiret drugie).
Tymczasem w pkt 1.1. części opisowej projektu zagospodarowania terenu, dotyczącym przedmiotu inwestycji (str. [...] projektu budowlanego), zamieszczono szczegółowy opis inwestycji objętej wnioskiem, z którego wynika, że zakłada on budowę budynku gospodarczego, podpiwniczonego z poddaszem użytkowym do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej, w skład którego wejdą pomieszczenia: a) zapewniające właściwy sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego (piwnica: pomieszczenie nr 05); b) socjalne dla pracowników obsługi stawów rybnych (parter: pomieszczenie socjalne, kuchnia pracowników, pomieszczenia administracyjno-biurowe; poddasze użytkowe: pomieszczenia kwaterunkowe dla stawowego i pracowników ochrony stawów); c) do obrotu towarowego rybami (piwnica: pomieszczenie nr 03 magazynowo-chłodnicze i pomieszczenie nr 02 gospodarcze do przygotowania ryb do transportu); a także budowę niezbędnych urządzeń terenowych: (-) pomieszczenie podziemne na agregat prądotwórczy, (-) pomieszczenie podziemne dla przechowywania olejów, (-) nieckę dla potrzeb odłowu ryb. Przedmiotowa niecka (płuczka) do odłowu ryb o powierzchni 91 m2, została ujęta w części graficznej planu zagospodarowania terenu oraz w części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego (str. [...] projektu, pkt 2.1). Wyżej opisane urządzenia terenowe nie były uwzględnione w pierwotnym projekcie budowlanym złożonym wraz z wnioskiem w lutym 2006 r.
Przede wszystkim słusznie dostrzegły organy obu instancji, że żadne z ww. urządzeń terenowych nie zostało ujęte w decyzji WZ - jakkolwiek wydanej dla zamierzenia inwestycyjnego o nazwie zbieżnej z nazwą inwestycji objętej projektem budowlanym, to jednak o nieco odmiennym zakresie funkcjonalnym. W projekcie nie uwzględniono bowiem części pomieszczeń wymienionych w decyzji WZ, takich jak: warsztat, suszarnia, narzędziownia (zapewniających właściwy sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego), umywalnia, pomieszczenie wypoczynkowe (pomieszczeń socjalnych dla pracowników obsługi stawów rybnych), lodownia, wędzarnia, a także pomieszczenie do obróbki ryb (pomieszczenia do obrotu towarowego rybami). Zwracają przy tym uwagę kategoryczne zapewnienia pełnomocnika inwestorów, że w budynku nie będzie prowadzone przetwórstwo ryb, a jedynie ich pakowanie i schładzanie do transportu, zaś obiekt nie jest przystosowany w żaden sposób do jakiejkolwiek produkcji (str. [...] skargi), podczas gdy decyzja WZ została wydana (również na wniosek inwestorów) dla inwestycji budowlanej obejmującej m.in. pomieszczenie do obróbki ryb, lodownię, czy wędzarnię, a więc pomieszczenia służące przetwórstwu ryb.
Nieścisłości powyższe zostały dostrzeżone przez organy obu instancji, a inwestorzy zobowiązani do ich usunięcia przez przedłożenie projektu budowlanego zgodnego z ustaleniami decyzji WZ, w szczególności zaś przez wykazanie spełnienia wszystkich wymagań ustalonych tą decyzją, określającą m.in. rodzaje pomieszczeń. Mimo tego, że pełnomocnik inwestorów zwracał się kilkukrotnie do organów obu instancji o udzielenie wytycznych co do sposobu usunięcia wskazanych postanowieniem nieprawidłowości, ani razu nie wyraził on wątpliwości co do sposobu usunięcia tych opisanych w pkt 3 i 6 ww. postanowień, co oznacza, że wezwanie wystosowane przez organ w tym względzie, pozostawało w jego ocenie zrozumiałe. Mimo to projekt budowlany nie został w powyższym zakresie dostosowany do ustaleń wynikających z decyzji WZ.
Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że niespójność projektu budowanego z ustaleniami decyzji WZ, która nie została wyeliminowana w toku wieloletniego postępowania, świadczy w istocie o innej funkcji projektowanego obiektu, aniżeli deklarowana przez inwestorów. Poza odmiennym, względem decyzji WZ, nazewnictwem projektowanych pomieszczeń oraz zakresem inwestycji (urządzenia techniczne), za stwierdzeniem tym przemawiają również proporcje powierzchni użytkowej pomieszczeń przeznaczonych stricte do prowadzenia gospodarki rybackiej, względem powierzchni użytkowej tych pomieszczeń, które przeznaczono na cele mieszkalne, socjalne i administracyjne bądź wypoczynkowe (tj. "pomocnicze" dla gospodarki rybackiej). Zarówno bowiem łączna powierzchnia pomieszczeń socjalnych i administracyjnych (i/lub wypoczynkowych – w tym względzie projekt zawiera nieścisłości), usytuowanych na parterze, jak i łączna powierzchnia pomieszczeń mieszkalnych, usytuowanych na poddaszu, są większe od łącznej powierzchni piwnicznych pomieszczeń przeznaczonych do prowadzenia gospodarki rybackiej.
