II SA/Sz 232/23

II SA/Sz 232/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Jolanta Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 136, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 234 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 16 par. 2, art. 64a, art. 64b par. 1 i 3, art. 64d par. 1, art. 64e, art. 151a par. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu I.B., T. P. i D. G. od decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 stycznia 2023 r. nr SKO.4173.2867.2023 w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących I. B. i T. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K na rzecz skarżącej D.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 30 stycznia 2023 r., nr [...], wydaną z powołaniem
się m.in. na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 t.j. ze zm.; dalej: "K.p.a.") i art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2021.2233 t.j. ze zm.; dalej: "u.p.w."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez I. B. i T. P. od decyzji Wójta Gminy B. z 21 września 2022 r., nr [...], mocą której nakazano I. B. i T. P., współwłaścicielom działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym S. , wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w związku z naruszeniem stosunków wodnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.
Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z 29 maja 2017 r. D. G. (dalej także: "Wnioskodawczyni", "Skarżąca"), władająca działką [...] obręb S. , zwróciła się do Wójta Gminy B. (dalej: "organ I instancji") o interwencję w związku z podwyższeniem gruntu o ok. 0,5 m na terenie działki nr [...] obręb S. i obawą spływu wód opadowych na jej działkę.
Zawiadomieniem z 5 czerwca 2019 r. organ I instancji wszczął postępowanie w wyżej opisanej sprawie, informując o tym obie strony postępowania, tj. I. B. i T. P. – współwłaścicieli działki nr [...] (dalej także: "Zobowiązani", "Skarżący") i D. G. – właścicielkę działki nr [...].
Wnioskiem z 19 czerwca 2019 r. I. B. i T. P. zwrócili
się do organu I instancji o interwencję w sprawie bezprawnego podniesienia poziomu gruntu na działce nr [...] dokonanego przez D. G. i orzeczenia obligującego D. G. do przywrócenia stanu poprzedniego. Przedstawione działania według Zobowiązanych zaburzają gospodarkę wodną na działkach sąsiednich.
Postanowieniem z 5 kwietnia 2018 r. organ I instancji połączył obie ww. sprawy dotyczące podniesienia poziomu gruntów na działkach nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym S. i przeprowadził postępowanie w trybie art. 234 ust. 3 u.p.w. W toku postępowania organ m.in. pozyskał o opinię techniczną sporządzoną dnia 24 kwietnia 2019 r. przez mgr. inż. Z. B., w której to biegły wskazał, że zmiana ukształtowania terenu na działce nr [...] ma wpływ na pogorszenie stosunków wodnych na działce nr [...], zaś właściciele działki nr [...] nie wykonali na niej żadnych prac zmieniających ukształtowanie terenu i przed wykonaniem inwestycji na działce nr [...] mieli w miarę prawidłowe stosunki wodne. Biegły wskazał również, że obecnie w okresie dużych opadów deszczu na działce nr [...] powstają zastoiska wody. Dodatkowo w pkt 6. opinii biegły wskazał zakres prac, których wykonanie przez Zobowiązanych ma doprowadzić do poprawy stosunków wodnych panujących na działce nr [...].
Decyzją z 15 października 2019 r., nr [...], organ
I instancji nakazał Zobowiązanym wykonanie na terenie działki nr [...] urządzeń zapobiegających szkodom - w pasie terenu pomiędzy ogrodzeniem kortu a ogrodzeniem z elementów betonowych wykonać rurociąg drenarski z rur perforowanych PVC średnicy 160 mm z odprowadzeniem wody do studni zbiorczej średnicy 1,0 m i głębokości 2,0 m. Rurociąg należy posadowić na głębokości 1.40-1,30 m na posypce żwirowej i obsypać na całej głębokości, aż do poziomu terenu żwirem, wykonanie ekranu szczelnego z geomembrany, zagłębionego na głębokości 1,4-1,5 m w oparciu o elementy ogrodzenia betonowego.
Pismem z 28 października 2019 r. Zobowiązani złożyli odwołanie od decyzji organu I instancji, w której podnieśli zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, w tym zakwestionowali prawidłowość ww. opinii biegłego. Zobowiązani zarzucili m.in.:
- sprzeczność tezy dowodowej przyjętej przez biegłego przy wydawaniu ww. opinii z tezą dowodową sprecyzowaną przez organ I instancji;
- brak wskazania w opinii biegłego, na podstawie jakich obiektywnych dowodów i ustaleń faktycznych założył, że działka nr [...] jest podtapiana i zalewana, skoro w sprawie nie przeprowadzono bezpośrednich oględzin, w szczególności po opadach deszczu, które wskazywały na ww. okoliczności;
- sprzeczność ustaleń zawartych w ww. opinii z jej treścią, albowiem biegły na str. 4 opinii wprost napisał, że w dniach 29 marca i 8 kwietnia 2019 r. w czasie wizji terenowej nie zaobserwowano nadmiernego uwilgocenia na działce nr [...] - tłumacząc
to suchą wiosną;
- sprzeczność ustaleń biegłego z konkluzjami zawartymi w ww. opinii - skoro biegły przyjął, że na granicy działki oraz działki nr [...] zawsze zbierała się woda i teren był nadmiernie uwilgocony i podtopiony, a naturalny spływ wody został przerwany przez inwestycje na działce Zobowiązanych, to tym samym brak podstaw do nałożenia nakazu wyłącznie na Zobowiązanych;
- brak rozważenia przez biegłego okoliczności, że to cokół umiejscowiony na działce nr [...] uniemożliwia naturalne spływanie wody z tej działki, zgodnie z ukształtowaniem terenu, co powoduje gromadzenie się wód opadowych, w tym nadmiernego uwilgocenia czy też podtopienia;
- brak kwestionowania przez właścicieli pozostałych działek sąsiadujących z działką Zobowiązanych zaburzenia stosunków wodnych pomiędzy nieruchomościami, w sytuacji gdy działka nr [...] sąsiaduje z działką nr [...] na odcinku 10 m.
Zobowiązani załączyli do odwołania dowody z fotografii, które miały obrazować, że przy budowie kortu na ich gruncie wykonano "prawidłowe i solidne odwodnienie, które zachowało dotychczasowe stosunki wodne na naszej działce, a tym samym na działkach sąsiednich, w tym o nr [...]".
Decyzją z 10 stycznia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w pełni wyrażone w niej stanowisko.
