II SA/SZ 238/21

II SA/Sz 238/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-06-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
III OSK 6235/21 - Wyrok NSA z 2025-04-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
art. 1 par 1 ,2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par 2, art. 134 par 1 , 52 ar 3, art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c , art. 200, art. 205 par 2 w zw. z par 14 ust 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 961
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145a, art. 145b, art.145 par 1 , art. 145 par 1 pkt 5 ,7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 272 par 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej E. w S. kwotę [...](s. ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 15 stycznia 2021 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej zwane "organ administracji", "Kolegium" lub "SKO") po przeprowadzeniu postępowania wznowionego na wniosek reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika Spółki A. dalej zwanej "Spółką" lub "Skarżącą"), a mającego za przedmiot sprawę zakończoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2017 r. wydaną na skutek rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. w sprawie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pn: "Budowa farmy wiatrowej w rejonie miejscowości B. w gminie B., wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą", orzekło o odmowie uchylenia kwestionowanej ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego .
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ administracji wskazał, iż przedmiotem wznowionego postępowania była decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1, art.64, art. 71 ust.1 i ust.2, art. 73 ust.1, oraz art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Wskazano też, że pierwotne rozstrzygnięcie SKO było następstwem stwierdzenia braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy Białogard nr XVII/111/2012 z dnia 16 marca 2012r.
Organ wskazał także, iż powyższa decyzja na skutek jej zaskarżenia była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Sąd ten w wyroku z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt. II SA/Sz 283/17 oddalił Skargę Spółki. Dalej zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Skarżącej na powyższy wyrok.
Jak wyjaśniono w uzasadnieniu, w toku aktualnie rozpatrywanej sprawy organ administracji miał na względzie, że w dniu 7 września 2020 r. do urzędu Gminy wpłynął wniosek Spółki, przekazany następnie do Kolegium w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia 18 stycznia 2017 r.
Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., bowiem zdaniem wnioskującej strony zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy sąd odmiennie od oceny przyjętej w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium, a mianowicie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej powoływany jako TSUE) w wyroku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt C-727/17 orzekł, że Artykuł 1 ust. 1 lit. f) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1535 z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego należy interpretować w ten sposób, że wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie stanowi przepisu technicznego, który jest objęty obowiązkiem notyfikacji w rozumieniu art. 5 tej dyrektywy, o ile jego ustanowienie nie skutkuje jedynie marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego, a czego nie badały organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym na skutek oceny prawnej sprzecznej z wyrażoną w Wyroku TSUE.
Nadto Artykuł 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE w wersji zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1513 z dnia 9 września 2015 r. należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one uregulowaniu, które wprowadza wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, jeśli to uregulowanie jest niezbędne i proporcjonalne w świetle wiążącego dane państwo członkowskie obowiązkowego krajowego celu ogólnego, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego, a czego nie badały organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym na skutek oceny prawnej sprzecznej z wyrażoną w Wyroku TSUE.
Powyższy wyrok TSUE oraz inne dokumenty przedłożone z wnioskiem o wznowienie postępowania zostały wskazane przez Spółkę również jako podstawa wznowienia postępowania opisana w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. ujawnienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.
Wnioskując o wznowienie postępowania Spółka oświadczyła dodatkowo, iż wniosek jest złożony w terminie miesięcznym, przewidzianym w art. 148 § 1 kpa bowiem wnioskodawca dowiedział się o Wyroku TSUE z jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, co miało miejsce dnia 3 sierpnia 2020 r. zaś wniosek o wznowienie postępowania został nadany za pośrednictwem poczty polskiej w dniu 3 września 2020 r.
Po zbadaniu formalnych przesłanek warunkujących wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, organ administracji wydał stosowne postanowienie stanowiące podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Co do poszczególnych podnoszonych przez Spółkę przesłanek wznowienia postępowania Kolegium stwierdziło w zakresie wywodzonych i podnoszonych przez stronę nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., iż należy pod tym pojęciem rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nieznane organowi, który wydał decyzję. Takiego waloru nie posiada wskazany we wniosku wyrok TSUE.
