II SA/Sz 220/21

II SA/Sz 220/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /przewodniczący/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 7314/21 - Wyrok NSA z 2025-09-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 29
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15zzs4
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2014 r. do Wójta Gminy S., dalej także jako: "Wójt", wpłynął wniosek H. Ł., przekazany zgodnie z właściwością przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S., w sprawie zalewania działek nr [...] (działka H. Ł.), [...], [...] (działki dojazdowe) oraz skrzynki energetycznej znajdującej się na działce dojazdowej w S. , gmina S..
W dniu [...] sierpnia 2014 r. Wójt wydał decyzję nakazującą właścicielom działki nr [...] M. i M. K. wykonanie od strony północnej ww. działki drenażu przechwytującego wody opadowe z dachu i terenu utwardzonego, analogicznie do istniejącego drenażu przy wjeździe na ich posesję i odprowadzanie nadmiaru wody na drogi wewnętrzne o nr [...] i [...] korytkiem betonowym przykrytym kratką metalową o spadku 2% na długości około 37m.
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., dalej także jako: "Kolegium", uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, w związku z brakiem opinii biegłego, czy wykonane na ww. nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie.
W dniu [...] marca 2015 r. biegły w zakresie melioracji J. S. sporządził opinię dotyczącą naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...], [...], [...] obręb S., gmina S., w której wskazał, że przyjęte rozwiązanie zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej z drenażem na działce nr [...] mające na celu odprowadzenie wody opadowej z tej posesji, a przede wszystkim wody spływającej z dachów, bez szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie, nie jest realizowane. Przyłączenie drenażu do studni chłonnej, która w czasie opadów wypełnia się wodą opadową sprawia, że drenaż pełni funkcję nawadniającą, podnosi poziom wody gruntowej i pogarsza stan stosunków wodnych przy granicy z działką nr [...]. Z faktu, że infiltracja wody ze studni chłonnej trwa nawet po deszczu, szkodliwe oddziaływanie takiej instalacji przedłuża się poza okresy deszczu i staje się jeszcze bardziej uciążliwe. Stan taki obserwuje się na działce nr [...]. W czasie opadów deszczu, poprzez szczeliny w murach oporowych woda wypływa na działkę nr [...] strumieniem pod ciśnieniem z drenażu zasilanego wodami przede wszystkim ze studni chłonnej numer [...]. Jeszcze w długim okresie po opadach woda sączy się i podtapia działkę przy granicy.
W dniu [...] kwietnia 2015 r. Wójt wydał decyzję, w której nakazał M. i M. K. odłączyć drenaż przechwytujący wody opadowe z dachu od studni chłonnej nr [...], zaś odłączony drenaż i wody opadowe odprowadzić do niżej usytuowanego zbiornika, jakim jest droga wewnętrzna nr [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Kolegium utrzymało w mocy powyższe orzeczenie.
W związku z wniesioną skargą do sądu administracyjnego przez M. i M. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1439/15, uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z dnia [...] kwietnia 2015 r. Sąd wskazał, że nie dopełniono obowiązku prawidłowego zawiadomienia stron postępowania o możliwości uczestnictwa w oględzinach wyznaczonych na dzień [...] lutego 2015 r.
Po skutecznym zawiadomieniu stron, odbyły się oględziny działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie S., z udziałem przedstawicieli organu, zainteresowanych stron i biegłego rzeczoznawcy.
Pismem z dnia [...] września 2017 r. oraz [...] kwietnia 2018 r. biegły J. S. poinformował organ I instancji, że podtrzymuje w całości wnioski zawarte w opinii z lutego 2015 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Wójt nakazał M. i M. K. odłączyć drenaż przechwytujący wody opadowe z dachu do studni chłonnej nr [...], a odłączony drenaż i wody opadowe z dachu odprowadzić do niżej usytuowanego zbiornika, jakim jest droga wewnętrzna nr [...].
W związku z wniesionym odwołaniem, Kolegium, decyzją z dnia [...] października 2018 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało ją do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium wskazało, że opinia biegłego jest niepełna.
Biegły P. B., po przeprowadzeniu oględzin i zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w dniu [...] sierpnia 2019 r. przedłożył do organu opinię w zakresie naruszenia stosunków wodnych na spornym terenie.
Po przeanalizowaniu ww. dokumentu, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Wójt nakazał M. i M. K.:
- uszczelnić styki poszczególnych elementów muru oporowego zlokalizowanych na granicy działek nr [...] i [...];
- zlikwidować studnię chłonną położoną na granicy działek nr [...] i [...] i zastąpić ją zbiornikiem szczelnym na wody opadowe z możliwością odzysku wody.