I tak projekt budowlany zakłada usytuowanie w kondygnacji piwnicznej (poza ciągami komunikacyjnymi o łącznej powierzchni 35,6 m2 i pomieszczeniami technicznymi o łącznej powierzchni 65,80 m2 takimi jak: pomieszczenie techniczne pompy ciepła, wentylatornia, pomieszczenie agregatu prądotwórczego i pomieszczenie ze zbiornikami na olej) następujących pomieszczeń: gospodarczego przeznaczonego do przygotowania ryb do transportu o powierzchni użytkowej 31,60 m2, magazynowo-chłodniczego o powierzchni użytkowej 29,40 m2 (oba pomieszczenia zaklasyfikowane w projekcie jako pomieszczenia do obrotu towarowego rybami), a także magazynu sprzętu wędkarskiego o powierzchni 76,80 m2 zaklasyfikowanego w projekcie jako pomieszczenie zapewniające właściwy sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego. Tym samym łączna powierzchni użytkowa pomieszczeń piwnicznych przeznaczonych do zapewnienia właściwego sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego oraz obrotu towarowego rybami wynosi 137,80 m2. Są to w istocie wszystkie pomieszczenia projektowanego budynku, które pozostają związane stricte z prowadzeniem gospodarki rybackiej.
W pierwszej kondygnacji naziemnej (parter) usytuowane być zaś mają (poza ciągami komunikacyjnymi o łącznej powierzchni 36,50 m2 i wc o powierzchni 2,50 m2): kuchnia pracowników o powierzchni 34,10 m2, pomieszczenie socjalne pracowników o powierzchni 61,60 m2, pomieszczenie administracyjne o powierzchni 63,10 m2 (nazwane w projekcie instalacji elektrycznych pomieszczeniem wypoczynkowym) oraz pomieszczenie administracyjno-biurowe o powierzchni 29 m2 (łączna powierzchnia tych pomieszczeń wynosi 187,80 m2), a także zewnętrzny taras o powierzchni 96,7 m2. Z kolei na poddaszu, będącym drugą kondygnacją naziemną, zaprojektowano (poza ciągami komunikacyjnymi o łącznej powierzchni 18,1 m2) po cztery: przedpokoje, pokoje i łazienki o łącznej powierzchni użytkowej 212,90 m2 oraz dwa balkony (każdy o powierzchni 3 m2) i dwie loggie (każda o powierzchni 2,7 m2). Zestawienie rzutu parteru i poddasza wskazuje natomiast, że na poddasze prowadzić mają z parteru dwie oddzielne klatki schodowe, z których jedna wiedzie do dwóch pomieszczeń kwaterunkowych usytuowanych w lewym skrzydle budynku, druga zaś do pozostałych dwóch pomieszczeń kwaterunkowych usytuowanych w prawym skrzydle budynku. Wedle rzutu poddasza, każde pomieszczenie mieszkalne składać się ma z: przedpokoju o powierzchni od 2,7 m2 do 10 m2, pokoju o powierzchni od 27 m2 do 36,5 m2 oraz łazienki o powierzchni od 13,5 m2 do 17,20 m2. Część pomieszczeń mieszkalnych wyposażona ma być w antresole.