Zobowiązani wywiedli skargę od powyższej decyzji Kolegium.
Prawomocnym wyrokiem z 18 grudnia 2020 r., II SA/Sz 160/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę Zobowiązanych i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego
i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że naruszone zostały przepisy art. 10 § 1 i art. 15 K.p.a. przez organ I instancji, poprzez uniemożliwienie zapoznania się Zobowiązanym z treścią opinii biegłego, podczas gdy opinia ta na gruncie art. 234 ust. 3 u.p.w. stanowi w istocie główny dowód w sprawie i jest tym samym zasadniczą podstawą dla merytorycznego rozstrzygnięcia. Nadto Sąd przywołał zawarte w odwołaniu zarzuty i zastrzeżenia
co do opinii biegłego, stwierdzając, że podnoszone przez Zobowiązanych zastrzeżenia pozwalały na przyjęcie, iż opinia ta jest niespójna, skutkiem czego należało wyjaśnić zgłoszone do niej uwagi i zastrzeżenia. W ocenie Sądu wątpliwości tych organ odwoławczy ani nie wyjaśnił, ani nie ustosunkował się do nich. Organ ograniczył
się wyłącznie do przytoczenia tejże opinii oraz stwierdzenia, że dokonał jej szczegółowej analizy. Wszelkie zarzuty Zobowiązanych zawarte w odwołaniu a podnoszone w zakresie ustaleń zawartych w ww. opinii zostały w istocie pominięte przez organ odwoławczy. Tym samym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy naruszył również przepis art. 107 § 3 K.p.a.
Wobec powyższego Sąd zalecił, aby organy rozpoznające sprawę ponownie uwzględniły wskazania Sądu a wydane rozstrzygnięcia uzasadniły w sposób wyczerpujący, czyniący zadość art. 107 K.p.a.
W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, organ
I instancji podjął szereg czynności zmierzających do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, w tym dopuścił dowód z opinii biegłego w osobie P. B.,
na okoliczność ustalenia istniejących stosunków wodnych po wykonaniu prac polegających na podniesieniu poziomu gruntu na działce nr [...] w obrębie S. , przeprowadził wizje terenowe nieruchomości, rozszerzył krąg stron postępowania w celu dokonania weryfikacji sąsiadujących nieruchomości, tj. działek nr [...] oraz [...] w obrębie S. , w gminie B., 8 grudnia 2021 r. pozyskał ekspertyzę techniczną ww. biegłego dotyczącą stanu wód na działkach nr [...] i [...].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, 21 września 2022 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], mocą której nakazano Zobowiązanym wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom powstałym w pasie terenu pomiędzy ogrodzeniem kortu, a ogrodzeniem z elementów betonowych poprzez wykonanie rurociągu drenarskiego z rur perforowanych PVC o średnicy 160 mm z odprowadzeniem wody do studni zbiorczej o średnicy 1,0 m i głębokości 2,0 m. W decyzji tej wskazano, że rurociąg należy posadowić na głębokości 1,40-1,30 m na podsypce żwirowej i obsypać żwirem na całej głębokości, aż do poziomu terenu. Dodatkowo nakazano wykonanie szczelnego ekranu z geomembrany, zagłębionego na głębokości 1,4-1,5 m w oparciu o elementy ogrodzenia betonowego, zaś na wykonanie ww. czynności wyznaczono termin do 30 kwietnia 2023 r.
Pismem z 10 października 2022 r. Zobowiązani złożyli odwołanie od powyżej decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie oraz nienakładanie na nich obowiązku wykonania jakichkolwiek urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzji tej Zobowiązani zarzucili:
1. Naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w tym:
a) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a polegające na:
- bezzasadnym uznaniu, że spowodowane zostały zmiany stanu wody
na gruncie ze szkodliwym wpływem na grunt sąsiedni, pomimo, że w ogóle nie uwzględniono jaki jest układ wysokościowy działek o numerach [...] oraz [...] oraz budowy geologicznej podłoża gruntowego wymienionych działek, a także nie ustalono jaki był stan wody na działce nr [...] przed wniesieniem skargi;
- przyjęciu istnienia szkody na działce nr [...], stanowiącej własność D. G. oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody w gruncie, a szkodą na nieruchomości sąsiedniej, mimo
że z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika żadna szkoda;
- bezzasadnym zobowiązaniu do wykonania urządzeń szczegółowo opisanych w sentencji decyzji, mających zapobiegać szkodom, których
nie udowodniono, pomimo braku jakichkolwiek dowodów, na podstawie których zostałoby wskazane tego rodzaju urządzenie, o takich parametrach technicznych, są niezbędne dla zapobieżenia szkodom na działce nr [...];
- zignorowania, a tym samym pominięcia faktu rozsączania ścieków przez D. G. na jej działce nr [...] ze studni służącej gromadzeniu ścieków bytowych, co niewątpliwie powodowało zawilgocenie tej działki;
b) art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ I instancji i w ogóle niewypowiedzenie się co do wniosków dowodowych, które zostały zgłoszone,
a na podstawie których żądano przesłuchania świadków, przeprowadzenia dowodów z przedłożonych zdjęć, dotyczących odwodnienia kortu na etapie
budowy, rozprowadzania wody przez właścicielkę działki nr [...] ze zbiornika usytuowanego na tej nieruchomości;
c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wykładni przepisów prawa, które stanowiły podstawę wydania decyzji.
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 234 ust. 3 u.p.w. na skutek przyjęcia, że jako współwłaściciele działki nr [...] dokonana została zmiana stanu wody na gruncie oraz że zmiany te szkodliwie wpływają na grunt sąsiedni, tj. działkę nr [...], oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodą na nieruchomości sąsiedniej.
Opisaną na wstępie decyzją z 30 stycznia 2023 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w całości a sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że decyzja organu I instancji decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 234 § 3 u.p.w.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił chronologię zdarzeń mających wpływ na rozpatrzenie sprawy a następnie argumentację na poparcie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Kolegium wskazało, że w związku z wskazaniami zawartymi w wyroku z 18 grudnia 2020 r., II SA/Sz 160/20, ponownie rozpatrzyło materiał dowodowy zebrany w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji oraz wzięło pod uwagę wiążące wytyczne zawarte w wyroku. Zaznaczyło, że organ I instancji zrealizował wytyczne WSA w Szczecinie w zakresie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, m.in. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania
się z materiałem dowodowym w sprawie i możliwości zgłoszenia uwag i wniosków
w terminie umożliwiającym zajęcie stanowiska. Jednakże uchylenie decyzji organu
I instancji przez Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia
jest uzasadnione brakiem wyjaśnienia wszelkich okoliczności i przesłanek warunkujących zastosowanie art. 234 ust. 3 u.p.w.
