II SA/Sz 239/25

II SA/Sz 239/25 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski /przewodniczący/
Marzena Iwankiewicz
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 80 ust.3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153, art.33, art, 64d par.1, art.64e, art. 145 par.1 pkt 1 lit.c, art. 135, art. 200, art. 205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1890
art. 15 ust.1
Ustawa z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie  środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2023 poz 1935
par.14 ust.1 pkt 1 lit.c
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 12 lutego 2025 r. nr SKO.4170.1020.2024 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza D. z dnia 20 września 2023 r. nr ROŚ.6220.13.5.2022.ICH, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącego M. D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 25 października 2022 r. M. D. (dalej "skarżący" lub "inwestor") zwrócił się do Burmistrza D. o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji odkrywkowej kruszywa naturalnego [...] realizowanego na działce ewidencyjnej nr [...], obręb M. gm. D. , pow. d. , woj. zachodniopomorskie. Wniosek wpłynął do organu 27 października 2022 r.
Decyzją z 20 września 2023 r., nr ROŚ.6220.13.5.2022.ICH, Burmistrz D. , na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 3 w związku z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej "u.i.o.ś."), odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
Organ I instancji jako powód odmowy wydania decyzji wskazał, że planowane przedsięwzięcie narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ obowiązujący dla przedmiotowej działki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy D. nie wskazuje jednoznacznie na możliwość eksploatacji odkrywkowej kruszywa naturalnego. Organ podkreślił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy D. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia 29 marca 1996 r. w sprawie aktualizacji planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. P. (Dz.Urz. [...] obszar działki nr [...] w obrębie M. gmina D. oznaczony jest następująco: dla części działki - tereny rolnicze do potencjalnych zalesień i części działki - tereny łąk i pastwisk. Przy czym część ww. działek znajduje się na granicy obszaru, który na rysunku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w skali 1:25000 oznaczony jest linią ciągłą koloru fioletowego. Brak jest wyjaśnienia w legendzie planu co przedmiotowa linia oznacza. Z informacji uzyskanej od autora planu wynika, że jest to obszar potencjalnej eksploatacji kruszyw, który został udokumentowany w zasobie złóż mineralnych W. - G.. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w ocenie organu I instancji powinien wprost ustalać przeznaczenie terenu jako PE- tereny do eksploatacji powierzchniowej kruszyw naturalnych (obszary i tereny górnicze), natomiast fakt występowania na przedmiotowym terenie udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego nie przesądza jeszcze o możliwości jego eksploatacji. Nie można bowiem pogodzić przeznaczenia terenu ustalonego w planie jako tereny rolnicze do potencjalnych zalesień i tereny łąk i pastwisk z planowaną przez inwestora eksploatacją kruszywa nawet w sytuacji potwierdzenia, że w chwili uchwalenia miejscowego planu na przedmiotowej działce istniały potencjalnie rozpoznane i udokumentowane złoża mineralne, które są obecnie potwierdzone i udokumentowane oraz ujęte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez wyznaczenie granicy udokumentowanych złóż kopalin M. Nr [...] i wskazanie obszaru jako: PE- tereny eksploatacji powierzchniowej.
Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor podnosząc, że stanowisko organu I instancji jest błędne i niezgodne z przedłożoną w sprawie dokumentacją oraz przepisami obowiązującego prawa, a także orzecznictwa w tym zakresie, bowiem w obowiązującym dla działki miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie znajduje się zakaz wydobycia kopaliny, zaś zgodnie z przepisami prawa nie jest konieczne stwierdzenie zgodności z ustaleniami planu, a jedynie, że przedsięwzięcie nie narusza jego ustaleń. Dla stwierdzenia braku sprzeczności nie są konieczne ustalenia w planie wskazujące na dopuszczalność takiej działalności, jak wskazuje organ I instancji. Poza tym zakres eksploatacji złoża M. wyznaczono w obszarze zasięgu terenu oznaczonego na rysunku jako obszar eksploatacji kruszyw.
