II SA/Sz 254/24

II SA/Sz 254/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-08-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska /sprawozdawca/
Joanna Wojciechowska /przewodniczący/
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1,  art. 200,  art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 79 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 984
art. 42   ust. 3, ust. 6, ust. 7 pkt 2, art. 42a  ust. 1,
Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1935
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Powiatu w Gryficach z dnia 30 sierpnia 2018 r. nr XLVII/311/18 w przedmiocie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycielom zajmującym stanowiska kierownicze w szkołach oraz tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Powiat Gryficki I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Starosty Gryfickiego na rzecz strony skarżącej Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skargą z dnia 6 marca 2024 r. Wojewoda Zachodniopomorski, w oparciu o art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107, dalej: "u.s.p."), wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 uchwały Nr XLVII/311/18 Rady Powiatu w Gryficach z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycielom zajmującym stanowiska kierownicze w szkołach oraz tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin niektórych nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Powiat Gryficki (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2018 r. poz. 4582 ze zm., dalej: "Uchwała").
Wojewoda wskazał, iż w terminie przewidzianym w art. 79 ust. 1 u.s.p., w odniesieniu do Uchwały nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, jednak ponowna analiza jej treści prowadzi do wniosku, że postanowienia zamieszczone w § 3 w sposób istotny naruszają przepisy art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 986, dalej: "u.k.n.").
Organ nadzoru wskazał, że na przestrzeni ostatnich lat w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w wyraźny sposób wykształcił się pogląd negujący możliwość przyznawania obniżek tygodniowego wymiaru godzin zajęć bądź zwolnień od obowiązku ich realizacji - wymienionym z imienia i nazwiska dyrektorom konkretnych placówek oświatowych. W orzecznictwie zwraca się przede wszystkim uwagę, że przyznanie zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć bądź obniżenie pensum dyrektorowi konkretnej placówki narusza zasadę równości. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5170/21, III OSK 5192/21, III OSK 5218/21 w takim przypadku mogłoby bowiem dojść do sytuacji, w której pomimo tożsamych warunków pracy, wielkości i typu szkoły w odniesieniu do kilku placówek, ze zwolnienia korzystałby wyłącznie dyrektor jednej z nich. W związku z tym organ winien określić warunki zwolnienia jednakowe dla osób określonych w art. 42 ust. 6 u.k.n., we wszystkich placówkach spełniających określone kryteria. Taki zaś akt - jako zawierający normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym - stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 1116/19).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał w ww. orzeczeniach również, że przepis art. 42 ust. 7 pkt 2 u.k.n. ma charakter stricte ustrojowy, natomiast granice przyznanego uprawnienia i jego istota określona została w art. 42 ust. 6 u.k.n., z którego wynika, że obniżenie obowiązkowego wymiaru godzin zajęć bądź zwolnienie z obowiązku ich realizacji powinno przyjąć formę zasad skierowanych do wszystkich nauczycieli, o których mowa w tym przepisie, uwzględniających wielkość i typ szkoły, a także warunki pracy. Organ winien więc określić warunki zwolnienia bądź obniżenia wymiaru godzin zajęć jednakowe dla osób określonych w art. 42 ust. 6 u.k.n., we wszystkich placówkach spełniających określone kryteria (przy uwzględnieniu wyżej wskazanych przesłanek ustawowych), dla którego organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego. To zatem ustalone przez organ prowadzący w drodze aktu o charakterze normatywnym zasady mają stanowić bezpośrednie źródło uprawnień dla adresatów norm w nich zawartych. W ten sposób bowiem, każdy nauczyciel wykonujący obowiązki na stanowisku kierowniczym przy spełnieniu jasno sformułowanych w tego rodzaju uchwale przesłanek będzie mógł korzystać na takich samych zasadach jak inni nauczyciele (a więc równych) z uprawnień przewidzianych w tej uchwale.