Z powyższego wynika, że aż dwie kondygnacje naziemne zaprojektowano z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe, socjalne, administracyjne i/lub wypoczynkowe, zaś jedynie w piwnicy przewidziano pomieszczenia na cele prowadzenia gospodarki rybackiej; przy czym łączna powierzchnia użytkowa pomieszczeń "pomocniczych" dla gospodarki rybackiej (tj. o celach mieszkaniowych, socjalnych, administracyjnych i/lub wypoczynkowych) wynosi 400,70 m2, natomiast łączna powierzchnia pomieszczeń służących stricte do prowadzenia gospodarki rybackiej wynosi 137,80 m2. Nawet powiększając tą powierzchnię o łączną powierzchnię piwnicznych pomieszczeń technicznych (służących w istocie wszystkim ww. celom), uzyskana suma (203,60 m2) pozostaje niemal dwukrotnie mniejsza aniżeli łączna powierzchnia pomieszczeń "pomocniczych". Powyższe prowadzi do wniosku, że dominującą funkcją budynku nie będzie funkcja gospodarcza, lecz mieszkaniowa, co pozostaje w oczywistej niezgodności z decyzją WZ.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Jeśli przedłożone wraz z projektem i wnioskiem o pozwolenie na budowę rozwiązania projektowe jednoznacznie przeczą deklaracjom inwestora w zakresie określenia funkcji tego zamierzenia, organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku oceny tych rozwiązań, opierając się wyłącznie na formie projektu budowlanego, gdyż doprowadziłoby to do niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia zasady legalizmu sytuacji nadużycia przepisów prawa budowlanego. (por. m.in. wyrok NSA z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1727/07; wyrok NSA z 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 44/12; wyrok NSA z 23 marca 2016 r., sygn. akt II OSK [...]3/14; wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 611/21; wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2019 r., II SA/Ol 510/19; wyrok WSA w Gdańsku z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 600/19, czy wyrok WSA w Gdańsku z 25 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 507/24 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Nie może mieć miejsca sytuacja, w której wobec podania w projekcie funkcji obiektu, która ma znaczenie dla ustalenia zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy, organ nie może dokonać samodzielnej oceny tej funkcji, w przypadku dostrzeżenia oczywistej rozbieżności między rzeczywistą funkcją obiektu, a funkcją przypisaną przez projektanta (wyżej powołany wyrok WSA w Gdańsku z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 600/19).
Ustalenie rzeczywistej funkcji obiektu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ciążącego na organach administracji obowiązku prawidłowego zastosowania normy wynikającej z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., w ramach której organ dokonuje weryfikacji zgodności projektu budowlanego m.in. z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie prawo zabudowy nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych. Ograniczenie tej zasady musi znajdować oparcie w ustawie, zwłaszcza w przepisach prawa budowlanego, którego art. 35 ust. 1 pkt 1 określa zakres i formę ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zaliczyć trzeba także ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. (por. wyrok NSA z 24 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2342/10, CBOSA), zaś w przedmiotowej sprawie, ograniczenia te zawarto w decyzji WZ, która wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 zdanie wstępne u.p.z.p.). Co więcej, wyrażona w art. 4 P.b. zasada wolności budowlanej stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Obowiązek weryfikacji tej zgodności ciąży natomiast na organie administracji architektoniczno-budowlanej, zaś żaden przepis prawa, w tym obowiązek opracowana przez projektanta projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami, obowiązku tego nie wyłącza. Skoro natomiast organ zobligowany jest ponadto uwzględniać reguły postępowania administracyjnego, w tym m.in. zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), to niewątpliwie w ramach przysługujących mu kompetencji kontrolnych, uprawniony jest do dokonania oceny, czy funkcja projektowanego obiektu budowlanego jest zbieżna z funkcją wynikającą z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Trudno przy tym wyrazić w jakim innym działaniu w niniejszej sprawie miałaby przejawiać się realizacja kompetencji organu z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., dotycząca weryfikacji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji WZ w zakresie funkcji obiektu budowlanego.
Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji jedynie lakonicznie wspomina o niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji WZ w kontekście braku usunięcia tej niezgodności przez inwestorów (co budzi zdziwienie sądu zważywszy na doniosłość tejże niezgodności), to jednak zaniechanie przez Wojewodę sporządzenia należytego i wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym względzie (a także w kontekście zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a.), nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem w świetle zaistniałego stanu faktycznego, decyzja odmawiająca udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji jest jedyną słuszną, którą mogły wydać organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji (w przeciwnym razie zaakceptowany zostałby projekt jednoznacznie niezgodny z decyzją WZ, co rzutowałoby na ocenę hipotetycznej decyzji o pozwoleniu na budowę w aspekcie przesłanki z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.).