Również odrębne odwołania o tożsamej ze sobą treści założyli R. K. (właściciel działek nr [...] i nr [...]) i A. G. (właścicielka działki nr [...]) . W ich ocenie pogląd organu, jakoby plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego powinien wprost ustalać przeznaczenie terenu jako PE, pozostaje w sprzeczności z treścią obowiązujących przepisów prawa. Wskazali także, że choć do naruszeń ustaleń obowiązującego planu nie doszło, to organ zupełnie pominął fakt, że ww. przedsięwzięcie jest niezgodne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a nadto nie przeprowadził postępowania uzgodnieniowego z innymi organami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie przyjmując, że zamierzona inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu, decyzją z 26 stycznia 2024 r. uchyliło decyzję Burmistrza D. z 20 września 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem dalszego procedowania sprawy zgodnie z wnioskiem inwestora, w tym rozpoczęcie procesu uzgodnieniowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyniku rozpoznania sprzeciwu W. L. (współwłaścicielki działki nr [...]), wyrokiem z 11 kwietnia
2024 r., sygn. akt II SA/Sz 141/25, uchylił decyzję Kolegium z dnia 26 stycznia 2024 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 80 ust. 3 u.i.o.ś. w myśl którego właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim - z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, jeżeli plany te zostały odpowiednio uchwalone albo przyjęte". Natomiast konsekwencją prawa gminy do samodzielnego, ale niedowolnego, ustalenia w aktach planowania przestrzennego przeznaczenia terenów objętych aktem planistycznym jest postanowienie art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim - z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej.
Generalną zatem zasadę, jaką przyjął ustawodawca jest konieczność zbadania zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z obowiązku tego zwolnił m.in. przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko i które związane są z poszukiwaniem i rozpoznawaniem kopalin. Natomiast dla pozostałych przedsięwzięć, realizowanych na podstawie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, a więc także wydobywania takich kopalin ze złóż jak w niniejszej sprawie, norma z art. 80 ust. 3 u.i.o.ś., wprowadza - jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r. (II OSK 395/19) - zmianę kryterium oceny lokalizacji danego przedsięwzięcia. Wynika to z tego, że nie jest już wymagane stwierdzenie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz tylko uznanie, że takie przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd stwierdził, że wskazaną w cyt. przepisie przesłankę, aby objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie nie naruszało przeznaczenia nieruchomości, przyjętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, należy wykładać szerzej. Mianowicie trzeba dokonać oceny, czy planowane wydobycie kopaliny spowoduje, że tereny, które zgodnie z ustaleniami planu są przeznaczone pod grunty rolne będą mogły być wykorzystane właśnie w sposób oznaczony w planie.
Zdaniem Sądu w realiach badanej sprawy taka sytuacja nie ma miejsca. Zgodnie bowiem z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, objęte zamiarem inwestycyjnym przedsięwzięcie położone jest na obszarze, który przewidziany jest jako tereny rolnicze przeznaczone do potencjalnego zalesienia oraz pastwiska i łąki, dla którego podstawowym przeznaczeniem są tereny rolnicze. Umieszczenia na mapie załączniku graficznym linii koloru fioletowego bez oznaczenia go w legendzie mapy nie może stanowić, że działka ta została przeznaczona jako teren przyszłej eksploatacji odkrywkowej kruszywa. Także stanowisko autora projektu planu wydane po latach nie może być uznane, że przedmiotowa działka jest przeznaczona pod przyszłą eksploatację odkrywkową kruszywa. W ocenie Sądu, tak przyjęte przeznaczenie sprzeciwia się przeznaczeniu niniejszego terenu pod eksploatację odkrywkową kruszywa naturalnego. W sposób wyraźny niniejsze przedsięwzięcie polegające na eksploatacji odkrywkowej kruszywa narusza postanowienia planu, gdyż oznaczona działalność wydobywcza ze względu na ingerencję w strukturę nieruchomości gruntowej wyklucza przyjęte przeznaczenie pod grunty rolne. Cele rolne nie obejmują prowadzenia eksploatacji odkrywkowej kruszywa.