Organ odwoławczy przywołał art. 234 u.p.w. i wyjaśnił – odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych – że wydanie decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 u.p.w. winno poprzedzać ustalenie, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie jego właściciel, na czym one polegały, czy spowodowały one zmiany stosunków wodnych i czy wywierają one niekorzystny wpływ na grunty sąsiednie, nienależące
do sprawcy naruszeń, tj. czy zmiany te powodują szkody, oraz że samo ustalenie dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczające do zastosowania
art. 234 ust. 3 u.p.w. Wobec tego w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między zmianą dokonaną na gruncie, a wynikłym z tego szkodliwym wpływem na grunt sąsiedni.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Kolegium zauważyło, że postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych zostało zainicjowane wnioskiem, złożonym 29 maja 2017 r. przez D. G.
- właścicielkę działki nr [...], w którym zwrócono się do Wójta Gminy B.
z prośbą o interwencję, gdyż jak podała Wnioskodawczyni na działce nr [...] stanowiącej własność I. B. i T. P. podniesiono poziom gruntu o około 0,5 m podczas budowy kortu tenisowego oraz oczka wodnego. W wyniku powyższych działań, jak podano, ziemia przesypuje się przez granicę działki nr [...] na posesję
nr [...], a kilkuletnie drzewa, krzewy i inne nasadzenia uległy zniszczeniu. Wnioskodawczyni prosi o interwencję w obawie, że również na K. R. (właścicielu działki nr [...]) działania na działce nr [...] wymuszą podniesienie terenu, co w konsekwencji skutkować będzie faktem spływu wód opadowych z obu działek
na działkę nr [...]. W następstwie powyższego wniosku w dniu 14 czerwca 2017 r. zostały przeprowadzone oględziny terenowe w obecności pracowników Gminy
oraz komendanta straży gminnej w obecności D. G. i A. G.. Protokół zawiera wniosek Państwa G. o przywrócenie stanu gruntu działki
nr [...] w obrębie S. do pierwotnego poziomu. Państwo G. ,
jak podano w treści protokołu, stwierdzili, że (...) ziemia razem z wodą przechodzą
na ich działkę powodując podtopienia ich działki. Uprawy (rośliny ozdobne) zgniły (...). Następnie pismem z 23 czerwca 2017 r. D. G. przekazała dokumentację (zdjęcia), obrazujące stan pierwotny spornego terenu oraz dokumentację wyrządzonych szkód, w aktach przekazanych do Kolegium brak jest dokumentacji fotograficznej. Kolejno została sporządzona ekspertyza techniczna przez mgr. inż. B. . Z opinii eksperta wynika, iż 29 marca i 8 kwietnia 2019 r. w czasie wizji terenowej
nie zaobserwowano nadmiernego uwilgocenia na działce nr [...], jak podano, z powodu suchej tegorocznej wiosny, natomiast ślady okresowego podtopienia działki są widoczne w postaci roślinności i widocznych miejsc wcześniejszego zalegania wody.
Wnioskodawczyni w piśmie inicjującym postępowanie nie wskazała zatem na konkretną szkodę, jaka jest następstwem podniesienia terenu na działce nr [...], natomiast w protokole z 14 czerwca 2017 r. szkody upatruje w zniszczeniu roślin ozdobnych. W ponownie procedowanej sprawie, po uchyleniu rozstrzygnięć organów administracji przez WSA w Szczecinie, organ I instancji zlecił przeprowadzenie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu wód na działkach nr [...] i [...] obręb S. gmina B. ekspertowi posiadającemu uprawnienia budowlane
do projektowania w specjalności inżynieryjne hydrotechnicznej bez ograniczeń. Sporządzona została również przez osobę posiadającą uprawnienia geologiczne opinia geotechniczna dotycząca określenia warunków gruntowo-wodnych na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w m. S. , gm. B..
Kolegium zauważyło, że ekspertyzy te nie podlegały ocenie organu I instancji. Jakkolwiek znacząca treść pierwszej opinii została przywołana w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w zakresie, którym opisuje stan wody na działkach będących przedmiotem procedowania, to jednak pominięto kwestię zawartą na karcie 5. ekspertyzy, odnoszącą się do przebiegu wizji terenowych. W opinii tej bowiem wskazano, że w trakcie obu wizji terenowych w dniach 4 października 2021 r. i 10 listopada 2021 r. nie stwierdzono na gruncie działek geodezyjnych objętych ekspertyzą techniczną negatywnych skutków potencjalnej zmiany stanu wód na gruntach tych działek.
Ponadto wyjaśniono, że podczas wizji terenowych nie padał deszcz, zaś w dniach poprzedzających drugą wizję terenową występowały opady deszczu. Kolejno, na stronie 12. opinii wskazano, że w trakcie wizji terenowej na rozpatrywanym obszarze
nie zaobserwowano żadnych śladów erozji wodnej na powierzchni terenu, natomiast stwierdzono uwilgocenie powierzchni terenu działki nr [...] przy granicy z działką nr [...] w miejscu przeznaczonym na uprawę roślin.
Kolegium uznało, że w realiach rozpatrywanej sprawy organ I instancji orzekł w trybie art. 234 ust. 3 u.p.w., jednakże nie zdefiniował szkody, nie wskazał w realiach badanej sprawy co konkretnie rozumie pod pojęciem szkody. Nie ocenił opinii w sytuacji, gdy w zakresie skutków naruszenia stosunków wodnych jest ona wewnętrznie sprzeczna (karty ekspertyzy 5 i 12). Kolegium wyjaśniło, że nie przesądza w tym miejscu o wyniku postępowania, albowiem działanie takie, jak słusznie wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z 18 grudnia 2020 r., II SA/Sz 160/20, godziłoby w zasadę dwuinstancyjności.