Bardziej obszerne jest w tym przedmiocie uzasadnienie decyzji Starosty, w którym organ ten dostrzegł, że już sama nazwa zamierzenia inwestycyjnego sugeruje, że nie obejmuje ono obiektu służącego jedynie gospodarce rolnej, zaś z treści projektu wynika, że pomieszczenia zapewniające właściwy sposób magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego stanowią jedynie niewielką część budynku. Spostrzeżenia te Starosta zawarł w ramach rozważań kwestionujących przypisaną budynkowi kategorię obiektu budowlanego (tj. kategoria II – budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe), stwierdzając, że budynek powinien być zakwalifikowany przez projektanta do odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych nie tylko ze względu na jego nazwę, ale przede wszystkim na jego przeznaczenie, opierając się na zawartości projektu budowlanego (str. 7 uzasadnienia decyzji Starosty z dnia 1 lutego 2024 r.). Sąd zauważa przy tym, że nie sposób podzielić zarzutu skargi, w którym pełnomocnik skarżących zarzuca organowi I instancji, brak należytego uzasadnienia w zakresie zakwestionowanej kategorii obiektu budowlanego oraz brak wskazania przez ten organ kategorii właściwej. Przepisy art. 35 P.b. nie uprawniają bowiem organu do takiej, oczekiwanej przez skarżących, ingerencji w projekt budowlany, którego treścią organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest związany. Kategorię obiektu budowlanego nadaje (jak słusznie zauważył Starosta) autor projektu budowlanego, co nie wyklucza jednak uprawnienia organu do dokonania oceny adekwatności proponowanych rozwiązań i dokonanych kwalifikacji obiektu budowlanego, względem definicji prawnych, do których odnosi przeznaczenie i funkcja obiektu, ustalone warunkami zabudowy. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że decyzja WZ została wydana dla budynku gospodarczego do prawidłowego funkcjonowania gospodarki rybackiej, zaś wedle § 3 pkt 8 warunków technicznych przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
Tym samym kwestionując gospodarczy charakter projektowanego obiektu budowlanego (tj. w świetle ww. definicji) Starosta nie przekroczył swoich ustawowych kompetencji, lecz zgodnie z wolą ustawodawcy wypowiedział się co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji WZ, która ustala warunki zabudowy wyłącznie dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego o określonym tam przeznaczeniu. Dodać w tym względzie należy, że przeprowadzone uprzednio postępowanie w sprawie nieważności decyzji WZ (stanowiące zagadnienie wstępne) wykazało, że projektowany obiekt nie będzie budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej, gdyż wnioskodawcy nie prowadzą rodzinnego gospodarstwa rolnego, hodowlanego, ogrodniczego lub leśnego (por. uzasadnienie wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 212/13). To zaś wyklucza zakwalifikowanie obiektu do II kategorii, do której należą budynki służące gospodarce rolnej. W konsekwencji więc słusznie Starosta dostrzegł niewłaściwie przypisaną budynkowi w projekcie kategorię obiektu budowlanego oraz zasadnie wezwał do jej modyfikacji, przez wskazanie kategorii właściwej, tj. takiej, której odpowiada projektowany budynek, mający w istocie pełnić funkcję inną, aniżeli ta deklarowana przez inwestorów.
Dodać w tym miejscu należy, że poza wnioskami wynikającymi z proporcjonalnego zestawienia powierzchni użytkowej przeznaczonej stricte do prowadzenia gospodarki rybackiej, z powierzchnią przeznaczoną na cele mieszkalne, socjalne i administracyjne bądź wypoczynkowe, o innej, aniżeli deklarowana przez inwestorów, funkcji projektowanego obiektu budowlanego, świadczą ponadto takie jego cechy jak: taras (na wodzie) w parterze budynku o powierzchni 96,70 m2; materiały wykończeniowe (np. drewno, kamień, kamień łupany, dach kryty 5-7 warstwami wióra osikowego); przestronne pomieszczenia mieszkalne na poddaszu obiektu (niektóre wyposażone w antresole), w tym każde składające się z pokoju, przedpokoju i obszernej łazienki (wyposażonej zarówno w wolnostojącą wannę, jak i część prysznicową), liczne wysokie okna (o wysokości około 2-3 m) ogrzewanie podłogowe w obszernym hallu na parterze budynku oraz we wszystkich łazienkach pomieszczeń mieszkalnych; dwie oddzielne klatki schodowe prowadzące z parteru do pomieszczeń mieszkalnych; zaprojektowany układ funkcjonalny pomieszczeń; brak oddzielnego wejścia (z poziomu terenu) do kondygnacji piwnicznej, w której usytuowano magazyn sprzętu wędkarskiego, pomieszczenie gospodarcze, pomieszczenia techniczne i magazyn-chłodnię (w szczególności od strony stawu i jeziora); uwzględnienie takich urządzeń jak: sauna, odnowa biologiczna i prasowalnica w zestawieniu obwodów nierezerwowanych z agregatu w bilansie mocy elektroenergetycznej (str. [...] projektu); a także nazewnictwo obwodów wewnętrznej linii zasilającej oraz niektórych pomieszczeń, przyjęte w projekcie instalacji elektrycznych, tj. odbiegające od nazewnictwa przyjętego w projekcie architektonicznym (np.: pomieszczenie w parterze obiektu, które nazwano w projekcie architektonicznym pomieszczeniem administracyjnym, oznaczono w planie instalacji elektrycznej i teletechnicznej jako pomieszczenie wypoczynkowe; pomieszczenie socjalne na parterze nazwano jadalnią, zaś pomieszczenia usytuowane na poddaszu pogrupowano w cztery części mieszkalne z antresolami).