Sąd zatem nie podzielił stanowiska Kolegium, że skoro obowiązujący miejscowy plan nie wprowadza zakazu wydobycia kopaliny, to dozwolone jest prowadzenie na działce nr [...] działalności polegającej na wydobyciu kruszywa metodą odkrywkową.
Według Sądu również prezentowany przez pełnomocnika sposób interpretacji ustaleń planistycznych pozostaje w oczywistej opozycji do metodologii uchwalania planu sprowadzającej się do tezy, że dopuszczalne jest tylko i wyłącznie takie przeznaczenie terenu (jego sposób zagospodarowania), jaki został wprost przewidziany w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie taki, jaki nie został zakazany w wyjątku od przeznaczenia (ich rodzajów). Planowane przez przedsięwzięcie polegające na działalności wydobywczej ze względu na ingerencję w strukturę nieruchomości gruntowej wyklucza przyjęte w planie przeznaczenie pod grunty rolne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, po ponownym rozpatrzeniu odwołań od decyzji Burmistrza D. z 20 września 2023 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Eksploatacji odkrywkowej kruszywa naturalnego M. " na gruntach działki nr [...], obręb M. gm. D. , wydało 12 lutego 2025 r. decyzję nr SKO.4170.1020.2024, którą utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że na mocy ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1890) u.i.o.ś. została zmieniona z dniem 16 października 2023 r. (z wyjątkami), a zatem wobec daty wszczęcia postępowania (27.10.2022 r.), należy rozstrzygnąć sprawę na podstawie ww. ustawy wg stanu prawnego na dzień 15 października 2023 r. z wyjątkami. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (czyli u.i.o.ś.) wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem przepisów art. 61 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 82 ust. 1 oraz art. 86f ust. 2 i 4 ustawy zmienianej w art. 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz stosuje się przepisy art. 86f ust. 1a, 2a i 8 ustawy zmienianej w art. 1. Zatem te wymienione przepisy należy zastosować w aktualnym brzmieniu, natomiast pozostałe, w brzmieniu dotychczasowym (tj. sprzed omawianej zmiany).
Dalej organ wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia spełnienia przesłanki zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 3 u.i.o.ś.). Przypomniał, że organ I instancji podjął w tym zakresie stosowne wyjaśnienia i ustalił, że przedsięwzięcie nie spełnia wymogów wskazanych w art. 80 ust. 2 i 3 u.i.o.ś., bowiem narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ten nie wskazuje jednoznacznie na możliwość eksploatacji odkrywkowej kruszywa naturalnego. Stanowisko to poparł również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 141/24, na potwierdzenie czego organ przytoczył obszerny fragment uzasadnienia tego wyroku. Organ odwoławczy zaznaczył, że wskazaniem tym jest związany na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, zatem nie może podjąć rozstrzygnięcia w sposób z nim sprzeczny. Wyjaśnił, że nienaruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. Według Kolegium, eksploatowanie złoża kruszywa uniemożliwia użytkowanie gruntu rolnego zgodnie z przeznaczeniem, co pozwala na konstatację, że zamierzona działalność naruszy przeznaczenie nieruchomości, określone w miejscowym planie. Zgodnie bowiem z Polską Klasyfikacją Działalności, wydobywanie kamienia, pisku i gliny jest zaklasyfikowane do sekcji B - Górnictwo i wydobywanie, podczas gdy Rolnictwo zalicza się do sekcji A. Są to odrębne przedmioty działalności, które się wzajemnie wykluczają.
