II SA/Sz 257/04

II SA/Sz 257/04 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2004-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Iwona Tomaszewska
Stefan Kłosowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
GSK 1132/04 - Wyrok NSA z 2004-12-03
Skarżony organ
Rada Miasta
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 101 poz 1178
Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski /spr/ Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Beata Majewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2004r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustanowienia zakazu prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone na terenie miasta [...] o d d a l a skargę .-
Uzasadnienie
W dniu [...]r. Rada Miejska , powołując się na art. 40 ust. 3 i 4 w związku z art. 7 ust.1 pkt 11 ustawy z Dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /dalej Usg/, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustanowienia zakazu prowadzenia handlu z ręki, kosztów, stoisk, wózków , przyczep samochodowych, tymczasowych obiektów budowlanych w miejscach do tego celu nie wyznaczonych na obszarze miasta .
W uzasadnieniu uchwały podano, iż jej celem jest zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego wskazując, że handel uliczny zagraża bezpieczeństwu ruchu pieszych, zmuszając ich do poruszania się po jezdniach a nadto handel w miejscach do tego nie przystosowanych powoduje zaśmiecanie i pogarsza warunki sanitarne, zaś stoliki, łóżka polowe i inne prowizoryczne stragany szpecą reprezentacyjne miejsca w mieście.
Nawiązano też do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2000r. sygn. akt P 10/02, w którym Trybunał orzekł, że art. 54 Kodeksu wykroczeń, w zakresie w jakim przewiduje wymierzenie kary grzywny za naruszenie przepisów porządkowych wydawanych przez organy stanowiące samorządu terytorialnego, jest zgodny z Konstytucją RP.
Powyższą uchwałę Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując, iż zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy może wydawać przepisy porządkowe ale tylko w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, i tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z tych przesłanek. Sposób prowadzenia działalności handlowej wynika z obowiązujących przepisów. Nie występuje też niezbędność wydania przepisów porządkowych dla ochrony dóbr określonych w art. 40 ust. 3 ww. ustawy. Ponadto przepisy porządkowe nie mają charakteru wykonawczego w stosunku do ustaw szczególnych, lecz normują sprawy dotychczas w ustawach nieuregulowane.
Zasady prowadzenia działalności handlowej uregulowane zostały ustawą z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 101 ,poz. 1178 ze zm.). Zgodnie z art. 5 tej ustawy podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.
Powyższa zasada jest konsekwencją i rozwinięciem konstytucyjnej zasady ustalającej zakaz wprowadzania ograniczeń dotyczących sfery praw i wolności obywatelskich przepisami rangi niższej niż ustawowa. Zgodnie z art. 31 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. Nr 78, poz.483) "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".
Skoro wpis do ewidencji działalności gospodarczej uprawnia konkretne osoby do prowadzenia działalności np. handlowej, a żaden przepis ustawowy jej nie ogranicza, to art.40 ust.3 ustawy gminnej nie może stanowić dla rady podstawy do wprowadzenia takich ograniczeń.
Również, w świetle art.15 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych ( Dz. U. z 2002r. Nr 9, poz.84 ze zm.) prowadzenie handlu dopuszczalne jest we wszelkich miejscach, albowiem ustawa ta także nie wprowadza żadnych ograniczeń w tym zakresie. Ustawodawca przewidział jedynie możliwość pobierania opłaty targowej od podmiotów dokonujących sprzedaży na targowiskach.
Ograniczeń w prowadzeniu działalności handlowej nie zawierają również przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz.150 ze zm.).
Natomiast w przypadku prowadzenia handlu w obrębie pasa drogi publicznej, kwestia ta uregulowana jest ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2001r. Nr 71, poz.838 ze zm.). Zgodnie z art.40 tej ustawy oraz § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogi publicznej pod działalność handlową następuje na podstawie zezwolenia zarządcy takiej drogi, za co pobierana jest stosowna opłata. Ustawodawca przewidział również możliwość pobierania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia.
Zasady ewentualnej odpowiedzialności cywilnej osób trzecich (prowadzących handel) za szkody wyrządzone gminie, w związku z prowadzoną działalnością handlową regulują zaś przepisy prawa cywilnego.
Rada Miejska wprowadzając generalny zakaz prowadzenia handlu naruszyła obowiązujący porządek prawny, bowiem wkroczyła w materię regulowaną przepisami powszechnie obowiązującymi.
Skoro jedną z przesłanek uchwalenia przepisów porządkowych jest niezbędność ochrony wartości wymienionych w ar. 40 ust 3 in fine ustawy o samorządzie gminnym, to nie jest wystarczającym wskazanie dóbr, które za ich pomocą podlegać mają ochronie. Koniecznym bowiem jest zaistnienie warunku niezbędności uchwalenia przepisów porządkowych pozwalających na ochronę tychże.