W oparciu o cechy i parametry obiektu budowlanego, na inną, aniżeli deklarowana przez inwestorów, funkcję projektowanego obiektu budowlanego, zwrócił uwagę orzekający uprzednio, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WZ, WSA w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Bk 453/10). W pełni podzielono tam ocenę SKO, że przedmiotowy obiekt budowlany nie odpowiada definicji budynku gospodarczego w gospodarstwie rolnym. Odwołując się do definicji budynku gospodarczego z § 3 pkt 8 warunków technicznych, ówczesny skład sądu zwrócił uwagę m.in. na "służebną" jego rolę względem budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także otoczeniu - w kontekście samodzielnego charakteru planowanej inwestycji. WSA w Białymstoku uznał ponadto, że ocenie charakteru budynku służą także cechy danego obiektu, zaś dokonując kwalifikacji obiektu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, stwierdził, że nie można było "(...) pominąć jego cech, takich jak rozmiar, planowana liczba kondygnacji czy liczba pomieszczeń i ich wielkość, przewidzianych elementów, jak tarasy czy loggie oraz wizji inwestora samego wyglądu budynku, jego bryły. Wszystkie te elementy były widoczne w dokumentacji dołączonej do wniosku o warunkach zabudowy, a szczegółowo zobrazowane zostały w późniejszym projekcie budowlanym do pozwolenia na budowę."
Co prawda wyrok powyższy został uchylony wyrokiem NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 146/11), jednakże w jego uzasadnieniu NSA przyznał rację sądowi I instancji, że decyzja WZ została wydana z naruszeniem prawa, a zakwestionował jedynie ocenę wagi tego naruszenia, w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Finalnie, sądy obu instancji orzekające w sprawie nieważności decyzji WZ uznały, że dokonana przez SKO wykładnia pojęcia budynku gospodarczego (przeprowadzona w ramach wykładni pojęcia zabudowy zagrodowej) była prawidłowa oraz, że w związku z tą wykładnią SKO prawidłowo uznało, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej. SKO zaś na podstawie analizy akt postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz uzupełniająco projektu budowlanego ustaliło, że obiekt nie odpowiada definicji budynku gospodarczego, w rozumieniu warunków technicznych, o czym świadczy m.in.: jego wielkość (powierzchnia zabudowy około 300 m2), rozmieszczenie pomieszczeń (dwie kondygnacje i piwnica) oraz inne cechy takie jak np.: duża ilość i wielkość okien, balkony, tarasy, loggie, cztery pomieszczenia socjalne z łazienką, inne pokoje. SKO oceniło, że projektowany obiekt ma charakter produkcyjny i mieszkalny oraz nie jest przeznaczony jedynie do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych, przechowywania środków produkcji rolnej, sprzętu czy płodów rolnych, natomiast przypisana mu funkcja magazynowania, konserwacji i naprawy sprzętu rybackiego nie będzie służyła zaspokajaniu potrzeb mieszkańców budynku mieszkalnego, zamieszkania zbiorowego, czy rekreacji indywidualnej. W ocenie SKO budynek będzie samodzielną inwestycją w ramach gospodarstwa rolnego o charakterze produkcyjnym i mieszkalnym, a nie budynkiem w zabudowie zagrodowej (uzasadnienie wyroku WSA w Białymstoku z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 453/10). Ustalenia powyższe pozostały aktualne również w chwili wydania przez SKO decyzji z dnia 25 września 2012 r. (finalnie kończącej kwestię nieważności decyzji WZ), zaaprobowanej przez WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., (sygn. akt II SA/Ol 212/13), jednakże w świetle wiążących SKO wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 146/11) dostrzeżone w tym względzie wady decyzji WZ (wydanej m.in. z naruszeniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz w wyniku niewłaściwego zakwalifikowania rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawców), nie mogły przesądzić o tym, że decyzja WZ w sposób rażący narusza prawo.
Ponadto przeprowadzona przez sąd kontrola wykazała również, że zasadne były wątpliwości organów co do zachowania w projekcie warunku całkowitej wysokości projektowanego budynku, określonego w decyzji WZ jako: do 10 m od istniejącego poziomu terenu (pkt 1 tiret drugie decyzji WZ). Wedle bowiem § 6 warunków technicznych (Dz.U. 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm. wprowadzoną Dz.U. 2004 r. Nr 109 poz. 1156) wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przykrycia. Tymczasem w projekcie wysokość budynku do kalenicy określono na 9,97 m przy poziomie zero wynoszącym 149,80 m n.p.t. (str. [...], pkt. 1.7 projektu zagospodarowania terenu), a wejście główne (i jedyne) do budynku zaprojektowano na poziomie 149,78 m n.p.m. (część graficzna projektu zagospodarowania terenu), ale między rzędnymi 149,5 - 149 m n.p.m. (teren ze spadkiem w kierunku jeziora Przechodniego) – co oznacza, że realizacja projektu wymagałaby podniesienia terenu w tym miejscu, a finalnie projektowana całkowita wysokość obiektu przekracza tą, która została ustalona w decyzji WZ. Starosta kilkukrotnie zwracał się do inwestorów o doprecyzowanie projektu w zakresie rzędnej terenu m.in. przy głównym wejściu do budynku, w celu weryfikacji zachowania ustalonej w decyzji WZ wysokości całkowitej obiektu, jednakże inwestorzy nie uzupełnili, ani też nie skorygowali projektu w tym zakresie. Ponadto, niezgodnie z decyzją WZ, zaprojektowano trzecią kondygnację naziemną (strych nieużytkowy i strych gospodarczy), co umknęło uwadze organów obu instancji. Uchybienie to jednak, ze względu na wagę wyżej opisanej, a dostrzeżonej przez organy, gruntownej niezgodności projektu z ustaleniami decyzji WZ w zakresie dominującej funkcji obiektu, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.