Kolegium nie podzieliło stanowiska wyrażonego w odwołaniu przez inwestora, że do naruszenia ustaleń dochodzi wówczas, gdy w planie zawarty jest bezpośredni zakaz wydobywania kopalin, gdyż przyjęcie takiego twierdzenia prowadziłoby do pozaustawowego wymogu określania w miejscowym planie precyzyjnie wszystkich zakazanych sposobów zagospodarowania terenu, zamiast określania przyjętego przeznaczenia terenu. Sposób wykorzystania nieruchomości musi być ustalony przez odniesienie do jej przeznaczenia w planie miejscowym, a zaplanowana późniejsza rekultywacja nie zmienia faktu, że w okresie eksploatacji złoża, zagospodarowanie terenu będzie naruszało jego przeznaczenie wynikające z planu. Zatem nie można podzielić interpretacji, iż skoro niniejszy plan miejscowy nie zawiera zakazu wydobycia kopaliny, to należy przyjąć, iż zamierzona działalność wpisuje się w przeznaczenie nieruchomości określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren upraw rolnych.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję organu odwoławczego, zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
a) art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzja administracyjnej z wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa, bowiem została oparta na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 141/24, co do którego skarżący wniósł o stwierdzenie jego nieważności, z uwagi na rażące naruszenie prawa i pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu i tym samym obrony swoich praw,
b) art. 80 ust. 2 i 3 w zw. z art. 59a ust. 2 i 3 u.i.o.ś. poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanki zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy zakres eksploatacji złoża M. wyznaczono w obszarze zasięgu terenu oznaczonego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako obszar potencjalnej eksploatacji kruszyw, czego organ nie wziął w ogóle pod uwagę,
2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie istotnych braków dokumentacji, w szczególności - poprzez uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanki zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy zakres eksploatacji złoża M. wyznaczono w obszarze zasięgu terenu oznaczonego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako obszar potencjalnej eksploatacji kruszyw, czego organ nie wziął w ogóle pod uwagę.
Wobec powyższego skarżący wniósł o:
- zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania postępowania wszczętego przez skarżącego o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt
II SA/Sz 141/24, z uwagi na rażące naruszenie prawa i pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw,
- wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji,
- stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Kolegium lub ewentualnie o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji z 20 września 2023 r.,
- rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie,
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa, gdyż została oparta na wyroku WSA z 11 kwietnia 2024 r., co do którego skarżący wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jako wydanego w postępowaniu, w którym nie brał udziału. Poza tym podniósł, że twierdzenia organu, iż miejscowy plan powinien wprost ustalić przeznaczenie terenu jako tereny do eksploatacji powierzchniowej kruszyw naturalnych, są błędne. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie jest konieczne stwierdzenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wyłącznie, że przedsięwzięcie nie narusza ustaleń planu. Zaznaczył także, że w obowiązującym dla działki miejscowym planie brak jest zakazu wydobycia kopalin, a nadto działka znajduje się w obszarze zasięgu terenu oznaczonego na rysunku planu jako w obszarze potencjalnej eksploatacji kruszy (linia fioletowa), a zatem, wbrew twierdzeniom organów, wnioskowane przedsięwzięcie nie będzie naruszało postanowień planu.
W odpowiedzi na skargę organ zwrócił o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie z 12 czerwca 2025 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania A. G. domagał się oddalenia skargi, oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.
Sąd postanowieniem z 4 września 2024 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji, zaś postanowieniem z 14 października 2025 r. - po ustaleniu, że NSA odrzucił skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku - odmówił zawieszenia postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie, w związku z tym, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania tutejszego Sądu, w związku ze sprzeciwem wniesionym przez jedną z uczestniczek postępowania, należy zakreślić ramy prawne, w szczególności zakres związania organu II instancji i Sądu wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 141/24.
Wyrokiem tym Sąd uchylił zaskarżoną sprzeciwem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie wskazując, iż w jego ocenie nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej i rozstrzygając jednocześnie o meritum sprawy w ten sposób, że zdaniem Sądu inwestycja, dla której inwestor wystąpił o wydanie decyzji środowiskowej jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również narusza ustalenia tego planu.