Z tej samej przyczyny w ocenie Kolegium nie mogły stanowić podstawy wzruszenia decyzji na przywołanej wyżej podstawie, dokumenty na które powoływała się strona w swoim o piśmie. Powstały bowiem one po dniu wydania rozstrzygnięcia objętego wnioskiem o wznowienie postępowania.
Jeśli chodzi natomiast o drugą podnoszoną przez Spółkę przesłankę wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji wskazał w szczególności, iż znane jest mu orzecznictwo sądowe sprowadzające się w konsekwencji do przyjęcia za uprawnioną tezy, że pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. obejmuje także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W tym orzecznictwie wskazano, iż kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego.
W tym zakresie Kolegium wskazało jednak, iż powoływany przez wnioskodawcę wyrok TSUE z dnia 28 maja 2020 r. nie stwierdził niezgodności ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z prawem unijnym. Powyższe orzeczenie wydane w trybie prejudycjalnym ma skutek inter parters i wiąże jedynie w sprawie rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ze skargi Syndyka w upadłości przeciwko Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Na poparcie takiej tezy przywołano wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. IV CSK 664/14 w którym Sąd poczynił rozważania dotyczące następstw zapadłego w sprawie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE w przedmiocie wykładni prawa, podjętego w trybie prejudycjalnym podkreślając, że nie wywiera ono skutku erga omnes (wobec wszystkich), jest jednak wiążące dla sądu, który zwrócił się z pytaniem oraz dla wszystkich sądów krajowych orzekających następnie w danej sprawie.
Zdaniem Kolegium chybione zatem było przywołanie w obecnie rozpatrywanym wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2580/19 jako przywołującego tezę, iż pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. obejmuje także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. Takie zastosowanie wyroku TSUE, może mieć miejsce tylko w sytuacji rozstrzygnięcia TSUE wydanego na podstawie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej jak w sprawie rozpatrywanej w powyżej wskazanym wyroku. W przedmiotowym rozstrzygnięciu WSA w Warszawie wziął pod uwagę, iż wystąpiła niezgodność prawa polskiego z dyrektywą unijną (niezgodność tą stwierdzono w wyroku TSUE z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17). Tym samym orzeczenie WSA w Warszawie nie było następstwem wydania wyroku w trybie prejudycjalnym z jakim mamy do czynienia w przypadku wyroku TSUE z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt C-727/17.
Ponadto za trafnością powyższych ustaleń przemawia zdaniem Kolegium również fakt, iż kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera odpowiednika art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, pozwalającego na wznowienie postępowania wówczas, gdy orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma wpływ na treść wydanej decyzji.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez Spółkę do sądu administracyjnego. W skardze pełnomocnik Skarżącej zarzucił decyzji:
1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że wydanie wyroku TSUE z dnia 28 maja 2020 r., sygnatura akt C-727/17 nie stanowi przypadku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu Zaskarżonej Decyzji z uwagi na to, że w ocenie SKO Wyrok TSUE nie stwierdził niezgodności ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2020 r" poz. 981, dalej: "Ustawa Odległościowa") z prawem unijnym, podczas gdy w Wyroku TSUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, iż:
a) Artykuł 1 ust. 1 lit. f) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1535 z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego należy interpretować w ten sposób, że wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie stanowi przepisu technicznego, który jest objęty obowiązkiem notyfikacji w rozumieniu art. 5 tej dyrektywy, o ile jego ustanowienie nie skutkuje jedynie marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego,
b) Artykuł 3 ust. 1 akapit pierwszy i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającej i w następstwie uchylającej dyrektywy 2001/77/WE w wersji zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/1513 z dnia 9 września 2015 r. należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one uregulowaniu, które wprowadza wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, jeśli to uregulowanie jest niezbędne i proporcjonalne w świetle wiążącego dane państwo członkowskie obowiązkowego krajowego celu ogólnego, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego,
2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 7) k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. polegające na przyjęciu, że wydanie Wyroku TSUE nie stanowi przypadku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu Zaskarżonej Decyzji z uwagi na to, że pojęcie zagadnienia wstępnego obejmuje jedynie kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która została rozstrzygnięta w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydanym w trybie art. 258 TFUE, podczas gdy odmienne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dotyczy również kwestii zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która została rozstrzygnięta w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydanym na skutek zadania pytania prejudycjalnego w innej sprawie,
3 Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 4 ust. 3 TUE, art. 19 ust. 1 zd. 3 TUE oraz art. 260 ust. 1 TFUE, a także zasad prawa wspólnotowego lojalności, skuteczności i równoważności, polegające na braku wykorzystania przewidzianego przez prawo krajowe uprawnienia do wznowienia postępowania w celu wykonania spoczywającego na państwie członkowskim obowiązku wykonania Wyroku TSUE i usunięcia niezgodności rozstrzygnięcia administracyjnego z prawem unijnym, pomimo iż taki obowiązek spoczywa na państwie członkowskim i wszystkich jego organach i sądach.