Gmina ma możliwość, na gruncie obowiązującego porządku prawnego (w szczególności prawa karnego i cywilnego), zastosowania odpowiednich środków w celu zapewnienia ochrony porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w obszarze regulacji objętej
przedmiotową uchwałą. Możliwym jest w szczególności wykorzystanie uprawnień przysługujących Straży Miejskiej i Policji, a także odpowiedniej współpracy i koordynacji działań tych służb.
Ponadto, Rada zabraniając w § 1 prowadzenia handlu "na obszarze miasta Kołobrzegu", z jednoczesnym dopuszczeniem jego prowadzenia - na targowiskach i miejscach wyznaczonych przez Prezydenta, wprowadziła tym samym zakaz wykonywania handlu nie tylko na nieruchomościach stanowiących mienie komunalne, ale także na nieruchomościach będących własnością osób trzecich. W ten sposób Rada ograniczyła wykonywanie prawa własności, nie mając ku temu kompetencji.
Powołane w uzasadnieniu uchwały orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2003 r. - nie przesądza o zgodności z prawem przedmiotowej uchwały, albowiem przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału była wyłącznie kwestia zgodności z Konstytucją art. 54 kodeksu wykroczeń. Aczkolwiek konieczność rozstrzygnięcia tego zagadnienia prawnego wynikła na tle analogicznej uchwały dotyczącej zakazu handlu w Łodzi, to jednak Trybunał Konstytucyjny oceniał wyłącznie zgodność z Konstytucją art. 54 kodeksu wykroczeń, a nie wypowiadał się co do zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Łodzi. Także pozostałe wskazane w uzasadnieniu uchwały motywy nie uzasadniają przyjętej przez Radę regulacji.
Podnosząc powyższe zarzuty wobec zaskarżonej uchwały Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie .
Zdaniem Rady zaskarżona u chwała spełnia ustawowe przesłanki wynikające z art. 40 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym. Za takim stanowiskiem przemawia też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2003r. wydany w sprawie P.10/02 /publ. OTK-A 2003/6/62, na który powołała się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Skarga okazała się nieuzasadniona, a jej argumenty prawne uznać należy za nietrafne.
Przypomnieć należy, w sprawie P.10/02, którą rozpatrywał Trybunał Konstytucyjny przedmiotem rozpoznania była zgodność przepisu art. 54 kodeksu wykroczeń z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Pytanie prawne w tym zakresie przedstawił Sąd Rejonowy w związku ze sprawą o wykroczenie polegające na naruszeniu zakazu handlu ustanowionego uchwałą Nr LVIII/512/93 Rady Miejskiej w Łodzi z 9 czerwca 1993 r. w sprawie ustanowienia zakazu prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone. Wymieniona uchwała została wydana z powołaniem się na art. 40 ust. 3 i 4 Usg. Uchwała ta zabraniała prowadzenia handlu z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych, kontenerów itp., a także zwierząt i środków transportowych w miejscach do tego nie wyznaczonych, a więc co do swej treści była to uchwała analogiczna do będącej przedmiotem skargi Wojewody w niniejszej sprawie.
Trybunał wprawdzie nie rozpatrywał kwestii legalności uchwały podjętej przez Radę Miejską w Łodzi, jednakże oceniając kwestię dopuszczalności wymierzania kary na podstawie art. 54 kodeksu wykroczeń w oparciu o przepisy porządkowe wydane przez radę gminy na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 Usg zawarł swych rozważaniach prawnych oceny i uwagi mające istotne znaczenie dla rozpatrywanej tu sprawy. Byłyby one bezprzedmiotowe, gdyby w ocenie Trybunału, wydana na podstawie art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała, nie była legalna. Nie mogłaby bowiem stanowić wówczas podstawy do wymierzania kary na podstawie art. 54 kodeksu wykroczeń. Tymczasem Trybunał uznał, iż stosowne regulacje uchwały Rady Miejskiej w Łodzi stanowią określenie normy sankcjonowanej (zakazu), której naruszenie prowadzi do odpowiedzialności wynikającej z Kodeksu wykroczeń. Zaś art.. 54 kodeksu wykroczeń stosuje się wyłącznie do naruszeń takich przepisów porządkowych, co do których wyraźnie zastrzeżono, że ich naruszenie podlega odpowiedzialności karnoadministracyjnej.
Konstytucyjna zasada wyłączności ustawy nie wyklucza dla uregulowania spraw o istotnym znaczeniu z punktu widzenia konstytucyjnych wolności i praw powierzenia organom stanowiącym samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia regulacji prawnych, mających na celu przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia, zdrowia lub mienia, a także dla porządku i spokoju publicznego, pod warunkiem wszakże, że regulacje te są zgodne z zasadą proporcjonalności i nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych.