Dalej wskazać należy, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a." ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że postępowanie zainicjowane sprzeciwem ma specyficzny charakter. W postępowaniu tym nie stosuje się art. 33 p.p.s.a., co oznacza, że jego stronami przed sądem administracyjnym są wyłącznie wnoszący sprzeciw i organ. Nie biorą w nim udziału pozostałe strony postępowania administracyjnego, które sprzeciwu nie wniosły. Oznacza to, że podmioty te nie mogą prezentować stanowiska w sprawie, nie są im doręczane rozstrzygnięcia i ich uzasadnienia, nie mogą wnosić środków zaskarżenia od wyroków i postanowień zapadłych w tym trybie. Sama sprawa ze sprzeciwu jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym, o czym stanowi art. 64d § 1 p.p.s.a.
Co istotne, stosownie do art. 64e przywołanej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sąd nie dokonuje merytorycznej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie bada trafności rozstrzygnięcia organu I instancji, a jego działanie sprowadza się jedynie do ustalenia, czy były podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Prawidłowe zastosowanie art. 64e p.p.s.a. ma istotne znaczenie, bowiem wyrok wydany w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem nie może rozstrzygać o istocie sprawy, prowadziłoby to bowiem do naruszenia procesowych uprawnień strony, która sprzeciwu nie wniosła i nie brała udziału w tym postępowaniu.
Na tle art. 64e p.p.s.a. ukształtowało się orzecznictwo, które Sąd w składzie orzekającym podziela, że ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 i 153 p.p.s.a. należy wykładać przepisy art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym ((por. wyroki NSA: z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2030/19, LEX nr 2736843; z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 3076/20, LEX nr 3173739; z dnia 19 października 2023 r. sygn. II OSK 2336/23, LEX nr 3786549; z dnia 5 marca 2024 r. sygn. II OSK 151/24, LEX nr 3702839, II OSK 2019/25, CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.
Przedstawione uwagi odnoszą się do niniejszej sprawy, w której występują podmioty o sprzecznych interesach prawnych, a mianowicie inwestor, który złożył odwołanie od decyzji organu I instancji odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i uczestnicy. Przy czym sprzeciw od decyzji kasacyjnej wniósł jeden z uczestników postępowania, a inwestor w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie uczestniczył.
W świetle powyższych rozważań należy zatem przyjąć, że ani organ, ani Sąd rozpoznający obecnie sprawę ze skargi inwestora, nie byli i nie są związani stanowiskiem wyrażonym w wyroku z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 141/24 w takim zakresie, w jakim wyrok ten przesądził o meritum sprawy.
Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ, kierując się wyrażonym w wyroku tym stanowisku i działając w przekonaniu, że jest nim związany orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydanie decyzji tej treści było przedwczesne. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności istotne znaczenie ma ustalenia stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji, inaczej mówiąc określenie, które przepisy znajdują w niniejszej sprawie zastosowanie. Ma to fundamentalne znaczenie, zważywszy na okoliczność, iż przepisy u.i.o.ś. uległy zmianie po złożeniu wniosku przez inwestora.
W dacie wniesienia wniosku - 25 października 2022 r. art. 80 ust. 3 u.i.o.ś. miał brzmienie: "w przypadku działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, oraz w odrębnych przepisach".
Treść art. 80 u.i.o.ś. uległa zmianie z dniem 16 października 2023 r., w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 180), dalej jako "ustawa zmieniająca". Przepisowi nadano wówczas następujące brzmienie: "Jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:
1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;
2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;
3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;
4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. (ust. 1).
Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim - z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, jeżeli plany te zostały odpowiednio uchwalone albo przyjęte (ust. 2).
Przepisu ust. 2 nie stosuje się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla inwestycji strategicznych (ust. 2a).
Do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przepis art. 59a ust. 2 stosuje się (ust. 3).
Zmiana art. 80 u.i.o.ś. nie miała jednak wpływu na procedowanie wniosku skarżącego, bowiem w art. 15 ust. 1 ustawy zmieniającej przewidziano, że do spraw prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem przepisów art. 61 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 82 ust. 1 oraz art. 86f ust. 2 i 4 ustawy zmienianej w art. 1, które stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz stosuje się przepisy art. 86f ust. 1a, 2a i 8 ustawy zmienianej w art. 1. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 80 u.i.o.ś. w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną ustawą zmieniającą.