W świetle powyższego nie są zatem prawidłowe postanowienia zamieszczone w § 3 Uchwały. Po pierwsze bowiem warunek uzyskania zwolnienia z obowiązku realizacji godzin zajęć bądź obniżki wymiaru godzin zajęć jest nieprecyzyjny i niedookreślony - uchwałodawca posłużył się tutaj zwrotem "znaczne zwiększenie zadań", nie wskazując, jak należy je rozumieć. Po drugie, stanowiąc w ten sposób, Rada Powiatu przyznała sobie w istocie kompetencję do jednostronnego arbitralnego decydowania, kiedy dany wniosek dyrektora zasługuje na uwzględnienie, to znaczy, czy przedstawione w nim argumenty pozwalają na przyjęcie, że zadania dyrektora zwiększyły się "znacznie". Tymczasem, skoro przepis art. 42 ust. 6 u.k.n. nie uprawnia do podejmowania uchwał w przedmiocie przyznania indywidualnej obniżki obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczyciela, ani też indywidualnego zwolnienia go z obowiązku realizacji tych zajęć, to tym samym trzeba stwierdzić, że nie jest dopuszczalne wprowadzenie takiej możliwości w postaci sformułowania takiej zasady, jak to uczyniła Rada Powiatu w ww. regulacji.
Ponadto prawodawca w art. 42 ust. 6 u.k.n. wprowadził zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje prawo do obniżonego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć bądź zwolnienie od obowiązku realizacji zajęć wskazując, że jest to: dyrektor i wicedyrektor szkoły, nauczyciel pełniący inne stanowisko kierownicze w szkole a także nauczyciel, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze. Tymczasem, Rada Powiatu w § 3 ust. 3 Uchwały, w sposób nieuprawniony rozszerzyła powyższy katalog, postanawiając, że w uzasadnionych przypadkach, z części tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć zwolnić można również nauczyciela, jeżeli nauczycielowi przydzielono zadania kierownicze.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Gryfickiego uznała skargę za zasadną. Jednocześnie, odwołując się do orzecznictwa sadów administracyjnych, wskazała, że w przypadku ustalenia wydania uchwały z istotnym naruszeniem prawa wyrok stwierdzający nieważność takiej uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a. stanowi jedyną możliwość wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywołał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchwalenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Radzie natomiast nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, wyłączona jest zatem możliwość skorzystania przez ten organ z instytucji autokontroli, przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a.
Ponadto w piśmie z dnia 26 kwietnia 2024 r. Rada Powiatu Gryfickiego poinformowała, że w dniu 19 kwietnia 2024 r. podjęła uchwałę Nr LXIII/414/2024 w sprawie zmiany uchwały Nr XLVII/311/18 z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycielom zajmującym stanowiska kierownicze w szkołach oraz tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin niektórych nauczycieli szkół i placówek prowadzonych przez Powiat Gryficki, na mocy której uchylono § 3 Uchwały.
Na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2024 r. pełnomocnicy stron podtrzymali prezentowane dotychczas stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów ww. przepis należy stosować wraz z art. 79 u.s.p., zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).
Wskazać również należy, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (art. 79 ust. 1 u.s.p.). W przypadku, gdy upłynął już 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru stosownie do art. 81 ust. 1 u.s.p. może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie z tego uprawnienia skorzystał Wojewoda Zachodniopomorski. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem dotyczące nauczycieli normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, obowiązujące na terenie powiatu.
Wojewoda zakwestionował § 3 Uchwały, który stanowi:
"1. Nauczyciel, któremu powierzono stanowisko kierownicze, w przypadku gdy warunki funkcjonowania szkoły lub placówki powodują znaczne zwiększenie zadań, może być zwolniony częściowo lub całkowicie z obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, o których mowa w § 2 ust. 1. Zwolnienia, na wniosek dyrektora, udziela Rada Powiatu w Gryficach, określając jednocześnie okres, na który udzielono zwolnienia.
2. Zwolnienie, o którym mowa w ust. 1 może być cofnięte w każdym czasie, z chwilą ustania przyczyn uzasadniających zwolnienie.
3. Na wniosek dyrektora szkoły lub placówki, w uzasadnionych przypadkach można zwolnić nauczyciela z części tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, jeżeli nauczycielowi przydzielono zadania kierownicze."
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 2 , art. 42a ust. 1 oraz art. 91d pkt 1 u.k.n.
Stosownie do art. 42 ust. 7 pkt 2 u.k.n. organ prowadzący szkołę lub placówkę określa zasady udzielania i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3.