Dalej, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, Kolegium ponownie wskazało na konieczność ustalania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy działaniami dokonanymi na gruncie sąsiednim, których konsekwencją jest zaburzenie stosunków wodnych, a wystąpieniem szkody na gruncie. Wyjaśniło przy tym, że szkoda ta musi mieć charakter szkody rzeczywistej a nie hipotetycznej, gdyż organ administracji nie jest zobligowany do ustalania ani też badania, czy i na ile prawdopodobne
jest wystąpienie szkód w przyszłości oraz jakiego rodzaju będą to szkody. Kolegium wyjaśniło także, że poczynienie ustaleń w zakresie niezbędnym dla zastosowania
art. 234 ust. 3 u.p.w., z uwagi na specyfikę i stopień skomplikowania spraw, wymaga posłużenia się dowodem w postaci opinii biegłego. Przy czym ocena tego, czy określone, zaistniałe w danej sprawie okoliczności wypełniają przesłanki z art. 234 ust. 3 u.p.w.
nie należy do biegłego hydrologa, lecz do organu rozpatrującego sprawę.
Mając powyższe na uwadze, Kolegium wskazało, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, następnie przywołał regulację art. 234 ust. 3 u.p.w. i podając,
iż po przeanalizowaniu całego materiału dowodowego ustalił, że zostały naruszone stosunki wodne na działce nr [...], co ma szkodliwy wpływ na grunt sąsiedni, tj. działkę nr [...]. W ocenie organu, zmiana stanu wody jest następstwem podniesienia działki
nr [...] przy granicy z działką nr [...]. Następnie wskazano, że zmiana stanu wody wynika z faktu jej migracji w głąb gruntu podniesionego działki nr [...], po stropie rodzimego gruntu o ograniczonej przepuszczalności na teren działki nr [...] do gruntu o dobrej przewodności wodnej. Kierunek migracji wody jest zgodny z naturalnym kierunkiem jej przepływu. Nie zostało zmienione natężenie przepływu wody opadowej
z działki nr [...] na działkę nr [...], tym samym - jak podał organ - można stwierdzić, że spływ powierzchniowy wód opadowych z działki nr [...] na działkę nr [...] został zmniejszony w związku ze zdrenowaniem kortu tenisowego, zlokalizowanego
na podniesionym terenie działki nr [...] i odprowadzeniem wód drenażowych do studni chłonnej zlokalizowanej bliżej granicy z działką nr [...]. W dalszej części stanowiska organu I instancji podano, że głównym czynnikiem definiującym stosunki wodne
na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] jest ich budowa geologiczna oraz wielkość
i rozkład opadów atmosferycznych. Podłoże ww. działek w głównej mierze zbudowane jest z gruntów o ograniczonej przepuszczalności z przewarstwieniami gruntem o lepszej przewodności wody. Taka budowa podłoża powoduje, że po wystąpieniu opadów deszczu lub roztopię pokrywy śniegowej woda w pierwszej kolejności przemieszczać
się będzie w gruncie w warstwach zbudowanych z gruntów przepuszczalnych. Ciśnienie wody w gruntach przepuszczalnych rosnąć będzie wraz ze wzrostem ilości wody infiltrującej naturalnie w grunt. Na działce nr [...] w przypowierzchniowej strefie gruntu stwierdzono występowanie piasków drobnych zalegających na gruntach o ograniczonej przepuszczalności wody, które po długotrwałych opadach deszczu będą retencjonować wody w swoich porach, jednocześnie powodując niedogodności w postaci nadmiernego uwilgocenia gruntu i powstających kałuż w związku z ograniczoną chłonnością tego gruntu. Z kolei woda opadowa infiltrująca w głąb podniesionego obszaru działki nr [...] będzie potęgować niedogodności na działce nr [...] w sytuacji wystąpienia pełnego nasycenia wodą opadową warstwy piasków drobnych na działce nr [...]. Organ I instancji wskazał ponadto, że nie jest możliwe wskazanie szczegółowej zależności, kiedy to zjawisko będzie miało miejsce, jednakże w przybliżeniu należy spodziewać
się tego efektu w okresach, których występować będą długotrwałe i obfite opady deszczu. Bezsprzecznie ustalono, że ruch wody z działki [...] z obszarów niezdrenowanych odbywać się będzie w kierunku działki [...]. Zjawisko to jest niezależne od podniesienia części terenu działki nr [...] i zgodne z naturalnym kierunkiem spływu wód zarówno powierzchniowych jak i podziemnych. Podniesienie terenu działki nr [...] zainicjowało proces infiltracji wód opadowych w grunt podniesiony i ich migracji na działkę nr [...], który wybiega poza naturalne zjawisko hydrogeologiczne.
Podsumowując organ I instancji podał, że w następstwie powyżej opisanego zjawiska właściciel działki nr [...] został objęty nakazem wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, którego idea jest słuszna. Jednakże brak dokumentacji technicznej niniejszego urządzenia oraz brak pozwolenia wodnoprawnego nie pozwala na określenie poprawnej pracy tego urządzenia. Kolegium zaznaczyło, że podziela ustalenia organu I instancji, iż ocena wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom musi być dokonana w oparciu o materiał dowodowy w sprawie, w tym dokumentację techniczną i formalną (w tym decyzję udzielającą pozwolenia wodnoprawnego),
gdyż oparcie ustaleń jedynie na podstawie faktury nie jest uzasadnione. Z opisu faktury nie jest możliwe zweryfikowanie zakresu prac, schematu funkcjonowania urządzeń wodnych oraz poprawności ich wykonania. Jednakże kwestia ta na etapie obecnego procedowania nie ma kluczowego znaczenia, albowiem nie zostały ustalone inne relewantne dla zastosowania normy z art. 234 ust. 3 u.p.w. okoliczności.
Stąd też, zdaniem Kolegium, zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w całości. Organ odwoławczy wskazał również, że w ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu I instancji stanie się ustalenie, czy i ewentualnie jak szkoda powstała na gruncie stanowiącym działkę nr [...] w związku z podniesieniem terenu na działce nr [...]. Organ I instancji winien rozpatrzyć zatem cały zebrany materiał dowodowy w sprawie z uwzględnieniem okoliczności wewnętrznie sprzecznej opinii eksperta zawartej na kartach ekspertyzy 5 i 12. Pamiętając przy tym, że ocena tego, czy określone, zaistniałe w danej sprawie okoliczności wypełniają przesłanki z art. 234 ust. 3 u.p.w., nie należy do biegłego hydrologa, lecz do organu rozpatrującego sprawę. Ponadto Kolegium wskazało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszej decyzji, prowadząc postępowanie z poszanowaniem naczelnych zasad procedury administracyjnej.