Mając powyższe na uwadze skarżąca Spółka wniosła o:
- uchylenie Zaskarżonej Decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit a) i c) p.p.s.a.,
- uchylenie Decyzji SKO z 2017 r. oraz Decyzji Wójta w całości na podstawie art. 135 p.p.s.a.,
- zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium zawnioskowało o jej oddalenie. Wskazało dodatkowo, iż art. 145aa §1 k.p.a. umożliwiający wznowienie postępowania na skutek orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanej decyzji został wprowadzony do kodeksu postępowania administracyjnego z dniem 26 stycznia 2021 r., zatem po wydaniu zaskarżonej obecnie decyzji. Tym samym nie można przyjąć za słuszną tezy postulowanej przez odwołującą Stronę, iż Kolegium nie zbadało sprawy w sposób należyty, gdyż wznowiło postępowanie pochylając się szczegółowo nad przesłankami wznowienia postępowania konstruowanymi przez Stronę, a dotyczącymi podstaw wznowienia postępowania.
Wywiedziono też, iż wyrok TSUE z dnia 28 maja 2020 r. odnosi się do kryterium proporcjonalności. Zaś kwestie badania proporcjonalności wprowadzonej reguły odległościowej nie leżą w kompetencji organów administracji publicznej. Organy te działają na podstawie i w granicach prawa, przestrzegając swojej właściwości rzeczowej zasadzającej się na podziale władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Mając powyższe na uwadze, kwestia badania zgodności ustawy o inwestycjach wiatrowych leży w ocenie Kolegium po stronie organów władzy ustawodawczej. Doprowadzanie do sytuacji, w której to organy administracji publicznej wbrew przyjętemu i obowiązującemu prawu dokonywałyby rozstrzygnięć w zakresie sytuowania elektrowni, kierując się własnym uznaniem, jest zdaniem Kolegium niedopuszczalne. Takie działania daleko ocenne niosą znamienne skutki, których stosując prawo organy administracji pomijać nie mogą, bowiem ewentualne awarie i w ich następstwie wypadki, w tym wypadki śmiertelne, przenosiłyby odpowiedzialność na organy, które z ominięciem kwestii odległościowej, swoim działaniem dopuszczałyby do budowy elektrowni wiatrowych w odległościach bliższych niż stanowią o tym przepisy ustawy. Decyzje o warunkach zabudowy, czy też jak w analizowanej sprawie decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, które są typem decyzji związanych stałyby się decyzjami uznaniowymi, bowiem kwestia proporcjonalności sytuowania odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnym ustalana zostałaby w sposób odmienny w każdym organie stosującym prawo. Przywołano też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2021 r. , sygn. akt II OSK 198/21 w, którym Sąd ten potwierdził Obowiązywanie zasady "10 h" rozpatrując skargę osoby fizycznej na akt prawa miejscowego, który dopuszczał lokalizację elektrowni wiatrowej w odległości 700 m od zabudowy. Orzeczenie to zostało wydane już po wydanym przez TSUE wyroku z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt C-727/17, potwierdzając zasadę, iż norma odległościowa wynikająca z ustawy o farmach wiatrowych jest normą obowiązującą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja wydana przez SKO w dniu [...]roku we wznowionym postępowaniu, na mocy której odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji wydanej przez tenże organ w dniu [...] roku. Postępowanie powyższe zostało zainicjowane wnioskiem strony powołującym się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE") i upatrującej w powyższym wyroku podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji dotyczącej odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia w postaci budowy farmy wiatrowej. Podważana we wniosku decyzja została wydana w szczególności z uwagi na obowiązywanie w dacie orzekania przez organ administracji ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 724), zwanej dalej "ustawą odległościową", która określiła warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej (art. 1 ust. 1) w tym określając minimalne odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych (art. 4).