Zasady stanowienia aktów prawa miejscowego zostały zawarte przede wszystkim w .art.94 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że zasady stanowienia aktów prawa miejscowego, zawarte w art.94. Konstytucji. różnią się od zasad wydawania rozporządzeń, określonych w art.92 Rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowych upoważnień zawartych w ustawie i w celu jej wykonania, natomiast akty prawa miejscowego są stanowione i w granicach zawartych w ustawie na podstawie ogólnych upoważnień.Przepisy Konstytucji nie wymagają, aby w upoważnieniach takich, tak jak w upoważnieniach do wydawania rozporządzeń, zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu.
Organy samorządu terytorialnego posiadają zatem szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia. Takie rozwiązanie jest zharmonizowane z konstytucyjną pozycją samorządu terytorialnego, który uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art 16 ust. 2 Konstytucji). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych /art. 163/.
Oceniając zaskarżoną uchwałę pod kątem w/w przepisów konstytucyjnych uznać należy, iż uchwała ta spełnia ustawowe przesłanki jej wydania wynikające z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, to znaczy wydana została w zakresie nieuregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących oraz w okolicznościach niezbędnych do ochrony wartości wymienionych w tym przepisie tzn. zapewnienia porządku i bezpieczeństwa na określonych w niej obszarach miasta . Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że handel z ręki, koszów, stoisk, pojazdów samochodowych itp. w dowolnych miejscach może zakłócać prawidłowe funkcjonowanie organizmu miejskiego zwłaszcza systemu komunikacyjnego, co zagrażać może bezpieczeństwu osób przebywających w tym miejscu lub korzystających z urządzeń miejskich.
Niezasadne są zarzuty skargi, dotyczące naruszenia w/w uchwałą ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku - Prawo działalności gospodarczej. Art. 5 tej ustawy, nie wprowadza bowiem niczym nieograniczonejwolności podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Zgodnie z tym przepisem, jej podejmowanie i wykonywanie jest wolne dla każdego na równych prawach, ale z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Ustawodawca przewidział więc możliwość wprowadzania ograniczeń w wykonywaniu działalności gospodarczej, wynikających z przepisów prawa a więc i również z przepisów prawa miejscowego, wydawanych przez organy gminy w ramach swoich kompetencji, w szczególności przepisów porządkowych..
Bezpodstawne jest też odwoływanie się przez skarżącego do art. 15 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych. Jest to przepis ustawy podatkowej a więc w żaden sposób nie reguluje on kwestii dopuszczalności prowadzenia handlu w jakimkolwiek miejscu a jedynie kwestie powstania i treści obowiązku podatkowego w opłacie targowej.
Nietrafny jest również zarzut dotyczący nieuprawnionego ograniczenia przez Radę Miasta prowadzenia działalności handlowej na terenach będących własnością osób trzecich. Kompetencja rady gminy wynikająca z przepisów art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym odnosi się do całego terytorium gminy i nie jest ograniczona do możliwości wydawania przepisów porządkowych na terenach będących własnością gminy. Wykonywanie prawa własności może podlegać różnym ograniczeniom, wynikającym z przepisów prawa np. planów zagospodarowania przestrzennego, przepisów dotyczących sposobu użytkowania określonych obiektów budowlanych itp.. Należy też pamiętać, że każdy czyj interes prawny został naruszony przez uchwałę Radę Gminy może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego /art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie dokonywana jest ocena legalności takiego aktu.
Także argumentacja,iż przepisy prawa cywilnego regulują zasady ewentualnej odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone gminie jako właścicielowi terenów miejskich, w związku z prowadzoną działalnością handlową jest nietrafna, bowiem zaskarżona uchwała w ogóle do tej kwestii się nie odnosi. Jej celem jest stworzenie organom odpowiedzialnym za porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne prawnej podstawy do reagowania w przypadku naruszenia przepisów porządkowych, dotyczących w tym przypadku zakazu handlu we wskazanych w uchwale miejscach lub poza miejscami wyznaczonymi do takiego handlu, uzasadnionego względami zachowania porządku publicznego /stworzenie normy sankcjonowanej/. Brak aktu prawa miejscowego, określającego miejsca i zasady prowadzenia tego typu działalności handlowej na określonym obszarze oraz zakazu prowadzenia takiej działalności, na określonym obszarze miasta niewątpliwe utrudniałby a czasem wręcz uniemożliwiał skuteczne egzekwowanie utrzymania porządku bądź zapewnienia bezpieczeństwa , za co organy gminy są odpowiedzialne z mocy art. 7 ust.1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym.
Oczywiście stanowienie przepisów prawa miejscowego powinno odpowiadać konstytucyjnym wymogom stanowienia tego prawa. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie wykazał by owe zasady stanowienia prawa zostały zaskarżoną uchwałą naruszone.
Przytoczone w skardze orzecznictwo NSA nie odnosi się do uregulowanej w zaskarżonej uchwale materii.
Należy więc uznać, że - wbrew twierdzeniom skargi - zaskarżona uchwała nie narusza obowiązującego prawa, w związku z czym skarga organu nadzoru podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/.