Wpływu takiego nie miały również inne uchybienia, których dopuściły się organy, ustalające katalog pozostałych wadliwości projektu budowlanego, do których usunięcia inwestorów w toku postępowania wzywano kilkukrotnie; mowa tu o: dostosowaniu strony tytułowej projektu do rozporządzenia projektowego z 2012 r., spełnieniu warunków technicznych w zakresie umożliwienia dostępu do budynku osobom niepełnosprawnym, uzgodnieniu projektu w zakresie wymagań sanitarnohigienicznych, przedłożeniu dokumentacji badań geotechnicznych podłoża gruntowego, podpisaniu projektu przez projektanta sprawdzającego branżę konstrukcyjną, skorygowaniu w projekcie zagospodarowania terenu informacji o obszarze oddziaływania obiektu, ujednoliceniu w projekcie granic obszaru inwestycji oraz oznaczenia działki i jej właściciela. Dostrzeżone w tym względzie przez organy wadliwości projektu budowlanego mają w istocie znaczenie drugorzędne, bowiem wszelkie wymagania formalno-prawne, które spełniać winien projekt budowlany, definiowane są przeznaczeniem i funkcją obiektu budowlanego, które w niniejszej sprawie są inne, aniżeli deklarują to inwestorzy we wniosku oraz autor projektu budowlanego w jego nazwie i opisie przedmiotu inwestycji (pkt 2.1. części opisowej). Skoro zatem analiza cech budynku jako całości techniczno-użytkowej doprowadziła do wniosku o innym przeznaczeniu i funkcji projektowanego budynku, którego kategorii inwestorzy nie zmodyfikowali mimo wezwania, uznać należy, że wyżej opisane nieprawidłowości projektu budowlanego mają raczej hipotetyczny charakter. Nie sposób bowiem określić np. zakresu wymaganych prawem uzgodnień, czy konkretnych warunków technicznych obiektu budowalnego, którego kategorii nie określono, skoro wynikają one z konieczności zastosowania norm prawnych adekwatnych dla określonej funkcji budynku.
Sąd zauważa w tym miejscu jedynie, że w świetle dyspozycji art. 20 ust. 2 i 3 pkt 2 P.b., zasadne wydaje się podpisanie projektu budowlanego przez projektanta sprawdzającego branżę konstrukcyjną, zaś zestawienie art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b. z treścią decyzji WZ prowadzi do wniosku o słusznym domaganiu się przez Starostę przedłożenia przez inwestorów dokumentacji badań technicznych podłoża gruntowego. Wedle art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b. projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych; natomiast w ustaleniach decyzji WZ dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazano, że odprowadzanie ścieków może następować do ekologicznej oczyszczalni ścieków po przeprowadzeniu badań geologicznych, natomiast w przypadku podłoża nie spełniającego warunków gruntowych, ścieki należy gromadzić w szczelnym, bezodpływowym zbiorniku z wywozem ich do najbliższej oczyszczalni ścieków (pkt 4 tiret czwarty decyzji WZ). Również w ustaleniach decyzji WZ dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi wskazano, że na obszarach, dla których brak jest możliwości unieszkodliwiania ścieków w miejscu ich powstania, należy je gromadzić w szczelnych zbiornikach bezodpływowych i wywozić do punktów zlewnych najbliższych oczyszczalni (pkt 2 tiret drugie decyzji WZ). Z powyższych warunków zabudowy udzielonych inwestorom wynika zatem jedynie warunkowa możliwość odprowadzania ścieków do ekologicznej oczyszczalni ścieków, uzależniona od wyników badań geologicznych. Tymczasem w pkt. 1.5. tiret czwartym projektu zagospodarowania terenu wskazano, że jakkolwiek odprowadzanie ścieków będzie następowało do szamba szczelnego, to docelowo w przyszłości ich odprowadzanie będzie następowało do sieci gminnej, lub w przypadku jej braku, do biologicznej oczyszczalni ścieków (według odrębnego opracowania). Oznacza to, że jeżeli inwestorzy docelowo zamierzają odprowadzać ścieki do biologicznej oczyszczalni ścieków, to powinni byli przedłożyć organowi dokumentację badań technicznych podłoża gruntowego, która (według informacji zawartej w pkt 9 na str. [...] projektu budowlanego) została wykonana przez G.R. w styczniu 2005 r. i znajduje się w aktach sprawy oraz została powołana w pkt 1.13 projektu zagospodarowania terenu (warunki gruntowo-wodne). Dokumentacji tej inwestorzy ani (wbrew ww. deklaracji) nie załączyli do projektu budowlanego, ani też nie przedłożyli organowi, mimo kilkukrotnego wezwania ich do uzupełnienia tego braku, co znajdowało oparcie w przepisach prawa. Ponadto projekt budowlany cechują nieścisłości w zakresie nazewnictwa pomieszczeń, oznaczenia działki inwestycyjnej (na str. [...] projektu wskazano nieprawidłowy nr działki inwestycyjnej, tj. sprzed modernizacji ewidencji gruntów, która miała miejsce w 2012 r.), czy tytułu prawnego do nieruchomości inwestycyjnej (na str. [...] projektu wskazano, że należy ona do inwestora podczas gdy z wypisu z ewidencji gruntów datowanego wynika, że działka inwestycyjna stanowi własności Spółki).