Sąd podzielił argumentację skargi Wojewody w odniesieniu do postanowień § 3 ust. 1 i ust. 2 Uchwały. W ocenie Sądu organ nadzoru w ślad za przywołanym w skardze orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyjął, że art. 42 ust. 7 pkt 2 u.k.n. ma charakter ustrojowy, określający właściwość organu wyposażonego w kompetencje do przyznania zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć. Doprecyzowujący powyższą normę przepis art. 42 ust. 6 u.k.n. stanowi, że dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. Natomiast art. 42 ust. 3 u.k.n. odnosi się do tygodniowego, obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz.
W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organu nadzoru, że Rada Powiatu była uprawniona w akcie normatywnym jedynie do określenia zasad zwolnienia bądź obniżenia wymiaru godzin zajęć w taki sposób, aby mogły stanowić one bezpośrednie źródło uprawnień dla adresatów norm w nich zawartych. Użyty przez ustawodawcę w art. 42 ust. 7 pkt 2 in fine u.k.n. zwrot "przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć" nie może być rozumiany jako podstawa do przypisania sobie przez organ stanowiący powiatu uprawnienia do wydawania indywidulanych aktów stosowania prawa, odpowiadających swoim charakterem decyzjom administracyjnym, albowiem rozstrzygających władczo w indywidualnej sprawie konkretnego adresata. Słusznie Wojewoda podnosi, że warunek zwolnienia z obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru godzin zajęć jakim jest "znaczne zwiększenie zadań", o którym mowa w § 3 ust. 1 Uchwały, jest nieprecyzyjny i niedookreślony. Prowadzi to w istocie do wprowadzenia możliwości indywidualnego decydowania przez Radę Powiatu w zależności od wniosku i uznania kiedy zwiększenie zadań będzie "znaczne" a w przypadku takiego stwierdzenia czy zwolnienie z pensum będzie całkowite czy częściowe. Również postanowienie § 3 ust. 2 Uchwały, że zwolnienie, o którym mowa w ust. 1 "może być cofnięte w każdym czasie, z chwilą ustania przyczyn uzasadniających zwolnienie" oznacza, że decyzja co do cofnięcia zwolnienia została pozostawiona niepoddającemu się żadnej weryfikacji uznaniu Rady Powiatu.
Odnosząc się do § 3 ust. 3 Uchwały oraz argumentacji Wojewody wskazać należy, iż istotnie przepis art. 42 ust. 6 u.k.n. przewiduje zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje prawo do obniżonego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć bądź zwolnienie od obowiązku realizacji zajęć i nie dotyczy "nauczyciela, któremu przydzielono zadania kierownicze". Wskazać jednakże należy, iż jako materialnoprawną podstawę podjęcia Uchwały oprócz art. 42 ust. 7 pkt 2 u.k.n. wskazano również art. 42a ust. 1 u.k.n., zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę może określić przypadki, w jakich nauczycielowi zatrudnionemu w pełnym wymiarze zajęć można obniżyć tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć, oraz warunki i tryb tego obniżenia.
W ocenie Sądu postanowienia § 3 ust. 3 Uchwały należy odnosić do tego ostatniego przepisu. O ile można uznać, że § 3 ust. 3 Uchwały określa przypadek kiedy nauczycielowi można obniżyć tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć i będzie tak w przypadku gdy nauczycielowi przydzielono zadania kierownicze to jednak zastrzeżenie, że może to nastąpić tylko "w uzasadnionych przypadkach" również stwarza możliwość uznaniowego decydowania przez Radę Powiatu o prawach poszczególnych nauczycieli, którym przydzielono zadania kierownicze.
"Zasady", o których mowa w art. 42 ust. 7 pkt 2 u.k.n. i "przypadki", o których mowa w art. 42a ust. 1 u.k.n. powinny być określone w taki sposób aby następujące na tej podstawie zwolnienie od obowiązku realizacji zajęć miało charakter czysto techniczny, sprowadzający się do potwierdzenia (zweryfikowania) zaistnienia jednoznacznie wskazanych w uchwale okoliczności. Tymczasem objęte skargą przepisy w istocie przyznają możliwość arbitralnego przyznawania i cofania zwolnienia z pensum w stosunku do poszczególnych nauczycieli i nie dają się zakwalifikować jako gwarantujące przestrzeganie zasady równości.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., postanowił stwierdzić nieważność § 3 zaskarżonej Uchwały.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).