Pismem z 19 lutego 2023 r., D. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw od decyzji Kolegium, domagając się uchylenia tej decyzji w całości, z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego,
tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji
i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania ww. przepisu, gdyż decyzja organu I instancji
nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.
W uzasadnieniu D. G. odniosła się kolejno do argumentów decyzji, które zakwestionowała, tj.:
1. Na str. 2 decyzji Kolegium bezzasadnie odnosi się do argumentów Zobowiązanych, mówiąc o "braku rozważania przez biegłego okoliczności, że to cokół umiejscowiony na działce numer [...] uniemożliwia naturalne spływanie wody z tej działki zgodnie z ukształtowaniem terenu, co powoduje gromadzenie się wód opadowych, w nadmiernego uwilgocenia czy też podtopienia". Nie było powodu, aby biegły odnosił się do kwestii cokołu, gdyż ten znajduje się na działce [...] od początku jej istnienia i nigdy nie powodował zawilgocenia spornego terenu. Istnieją na to dowody w postaci zdjęć ogrodu sprzed okresu istnienia kortu tenisowego na działce [...], które wykazują, że sporny teren był w dobrym stanie. Wody zaczęły się podnosić dopiero po budowie kortu tenisowego i stawu na działce [...]. Fakt, iż biegły się nie odnosi do kwestii cokołu nie oznacza, że tej okoliczności nie rozważył, ale raczej, że ją rozważył i uznał, że nie ma ona znaczenia dla sprawy. Każda ze stron może mnożyć domysły, ale nie powinny być one podstawą do zmiany decyzji organów państwowych o ile nie są poparte dowodami.
2. Na str. 2 decyzji Kolegium odnosi się do "braku kwestionowania przez właścicieli pozostałych działek sąsiadujących z działką skarżących zaburzenia stosunków wodnych pomiędzy nieruchomościami. Jedynie działka z numerem [...] (właściciel M. P.) sąsiaduje z działką [...] jednocześnie mając położenie porównywalne do działki [...] (znacząco obniżone). Działka z numerem [...] znajduje się poniżej działki [...] co potwierdza biegły P. B. na stronie 9 swojej opinii. Takie ułożenie terenu może powodować zalewanie działki [...] przez wody z działki [...]. Fakt iż właściciel działki [...] zalewania nie zgłosił, nie świadczy w żaden sposób, iż ten fakt nie istnieje.
3. Na str. 3 Kolegium wspomina o (w domyśle: bezzasadnym) "przyjęciu istnienia szkody na działce [...] (....) oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody w gruncie a szkodą na nieruchomości sąsiedniej mimo, że z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika żadna szkoda". Skarżąca nie zgadza się z takim postawieniem sprawy. Dowodami w sprawie były m.in. zdjęcia szkód na gruncie w tym zgnitych roślin dołączenie przez nią do skargi z dnia 29 maja 2017 r. i kierowanej do Wójta Gminy B.. Do skargi dołączono 6 zdjęć, ale część z nich zaginęła w trakcie postępowania wyjaśniającego. Kopię tych dowodów Skarżąca załączyła ponownie do sprzeciwu. Dodatkowymi dowodami w sprawie są dołączone do akt wideo i zdjęcia z zalewania z 8 czerwca 2021 r., 8 czerwca 2021 r. Skarżąca wezwała również Policję, która sporządziła notatkę, w której stwierdzono zalanie terenu. Policja przyjechała do Skarżącej po godzinie 23.00.
4. Na str. 3 Kolegium odnosi się do "zignorowania a tym samym pominięcia faktu rozsączania ścieków przez D. G. na jej działce nr [...] (...)". Aby przypomnieć kontekst, fragment ten odnosi się do opinii biegłego P. B.. Na str. 7. rzeczoznawca mówi o tym, że "wody opadowe pochodzące z budynku mieszkalnego, odprowadzane są do studni betonowej (fot. 7), w której przed połączeniem budynku z gminną siecią kanalizacji sanitarnej, zlokalizowany był zbiornik na ścieki bytowe. Zgodnie z informacjami udzielonymi przez właściciela działki [...] w okresie, kiedy studnia służyła gromadzeniu ścieków bytowych, zamontowany
w niej był odpływ do drenażu rozsączającego ścieki w granicach działki [...]". Skarżąca nie zgadza się z tą interpretacją P. B. przeprowadzonej przez nich rozmowy. Skarżąca bowiem wspominała przede wszystkim o aktualnym przeznaczeniu zbiornika na jej działce na cele "gromadzenia wód opadowych"
i podkreślała jednocześnie, że nie ma szczegółowej technicznej wiedzy dotyczącej systemu kanalizacyjnego z okresu przed rokiem 2010 (przybliżony czas podłączenia do gminnej sieci kanalizacyjnej), ponieważ te sprawy były wówczas pod kontrolą byłego męża Skarżącej. Około roku 2010-2011 działka [...] została przyłączona
do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, więc stwierdzone przez biegłego okoliczności "rozsączania" po roku 2010-2011 czysto fizycznie nie mogły mieć miejsca, ponieważ równocześnie z podłączeniem do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, wodociągi gminne odcięły Skarżącą od szamba, poprzez przejęcie jej rury do swojej kanalizacji sanitarnej. Po dezynfekcji zbiornik po szambie został przekształcony na zbiornik gromadzenia wód opadowych z dachu (o czym Skarżąca wspomniała w rozmowie
z biegłym). Zbiornik ma charakter bezodpływowy (dowód - zdjęcie nr [...] z ekspertyzy biegłego, "Studnia na wody opadowe"). Znajduje się bezpośrednio przy domu Skarżącej i nigdy się nie przelał. W okresie poprzedzającym przyłączenie do gminnej sieci kanalizacyjnej szambo było regularnie wywożone i się nie przelewało, więc również w tym odległym czasie nie mogło być mowy o "rozsączaniu". Podsumowując, w żadnym okresie, ani przed, ani po przyłączeniu jej działki do sieci wodociągów gminnych (około 2010-2011 roku), nikt nie rozsączał ścieków. Takie insynuacje
są bezpodstawne. Dodatkowo te (niezaistniałe) okoliczności nie miałyby
nic wspólnego ze sprawą zalewania działki Skarżącej, bo poziom wód na niej podniósł się od strony działki [...] dużo później, po wybudowaniu kortu oraz ogromnego stawu na działce sąsiada.