Kolegium orzekając aktualnie we wznowionym postępowaniu w sprawie nie dokonywało merytorycznej oceny wpływu treści wyroku przez TSUE na prawidłowość uprzednio zapadłego rozstrzygnięcia SKO. Organ administracji ograniczył się do weryfikacji podnoszonych przez stronę okoliczności pod kątem możliwości uznania ich za przewidziane przez ustawodawcę przesłanki wznowienia postępowania. Podstawą rozstrzygnięcia Kolegium było stwierdzenie, iż nie występuje żadna z przesłanek wskazanych w art. 145a, art. 145b oraz art. 145 § 1 ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej k.p.a.), w szczególności zaś Skarżący nie wskazał istotnych dla sprawy nowych faktów lub dowodów istniejących w dniu wydania orzeczenia, nieznanych organowi, który wydał orzeczenie, zaś wskazane we wniosku orzeczenie TSUE z dnia 28 maja 2020 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego, które zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji.
W ocenie Sądu stanowisko organu administracji dotyczące braku postaw uznania wskazywanego przez wnioskującą Spółkę wyroku TSUE za nową okoliczność faktyczną lub nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji, nieznany organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest prawidłowe. Aby dana okoliczność (dowód) mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania, musi on istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej. Co za tym idzie nie będą stanowiły takiej podstawy okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt. I OSK 2970/19 publ. CBOSA). Skoro w analizowanym przypadku decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania została wydana w dniu 18 stycznia 2017 r., zaś wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zapadł w dniu 28 maja 2020 r. (czyli po upływie przeszło 3 lat od wydania decyzji ostatecznej) już proste zestawienie powyższych dat prowadzi do wniosku, iż nie można uznać wydania przywołanego przez Spółkę wyroku TSUE jako okoliczności dającej podstawę do ingerencji w treść decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Z tej samej przyczyny inne dokumenty dołączone do wniosku o wznowienie postępowania takie jak: raport, informacje czy analiza statystyczna GUS, z których najstarszym jest Raport Głównego Urzędu Statystycznego pn. "Energia ze źródeł odnawialnych w 2015 r. Warszawa 2016. Informacje i opracowania statystyczne" opublikowany w dniu 09 grudnia 2016 r., nie mogą być uznawane za okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, które na dodatek zostały zgłoszone w odpowiednim dla wznowienia postępowania terminie.
Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium że opisany wyżej wyrok TSUE wydany trybie pytania prejudycjalnego, z tej tylko przyczyny iż zapadł w takim a nie innym trybie, nie mógł w niniejszej sprawie stanowić zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.
Aktualnie nie budzi wątpliwości, że w praktyce orzeczenia prejudycjalne wywierają skutek wykraczający poza zakres danego postępowania. Z jednej strony jako prejudykat wiążą formalnie i materialnie w danej sprawie sąd, który zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym. Z drugiej jednak strony zgodnie z doktryną acte éclairé sądy krajowe są zwolnione z obowiązku wystąpienia z kolejnym pytaniem prejudycjalnym w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, bowiem wiąże je wykładnia prawa unijnego dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości. Za mocą powszechną takich orzeczeń nie przemawia jednak tylko doktryna acte éclairé ale także obowiązek sądów oraz innych organów państw członkowskich uwzględniania orzeczeń Trybunału we wszystkich sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym (por. H. Filipczyk, "Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w związku z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w świetle prawa unijnego", Przegląd Orzecznictwa Podatkowego, nr 3, s. 178).