Kwestii tej nie przesądził jednoznacznie Sąd orzekający w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W uzasadnieniu wyroku z 11 kwietnia 2024 r., Sąd wskazał, iż materialnoprawną podstawę decyzji winien stanowić art. 80 ust. 3 u.i.o.ś., przytaczając jednocześnie treść art. 80 ust. 2 już po zmianie dokonanej ustawą zmieniającą. W dalszej części uzasadnienia wyroku przywoływano orzecznictwo odnoszące się zarówno do art. 80 ust. 3 przed zmianą, jak i orzecznictwo dotyczące art. 80 ust. 2 po zmianie.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, mogło to wywołać w organie błędne przeświadczenie co do zastosowania przepisów i zakresu badania planowanej inwestycji w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest czy należy badać jej zgodność z planem, czy też należy badać czy inwestycja ustaleń planu nie narusza.
Ma to, w rozpoznawanej sprawie znaczenie fundamentalne, bowiem zakres znaczeniowy wskazanych pojęć jest różny. Badanie zgodności z planem miejscowym sprowadza się bowiem do ustalenia, czy przewidziano w nim wprost możliwość realizacji inwestycji, bądź czy realizacji inwestycji określonego typu zakazano. Badanie, czy inwestycja nie narusza ustaleń planu sprowadza się natomiast do ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym i określenia, czy przeznaczenie to nie sprzeciwia się realizacji inwestycji.
W drugim z omawianych przypadków badanie powinno, zdaniem Sądu, mieć szerszy zakres, bowiem ustaleniami organu winno zostać objęte zarówno przeznaczenie nieruchomości w planie, jak i rodzaj planowanej inwestycji, ale w innym aspekcie. Mianowicie organ winien w tym wypadku rozważyć, czy pomimo innego aniżeli przewidziany we wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, realizacja przedsięwzięcia jest dopuszczalna ze względu na przykład na położenie nieruchomości, jej sąsiedztwo, ewentualne uciążliwości, jakie inwestycja będzie generować dla otoczenia, czy skutki środowiskowe.
W ocenie Sądu, w badanej sprawie zastosowanie miał art. 80 ust. 3 u.i.o.ś. w brzmieniu przed zmianą. Organ I instancji winien zatem rozstrzygnąć, czy planowana inwestycja nie narusza ustaleń planu, dokonując oceny planowanego przedsięwzięcia w taki sposób, jak wyżej przedstawiono, z uwzględnieniem specyfiki terenu objętego wnioskiem. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika natomiast, że organ ten dokonał oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, co było działaniem nieprawidłowym.
Oceny tej nie mógł dokonać organ odwoławczy, bowiem w wypadku, gdyby Kolegium uznało, że planowane przedsięwzięcie ustaleń planu nie narusza, koniecznym byłoby przeprowadzenie postępowania dowodowego obejmującego, między innymi, uzyskanie stosownych opinii i uzgodnień, a to znacząco wykracza poza dopuszczalne, przewidziane w art. 136 § 1 k.p.a. uzupełnienie materiału dowodowego.
Dopiero merytoryczne rozstrzygnięcie organu I instancji, po przeprowadzeniu analizy dokonanej według powyższych wskazówek, powinno stać się przedmiotem oceny organu II instancji, a następnie Sądu, w wypadku ewentualnego wniesienia skargi.
Taki sposób procedowania nie naruszy przy tym interesów inwestora, którego prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy mogło zostać naruszone na skutek wydania decyzji organu odwoławczego, który potraktował rozstrzygnięcie Sądu, w części dotyczącej meritum sprawy, jako wiążące.
Końcowo podkreślenia wymaga, że Sąd nie przesądza o wyniku sprawy, ani o tym, czy planowana inwestycja narusza, czy nie narusza ustaleń planu, bowiem to rzeczą organu I instancji będzie dokonanie tej oceny i wyrażenie swojego stanowiska w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).