5. Str. 5: "Nie chodzi przy tym o oddziaływanie hipotetyczne a rzeczywiste". Skarżącej również zależy, aby sprawa ta została rozstrzygnięta na bazie faktów i dowodów
a nie hipotez, w związku z czym wnosi o uwzględnienie wszystkich przedłożonych przez nią dowodów w sprawie, w szczególności:
1) zdjęcia zgnitych roślin przedłożone po raz pierwszy 29 maja 2017 r. (6 sztuk), zaginione i załączone do tej skargi po raz kolejny w tym piśmie (4szt);
2) pismo z 23 czerwca 2017 r. ze zdjęciami pokazującymi stan pierwotny spornego terenu oraz wyrządzonych szkód (3 zdjęcia); Skarżąca wskazała, że w związku z tym, że zdjęcia te w postępowaniu zaginęły, dostarcza je ponownie;
3) wizyta policji: w dniu 8 czerwca 2021 r. z uwagi na intensywne zalewanie Skarżąca wezwała policję; po godzinie 23.00 została sporządzona notatka Policji;
4) wideo nagrane 8 czerwca (+ zdjęcia), pokazujące zalewanie działki zostało dostarczone do akt sprawy do gminy (znajduje się na pen-drive wraz ze zdjęciami); jeśli jest taka potrzebna, Skarżąca dostarczy je po raz kolejny;
5) należy mieć na uwadze to, że właściciele działki [...] uzyskali pozwolenie na wykonanie stawu o pojemności 250 m2 głębokiego na 1,5 m (decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 31 grudnia 2002 r. - dołączona do akt sprawy), podczas gdy z pomiarów biegłego wynika, że staw ma około 390 m2 (str. 6, fotografia nr [...] w opinii biegłego P. B.); jest to około 600 tysięcy litrów wody, która jest wypompowywana każdego roku do gruntu; zdjęcie wypompowanego stawu dołączone jest do akt biegłego. Fakt, że sąsiad na działce [...] posiada staw o rozmiarach znacznie przewyższających wydane pozwolenie oraz co roku go opróżnia, po czym drastycznie wzrasta poziom wód gruntowych na działce Skarżącej, dowodzi, że mówimy o szkodach faktycznych
a nie hipotetycznych.
6. Str. 6, akapit 2: "Wnioskodawczyni (....) nie wskazała zatem na konkretną szkodę, jaka jest następstwem podniesienia terenu na działce [...], natomiast w protokole z dnia 14 czerwca 2017 r. szkody upatruje w zniszczeniu roślin ozdobnych". Skarżąca podniosła, że nie pamięta protokołu z 14 czerwca 2017 r., ale już w piśmie inicjującym z 29 maja 2017 r. wskazała na rozległe szkody dotyczące "kilkunastoletnich drzew i krzewów oraz innych nasadzeń". Nasadzenia takie są wynikiem wieloletnich kosztownych inwestycji. Jedno ze złożonych przez Skarżącą (i zaginionych) zdjęć dotyczyło drzewa leszczyny, której owoce zaczęły gnić po tym, jak poziom wód zaczął się podnosić od strony działki [...]. Zjawisko to Skarżąca zaczęła obserwować dopiero po tym, jak na nieruchomości [...] podniesiono poziom gruntu i wybudowano staw. Wcześniej leszczyna, jak i inne naniesienia były w bardzo dobrym stanie,
co może udowodnić na żądanie, przedstawiając zdjęcia z tego okresu.
Sprawę ze sprzeciwu D. G. zarejestrowano w Sądzie
pod sygn. akt II SA/Sz 232/23.
W odpowiedzi na ww. sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w swojej decyzji, wskazując na brak podstaw do zaakceptowania i podzielenia zarzutów podniesionych w sprzeciwie. Kolegium wyjaśniło, że na przywołanych kartach decyzji str. 2 i 3 nie odnosiło się do argumentów I. B. i T. P., tylko opisało stan faktyczny sprawy w kontekście wydanego przez WSA w Szczecinie wyroku
z 18 grudnia 2020 r., II SA/Sz 160/20.
Pismem z dnia 27 lutego 2023 r. I. B. i T. P. złożyli do Sądu sprzeciw od decyzji Kolegium, zarzucając tej decyzji naruszenie art. 234 ust. 3 u.p.w. oraz art. 138 § 2 k.p.a., mające wpływ na treść wydanej decyzji poprzez uznanie, że powołane przepisy mają zastosowanie w sprawie, jak również poprzez błędne uznanie, że niezbędne jest ustalanie szkody na działce [...], podczas gdy taka szkoda nigdy nie wystąpiła i nie została wykazana. Wobec zgłoszonych naruszeń Skarżący wnieśli o:
- uchylenie decyzji Kolegium objętej sprzeciwem,
- zmianę decyzji organu I instancji z 21 września 2022 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nienakładanie na Skarżących obowiązku wykonania jakichkolwiek urządzeń zapobiegających szkodom,
- zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Zobowiązani uszczegółowili stawiane zarzuty i przedstawili argumentację na ich poparcie. W szczególności wskazali na jeden z wniosków przedstawionych przez biegłego w ekspertyzie technicznej, że: "Nie zostało zmienione natężenie przepływu wody opadowej z działki nr [...] na działkę [...]. Można nawet stwierdzić, że spływ powierzchniowy wód opadowych z działki nr [...] na działkę [...] został zmniejszony w związku ze zdrenowaniem kortu tenisowego, zlokalizowanego na podniesionym terenie działki nr [...] ... Głównym czynnikiem definiującym stosunki wodne na działkach nr [...], [...] i [...] jest budowa geologiczna oraz wielkość i rozkład opadów atmosferycznych" (str. 18 ekspertyzy), zarzucając Kolegium, że mimo takich konkluzji wynikających z ekspertyzy technicznej w wydanej decyzji nakazało organowi I instancji ustalać, czy i ewentualnie jaka szkoda powstała na działce [...] w związku z podniesieniem terenu na działce [...].