Abstrahując od niejako hipotetycznego charakteru dostrzeżonych przez organy, a wyżej opisanych, wadliwości projektu budowlanego, sąd zauważa na marginesie, że niektóre z nich zostały sprecyzowane albo na podstawie przepisów prawa, które nie mają zastosowania w sprawie (tj. wymagania z pkt 2 co do uzupełnienia strony tytułowej projektu, które oparto na przepisach rozporządzenia projektowego z 2012 r., podczas gdy zgodnie z § 14 tego rozporządzenia nie miało ono zastosowania w niniejszej sprawie, wszczętej przed dnem jego wejścia w życie); albo na podstawie niedookreślonych norm prawnych, a przy tym niepoddających się weryfikacji sądowej (tj. wymagania z pkt 2 dotyczące przystosowania budynku dla osób niepełnosprawnych, oparte co prawda na powołanych tam przepisach warunków technicznych, które jednak od chwili wszczęcia postępowania podlegały wielokrotnej nowelizacji); albo bez ich powołania (tj. pkt 5, pkt 7 i pkt 8 postanowienia z dnia 25 listopada 2021 r.).
W tym miejscu zauważyć również należy, że wbrew ustaleniu organów obu instancji, inwestorzy wykazali spełnienie warunku z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., wedle którego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto m.in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach sprawy znajdują się bowiem datowane na grudzień 2023 r. oświadczenia każdego z inwestorów, z których wynika, że posiadają oni prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane wynikające z tytułu umowy dzierżawy zawartej z właścicielem tejże nieruchomości, tj. Spółką. W ocenie sądu treść tych oświadczeń odpowiada definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez które w świetle art. 3 pkt 11 P.b. należy rozumieć tytuł prawny wynikający m.in. ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Podkreślić przy tym należy, że w związku z dokonaną dnia 11 lipca 2003 r. zmianą art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), inwestor nie ma obowiązku wykazania (tj. udowodnienia, czy uprawdopodobnienia) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzyskanie pozwolenia na budowę jest uzależnione w tym względzie jedynie od złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej, a także wskazanie tytułu prawnego do dysponowania tą nieruchomością, którym w niniejszej sprawie jest umowa dzierżawy zawarta ze Spółką. Skoro zatem inwestorzy złożyli niebudzące wątpliwości oświadczenia dotyczące działki inwestycyjnej, to tym samym uczynili zadość wymaganiom ustanowionym przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. Popełnione w tym względzie przez organy obu instancji naruszenie art. 80 k.p.a. nie miało jednak finalnie wpływu na wynik sprawy, w świetle wyżej opisanej niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji WZ, która to niezgodność sama w sobie wyklucza udzielenie inwestorom pozwolenia na budowę.
Końcowo już sąd zauważa, że o negatywnym wyniku weryfikacji projektu budowlanego w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przesądza dodatkowo niezgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Jakkolwiek względem inwestycji nie wydano decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.i.o.ś., a postanowieniem z dnia 25 października 2013 r. nr DON.OO.43.47.2013.B Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie RDOŚ z dnia 23 sierpnia 2013 r. nr WSTI.430.31.2013.DKV stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 planowanego przedsięwzięcia i stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na obszar Natura 2000, to nie zmienia to faktu, że teren inwestycji leży na obszarze Suwalskiego Parku Krajobrazowego (dalej: "SPK"), na obszarze którego od 11 lipca 2015 r. obwiązują zakazy wynikające z potrzeb jego ochrony, w kształcie sprecyzowanym uchwałą nr XII/92/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. (Dz.Urz. Podl. 2015 r., poz. 2120 z dnia 26 czerwca 2015 r., dalej: "uchwała SPK"), wydaną na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.; dalej: "u.o.p.).