W realiach niniejszej sprawy, jeśli chodzi o możliwość wpływu orzeczenia TSUE na treść decyzji ostatecznej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie wznowienia postępowania, na dzień orzekania przez Sąd kwestia ta została rozstrzygnięta przez ustawodawcę poprzez wprowadzenie do k.p.a. z dniem 26 stycznia 2021 roku art. 145aa. Powyższy przepis jednoznacznie stanowi, iż można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanej decyzji. W takim przypadku skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia publikacji sentencji orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Jak prawidłowo dostrzegł organ administracji przepis powyższy nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wszedł bowiem w życie 11 dni po wydaniu rozstrzygnięcia przez SKO. Warto jednak w tym miejscu też odnotować, iż doręczenie aktualnie zaskarżonej decyzji Kolegium nastąpiło już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji k.p.a. Tym samym z uwagi na obowiązek uwzględniania przez organy administracji zmian stanu prawnego w czasie trwania sprawy, w razie skorzystania przez pełnomocnika strony z alternatywnie przysługującej Spółce ścieżki zaskarżenia decyzji Kolegium w trybie administracyjnym (tj. w razie wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy), Kolegium w toku ponowie prowadzonego postępowania byłoby zobowiązane do uwzględnienia faktu obowiązywania powyższej regulacji.
Fakt, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie może prowadzić do sytuacji, w której wystąpienie ze skargą do sądu zamiast zaskarżenia decyzji w trybie administracyjnym przed tym samym organem, który wydał decyzję w I instancji, rodziłoby dla strony negatywne skutki. Wystąpienie ze skargą do sądu administracyjnego, nie może pozbawiać Skarżącego prawa domagania się uwzględnienia w toku orzekania wprowadzenia do sytemu prawa art. 145aa k.p.a. szczególnie, że przedmiotowa nowelizacja weszła w życie przed doręczeniem decyzji stronie.
Sąd dostrzegł przy tym, iż powyższa zamiana k.p.a. została dokonana na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy z 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 54) i jakkolwiek zawarto w tej ustawie także przepisy przejściowe (art. 18 i 19) to dotyczą one możliwości wznowienia postępowania dla niektórych kategorii spraw: zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego albo nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez takiego zezwolenia, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla zezwolenia. Owe przepisy przejściowe nie mają zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Zatem powinny powinny być stosowane zasady ogólne.
Jeśli chodzi o charakter przepisu art. 145aa k.p.a. to w literaturze wskazuje się, że dodanie tej podstawy wznowieniowej w k.p.a. należy postrzegać jako dążenie do zachowania spójności systemowej w obrębie administracyjnego prawa procesowego, wszak ustawodawca taką przyczynę wznowienia postępowania wprowadził wcześniej w postępowaniach podatkowym i przed sądami administracyjnymi. Regulacja ta ostatecznie usuwa także wątpliwości co do gwarancji proceduralnych przysługujących jednostce na gruncie k.p.a. w sytuacji stwierdzenia przez TSUE naruszenia prawa unijnego (por. M. Kopacz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2021, art. 145aa).
Warto wreszcie zauważyć, iż nawet przed wprowadzeniem do k.p.a. art. 145aa wątpliwości co do skutków publikacji orzeczeń TSUE były przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w tym także w wyroku WSA w Warszawie poddanym obszernej analizie Kolegium. Sądy administracyjne dostrzegały między innymi linię orzeczniczą TSUE, która nie pozostawia wątpliwości, że organ administracji publicznej jest w razie zapadnięcia wyroku TSUE zobowiązany uruchomić na wniosek strony tryb weryfikacji decyzji ostatecznej.
Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przesądzone uchwałą NSA z 16 października 2017 r., sygn. akt. I FPS 1/17, (publ. CBOSA), iż podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 272 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) może być orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydane w trybie pytania prejudycjalnego, nawet jeżeli to orzeczenie nie zostało doręczone stronie wnoszącej skargę o wznowienie postępowania.
W ocenie Sądu stosowanie odmiennych zasad dla postępowania administracyjnego poprzedzającego postępowanie sądowoadministracyjne jawiłoby się jako godzące w opisaną powyżej zasadę.
Stąd orzekając w sprawie należało przyjąć, iż ustawodawca poprzez opisaną wyżej szczegółowo nowelizację k.p.a. nie wprowadził całkiem nowej przesłanki wznowienia postępowania, lecz ujął w odrębny przepis jedną z możliwości zainicjowania postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. określając dla niej wyraźnie wymogi co do skutków publikacji orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i związanego z tym granicznego terminu na wystąpienie ze skargą o wznowienie. W realiach niniejszej sprawy należy zatem uznać, że orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydane w trybie pytania prejudycjalnego może być podstawą wznowienia postępowania.
Wobec powyższego pominięcie przez Kolegium merytorycznej oceny znaczenia wyroku TSUE dla decyzji ostatecznej tylko z tej przyczyny, iż ów wyrok zapadł w trybie prejudycjalnym jawi się jako naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji winien był bowiem zweryfikować czy istnieje związek między treścią orzeczenia TSUE a treścią wydanej decyzji oraz czy orzeczenie miało charakter precedensowy. Istotne bowiem znaczenie ma czy wskazywany przez wnioskodawcę wyrok TSUE nie stanowi kontynuacji wytyczonej linii orzeczniczej, odwołującej się do wcześniejszych, analogicznych orzeczeń TSUE i niewprowadzającej odstępstw od poglądów prawnych w nich wyrażonych (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 145aa.). Gdyby powyższa weryfikacja wykazała, że wyrok nie ma charakteru precedensowego, należałoby przyjąć, iż strona powinna była kwestionować uprzednio zapadające decyzje w zwykłym trybie, czy to w postępowaniu administracyjnym, czy dalej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie zaś inicjować postępowania nadzwyczajne w stosunku do decyzji ostatecznych. Ponadto przy ocenie znaczenia wyroku TSUE dla obowiązywania decyzji zakwestionowanej wnioskiem o wznowienie postępowania istotne jest także to, czy w świetle wyroku TSUE winna zapaść decyzja o treści innej niż ta funkcjonująca aktualnie w obrocie prawnym. Przy czym dla zakwestionowania prawidłowości decyzji nie jest wystarczające stwierdzenie, że ostateczna decyzja została wydana na podstawie normy prawnej, która była przedmiotem orzeczenia TSUE. Konieczne jest natomiast stwierdzenie, że przyjęty w tym orzeczeniu sposób wykładni przepisów prawa unijnego wymusza rozstrzygnięcie odmienne od przyjętego w decyzji ostatecznej.
Jakkolwiek w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium powinna być z opisanych wyżej przyczyn uchylona, to jednak stwierdzenie opisanego wyżej uchybienia nie daje to podstaw do wnioskowanego przez pełnomocnika Skarżącej uchylenia przez Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzji SKO z 2017 r. będącej przedmiotem wznowionego postępowania oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta. Skoro w dotychczasowym toku postępowania kwestia znaczenia wskazywanego we wniosku wyroku TSUE nie była rozpatrywana pod względem merytorycznym jako okoliczność dająca podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej, taki wniosek Skarżącego jawi się jako zbyt daleko idący. Skarżący zainicjował postępowanie administracyjne mające za przedmiot ocenę znaczenia wyroku TSUE dla podstaw wzruszenia decyzji objętej wnioskiem. Zatem stosowna ocena powinna nastąpić w pierwszej kolejności właśnie w postępowaniu administracyjnym.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego oraz 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem a także 17 złotych z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ( pkt II sentencji).