W ocenie Zobowiązanych, skoro nie stwierdzono zmiany natężenia przepływu
wody z ich działki na działkę nr [...], to bezprzedmiotowe jest "poszukiwanie" szkód na działce [...]. Tym bardziej, że sama D. G., mimo trwania wieloletniego postępowania administracyjnego, nie wskazała żadnych szkód na swoim gruncie. Skarżący podkreślili również fakt, że D. G., na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji przyznała, że na jej działce znajdowała się studnia, służąca do gromadzenia ścieków bytowych, a od tej studni zamontowany był odpływ do drenażu rozsączającego ścieki w granicach działki nr [...] (vide: str. 5 decyzji
z 21 września 2022 r. organu I instancji). Skoro D. G. przez wiele lat rozsączała ścieki na swojej działce, to w pierwszej kolejności ewentualnych szkód należy upatrywać w postępowaniu wyłącznie D. G., a nie doszukiwać się jakiś zawinionych działań ze strony Skarżących. Aktualnie Wójt Gminy B. prowadzi postępowanie w sprawie sposobu odprowadzania nieczystości z terenu działki [...], stanowiącej własność D. G. ([...]). Na dowód tego Skarżący przedłożyli wraz ze sprzeciwem kopię zawiadomienia z 23 stycznia 2023 r.
o wszczęciu postępowania w sprawie sposobu odprowadzania nieczystości z terenu działki [...] - celem wykazania postępowania D. G. sprzecznego
z prawem, które skutkowało naruszeniem przepisów o ochronie środowiska, doprowadzając do degradacji środowiska.
Sprawę ze sprzeciwu I. B. i T. P. zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Sz 262/23
W odpowiedzi na ww. sprzeciw organ odwoławczy również podtrzymał stanowisko wyrażone w swojej decyzji, wskazując, że brak jest podstaw do zaakceptowania i podzielenia zarzutów sprzeciwu.
W dniu 18 kwietnia 2023 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 t.j. ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), Sąd postanowił o połączeniu spraw o sygn. akt II SA/Sz 232/23 i II SA/Sz 262/23 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz o prowadzeniu spraw pod wspólną sygn. akt II SA/Sz 232/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem (legalności). Na podstawie art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 P.p.s.a.). I tak, w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 P.p.s.a nie stosuje się (art. 64b § 3 P.p.s.a.), a stronami postępowania są wnoszący sprzeciw oraz organ administracji publicznej
(zob. wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., II OSK 1091/21).
Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym (art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Sprzeciw
nie jest więc środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw kierowany
jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.
Mając na uwadze zawężoną przez ustawodawcę granicę rozpoznania sprzeciwu, wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy wyda powyższą decyzję, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:
1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Jak wskazuje się w piśmiennictwie, naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:
1) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
2) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 64(e)).
Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy – jak wskazano powyżej – organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub też naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą
się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu
jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 11 stycznia 2022 r., II SA/Rz 1721/21).
Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia zatem, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który – z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może zaś oceniać,
czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19;
z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20). Sąd nie może bowiem zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.
Co istotne, jak wskazuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych, "W praktyce jednak ustalenie, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wymagać będzie także dokonania oceny z uwzględnieniem treści przepisów prawa materialnego, których dotyczy decyzja. W takim jednak przypadku norma prawa materialnego będzie stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.), a nie przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego." (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Ibidem; a także powołane tam orzeczenia).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ
na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
Podstawą materialnoprawną w mniejszej sprawie, wyznaczającą zakres ustaleń organów, jest art. 234 u.p.w., a w szczególności ust. 3 tego przepisu, zgodnie z którym: "3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności."
W sprawie, której przedmiotem jest naruszenie stosunków wodnych organ powinien zatem ustalić, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, przez które należy rozumieć m.in. zmiany kierunku i natężenia spływu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ponadto organ powinien ustalić, czy spowodowane zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.
Jak wskazuje się w orzecznictwie, zastosowanie art. 234 ust. 3 u.p.w. możliwe jest dopiero po bezspornym ustaleniu, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie powołanego przepisu uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie
nie jest zatem wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest jeszcze ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a skutkiem (por. wyroki: NSA z 1 czerwca 2022 r., III OSK 5094/21; WSA w Poznaniu z 11 sierpnia 2022 r., III SA/Po 201/22;
WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 2 grudnia 2021 r., II SA/Go 670/21; WSA w Krakowie
z 29 listopada 2021 r., II SA/Kr 911/21; WSA w Gliwicach z 27 października 2021 r., II SA/Gl 723/21; WSA w Warszawie z 1 lipca 2021 r., VIII SA/Wa 455/21;
WSA w Rzeszowie z 22 czerwca 2021 r., II SA/Rz 661/21; WSA w Krakowie z 4 marca 2021 r., II SA/Kr 1219/20; WSA w Białymstoku z 6 kwietnia 2020 r., II SA/Bk 181/20;
WSA w Krakowie z 2 sierpnia 2022 r., II SA/Kr 632/22).
Szkodliwe wpływanie na grunty w rozumieniu art. 234 u.p.w. oznacza powstanie konkretnej szkody na gruncie sąsiednim spowodowanej zmianą stosunków wodnych na gruncie. Niewątpliwie szkoda ta musi być realna, a nie hipotetyczna. Jednocześnie jednak zaakcentowania wymaga, że pojęcie zmian, które "szkodliwie wpływają"
na grunty sąsiednie nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem konkretnej szkody dającej się zauważyć np. w trakcie oględzin przeprowadzonych jednorazowo. Szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie może być bowiem procesem długotrwałym, wymagający obserwacji, niejednokrotnie niedającym
się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin. Wreszcie należy zwrócić uwagę na konieczny związek przyczynowy między zmianą stanu wody
na gruncie przez właściciela a szkodą na gruncie sąsiednim. Podkreślić przy tym należy, że szkoda w rozumieniu art. 234 u.p.w. nie ogranicza się do samego stagnowania wody
na gruncie, ale obejmuje także m.in. obrywanie skarpy wskutek zwiększonego spływu powierzchniowego z uwagi na np. wzmożoną prędkość i ilość spływającej wody (zob. wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2023 r., II SA/Kr 1253/22).
Mając powyższe na uwadze, po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów złożonych środków zaskarżenia oraz wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej Kolegium i przesłanych akt administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciwy złożone przez D. G. oraz I. B. i T. P. powinny zostać uwzględnione na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.