Oznacza to, że zmodyfikowany w listopadzie 2018 r. projekt budowlany powinien być zgodny z treścią uchwały SPK, która wprowadza na terenie SPK m.in. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych (§ 4 ust. 1 pkt 4 uchwały SPK) oraz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych – z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały SPK). Tymczasem w opisie technicznym warunków gruntowo-wodnych projektu budowlanego wskazano, że warstwę gruntów organicznych (bagiennych i jeziornych) oraz nasypowych uznano za nienośną (pakiet "0") i wymaga ona całkowitego usunięcia w konturze projektowanego obiektu. (str. [...] projektu budowlanego, pkt 1.2 tiret piąte), co świadczy w ocenie sądu o naruszeniu zakazu z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały SPK; natomiast zasadnie dostrzeżone przez organy, inne, aniżeli deklarowane we wniosku i projekcie, przeznaczenie projektowanego budynku, zlokalizowanego w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora P., wskazuje na naruszenie zakazu z § 4 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały SPK.
Nie budzi przy tym wątpliwości sądu, że dokonywana przez organy wydające pozwolenia na budowę, weryfikacja zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., powinna obejmować zgodność projektu budowlanego z regulacjami ustanawiającymi formy ochrony przyrody wymienione w art. 6 ust. 1 u.o.p. Wszak na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, a w szczególności m.in. powierzchnię ziemi, wody, krajobraz oraz inne elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39), natomiast wedle art. 16 ust. 1 u.o.p., park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Ustanawiane zaś na obszarach form ochrony przyrody zakazy, mają na celu zachowanie, zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie zasobów, tworów i składników przyrody takich jak m.in. krajobraz (art. 2 ust. 1 pkt 7 u.o.p.), dlatego też w ocenie sądu, jakikolwiek projekt budowlany, który jest aprobowany przez właściwy organ, w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., zakazów tych naruszać nie może.
Jakkolwiek odstąpienie przez organy obu instancji od weryfikacji projektu budowlanego z wymaganymi ochrony środowiska, w szczególności zaś z zakazami obowiązującymi na obszarze SPK, na którym położona jest działka inwestycyjna, stanowi naruszenie dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., to wobec uprzednio poczynionych uwag dotyczących gruntownej niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji WZ, która wyklucza udzielenie inwestorom pozwolenia na budowę, zaniechanie to finalnie nie miało wpływu na wynik sprawy.
Reasumując, w kontekście wszystkich poczynionych wyżej rozważań, wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżących byłoby sprzeczne z prawem, bowiem prowadziłoby do obejścia obowiązujących przepisów prawa, co oznacza, że zaskarżona decyzja, mimo dostrzeżonych przez sąd licznych uchybień (nie mających wpływu na wynik sprawy), odpowiada prawu. Wobec niewykonania przez inwestorów postanowienia Starosty z dnia 25 listopada 2021 r., którym zobowiązano ich m.in. do wyeliminowania niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji WZ, w terminie wielokrotnie na wniosek ich pełnomocnika przedłużanym, organ zobowiązany był do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, co wynika z treści art. 35 ust. 3 P.b. Działanie to znajduje umocowanie w przepisach prawa i mimo dostrzeżonych przez sąd wadliwości, w zasadniczej swej mierze było prawidłowe. Sporządzone zaś przez organy obu instancji uzasadnienia wydanych decyzji, mimo, że lakoniczne co do istoty sprawy, odzwierciedlają jednak poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśniają podstawę prawną i faktyczną zapadłego rozstrzygnięcia, w sposób na tyle zrozumiały oraz przekonujący, aby strona skarżąca mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organy kierowały się przy załatwianiu sprawy. Podniesione zaś w skardze zarzuty w zasadniczej swej mierze, stanowią polemikę z ustaleniami organów obu instancji, przede wszystkim nie znajdującą oparcia w materiale dowodowym oraz forsującą jedynie interes faktyczny skarżących, którzy niewątpliwie zamierzają na działce inwestycyjnej wybudować budynek o przeznaczeniu innym, aniżeli gospodarcze. Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o jego wadliwości, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi, jeżeli przeprowadzona kontrola tego aktu, nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających jego uchylenie.
Mając na uwadze wszystkie wyżej powołane okoliczności prawne i faktyczne kontrolowanej sprawy, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.