Na mocy decyzji z dnia 30 stycznia 2023 r. Kolegium uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, uznając, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80
i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 234 § 3 u.p.w. Zasadniczym zaś powodem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy było zaś stwierdzenie, że organ I instancji nie zdefiniował i nie wskazał wyraźnie, co rozumie pod pojęciem szkody, jak również nie dokonał oceny opinii sporządzonej przez hydrologa uprawnionego
- P. B., zwłaszcza w sytuacji, gdy w zakresie skutków naruszenia stosunków wodnych jest ona wewnętrznie sprzeczna (karty ekspertyzy 5 i 12). W zaleceniach organ odwoławczy wskazał, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustalił, czy i ewentualnie jak szkoda powstała na gruncie stanowiącym działkę nr [...] w związku z podniesieniem terenu na działce nr [...]. Organ I instancji winien rozpatrzyć zatem cały zebrany materiał dowodowy w sprawie z uwzględnieniem okoliczności wewnętrznie sprzecznej opinii eksperta zawartej na kartach ekspertyzy 5 i 12.
W końcowej części Kolegium wskazało także: "W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszej decyzji, prowadząc postępowanie z poszanowaniem naczelnych zasad procedury administracyjnej gwarantując stronom czynny pamiętając iż ustalenie stanu faktycznego sprawy winno opierać się o ocenę całości materiału dowodowego ze wskazaniem argumentacji
w oparciu o które zrekonstruowano stan faktyczny sprawy oraz wykazaniem dlaczego pewnym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Godzi się zauważyć, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają zamkniętego katalogu dowodów, w myśl art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy , a nie jest sprzeczne z prawem, pamiętając
przy tym, iż w sprawach o naruszenie stosunków wodnych ekspertyza sporządzona przez biegłego ma kluczowe znaczenie. Dlatego ważna jest jej prawidłowa ocena jak każdego dowodu w sprawie, zaś przy wystąpieniu wątpliwości co do jej treści zasadnym staje
się jej uzupełnienie czy też wystąpienie o wyjaśnienie kwestii wątpliwych.".
Zdaniem Sądu, tak zakreślone przez Kolegium powody uchylenia decyzji organu I instancji (w zestawieniu z zaleceniami co do dalszego sposobu procedowania przez organ I instancji) nie uzasadniają w wystarczającym stopniu zastosowania
art. 138 § 2 k.p.a. Podstawą do zastosowania tego przepisu co do zasady nie może
być bowiem wyłącznie wskazanie dla organu I instancji obowiązku zdefiniowania szkody i dokonania oceny opinii biegłego (ewentualnie także w powiązaniu z innymi dowodami). Nałożenie na organ pierwszej instancji w wytycznych organu odwoławczego obowiązku wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego nie zawiera się bowiem w dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. i nie stanowi koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który
ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi bowiem o nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, czyli zebranie materiału dowodowego w takim zakresie, który nie wystarcza
na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, przy czym organ pierwszej instancji naruszył jednocześnie przepisy postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 110/18). Jak wyżej podniesiono, na organie odwoławczym ciążą
te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Nie jest także wykluczona – w tym w trybie art. 136 k.p.a. – możliwość uzupełnienia opinii biegłego na etapie postępowania odwoławczego, w celu wyjaśnienia ewentualnych rozbieżności bądź niejasności, na które wskazywało Kolegium. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi bowiem wątpliwości,
że organ odwoławczy jest obowiązany ustalić stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z regulacjami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę datę orzekania przez ten organ (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., II OSK 772/16).
Co istotne, w niniejszym przypadku nie chodzi o sporządzenie nowej opinii
czy - tym bardziej - sporządzenie jej po raz pierwszy, ale o samą jej ocenę, ewentualnie o uzupełnienie opinii już sporządzonej. Taka ocena, czy uzupełnienie nie jest
zaś wykluczone przez organ odwoławczy, także w trybie art. 136 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 226/10; wyrok WSA w Gdańsku z 22 marca 2021 r., II SA/Gd 70/21). Kolegium nie uzasadniło natomiast w przekonujący sposób
ani zaistnienia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o jakich mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ani też braku możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Z kolei organ I instancji:
po pierwsze – przeprowadził opinię biegłego, po drugie – zapoznał z tą opinią wszystkie strony prowadzonego postępowania administracyjnego, po trzecie – szeroko odwołał
się do jej treści w uzasadnieniu swojej decyzji, de facto uznając ją za miarodajną. Jeśli organ odwoławczy nie zgadzał się z taką oceną bądź uznawał, że w świetle dotychczasowej treści opinii jest ona przedwczesna, winien – jako organ merytoryczny – podjąć próbę dokonania własnej oceny, ewentualnie zlecając uzupełnienie opinii w celu dokonania przez biegłego stosownych wyjaśnień, bądź też w sposób wyczerpujący uargumentować konieczność wydania decyzji kasacyjnej. W zaistniałej sytuacji
zaś należy uznać, że organ odwoławczy uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy,
nie uzasadniając zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sposób należyty. Zaakcentowania przy tym wymaga, że takiego trybu postępowania nie narzucał Kolegium powołany przez organ odwoławczy (zob. str. 7 uzasadnienia decyzji Kolegium) - wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 grudnia 2020 r., II SA/Sz 160/20, który to zapadł w innych okolicznościach sprawy (tj. gdzie organ odwoławczy procedował w sytuacji, gdy organ I instancji
nie zapoznał stron postepowania ze sporządzoną opinią biegłego).
Przypomnieć wobec tego należy, że istotą postępowania odwoławczego – zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 15 k.p.a. – jest dwukrotne merytoryczne badanie sprawy przez organy administracji pierwszego i drugiego stopnia. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach
nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Jeszcze raz należy podkreślić, że omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji powinien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie uzasadnionej konieczności powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 k.p.a.
Podsumowując, w ocenie Sądu wskazane przez Kolegium w decyzji z dnia 30 stycznia 2023 r. przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji z 21 września 2022 r. nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie świadczą bowiem o tym, że w sprawie nastąpiło łączne spełnienie przesłanek przewidzianych tym przepisem, tj. że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wynikający z ich treści zakres sprawy, wymagający wyjaśnienia nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy a przy tym mógł być ustalony przez sam organ odwoławczy (np. w ramach kompetencji wynikających z treści art. 136 k.p.a.), co nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie uczyniono kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Wobec tego, stwierdzając wydanie decyzji Kolegium z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., Sąd na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił tę decyzję w całości.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku
z art. 64b § 1 P.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżących uiszczone wpisy
od sprzeciwów.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, stosownie do treści
art. 153 P.p.s.a.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).