Od przedmiotowej decyzji M. i M. K. oraz H. Ł. wnieśli odwołanie.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że opinia biegłego budzi wątpliwości co do zaleceń, gdyż nie daje jednoznacznej odpowiedzi, jakie konkretnie środki należy podjąć (opisane szczegółowo ze wskazaniem danych technicznych i lokalizacji urządzeń), aby wyeliminować negatywne skutki naruszenia stosunków wodnych. Dopiero wyartykułowanie w opinii biegłego jednoznacznych wniosków, może być podstawą do orzeczenia o ewentualnych nakazach.
W związku z powyższym organ I instancji zwrócił się do biegłego o jednoznaczne wskazanie, jakie czynności należy podjąć celem wyeliminowania negatywnych skutków naruszeń.
Biegły, pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., udzielił jednoznacznych wskazań.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wójt wydał decyzję z dnia [...] października 2020 r. nr [...], w której nakazał M. i M. K. uszczelnić styki poszczególnych elementów muru oporowego zlokalizowanego na granicy działek nr [...] i [...] i zlikwidować studnię chłonną położoną przy granicy działek nr [...] i [...] i zastąpić ją zbiornikiem szczelnym na wody opadowe z możliwością odzysku wody.
Od przedmiotowej decyzji odwołanie złożyli M. i M. K.. W odwołaniu wskazali, że nie doszło do ustalenia, iż w sprawie dokonano zmiany stanu wody na gruncie, a zatem, że naruszono stosunki wodne. Dodatkowo wskazali, że decyzja jest niewykonalna.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 z późn.zm.) w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zwanej dalej p.w., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.
W myśl natomiast art. 29 ust. 2 p.w. na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli natomiast spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wówczas stosownie do treści art. 29 ust. 3 p.w., wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Kolegium wyjaśniło, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Przepisy art. 234 ust. 1- 3 tej ustawy są powtórzeniem dotychczasowych zapisów art. 29 ust. 1-3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Natomiast zgodnie z art. 234 ust. 5 nowej ustawy, postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Jednakże, stosownie do art. 545 ust. 4 nowej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d (do których zalicza się również postępowania w sprawach naruszenia stosunków wodnych) stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem, który wpłynął do organu I instancji w maju 2014 r., a więc przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Powyższe powoduje, że zastosowanie znajdą tu dotychczasowe regulacje art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Należy wskazać, że regulacje art. 29 p.w. odnoszą się do takich sytuacji, gdy na skutek określonych zdarzeń nastąpiło naruszenie naturalnych stosunków wodnych, przy czym naruszenie to musi być tego rodzaju, że powoduje szkodę dla gruntów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było zatem zakazanie właścicielowi gruntu zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, odprowadzania wód i ścieków na inne grunty, ale również nakazanie dbania przez właścicieli gruntów, aby stan stosunków wodnych na ich gruntach nie przyczyniał się do powstawania szkód na gruntach sąsiednich i to nie tylko przez ich własne działanie, ale także działanie osób trzecich, jak również na skutek zdarzeń obiektywnych, niezależnych od niego i innych osób. Należy podkreślić, iż dokonanie zmiany stanu wody na gruncie, która nie oddziałuje szkodliwie na grunty sąsiednie wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 p.w., tj. wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego.
Kolegium podkreśliło, że wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu podjęcie działań polegających na przywróceniu stanu poprzedniego w zakresie zmiany stosunków wodnych lub zrealizowaniu urządzeń uniemożliwiających powstanie szkód możliwe jest jedynie wówczas, gdy stwierdzone zostanie, że właściciel dokonał zmiany stanu wody na swojej nieruchomości, a spowodowane zmiany wywołały szkody na nieruchomościach sąsiednich. Niezbędne jest zatem ustalenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem wywołującym, a szkodą. Również w przypadku nakazu przywrócenia stanu poprzedniego w przypadku stwierdzenia odprowadzania wody lub ścieków na grunt sąsiedni wiązałoby się to z usunięciem czynników wpływających na takie odprowadzanie.
Odnośnie zbadania przez organ I instancji, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych, Kolegium wskazało na pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, według którego postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie przepisów Prawa wodnego, z racji na jego specyfikę i skomplikowanie, wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie bądź braku takiej potrzeby. Organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Wymaga to co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1621/13).
W sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk skarżącego i sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich. Organy winny dopuszczać stosowny dowód z opinii biegłego wszędzie tam, gdzie zachodzi taka potrzeba albowiem nie można stanu faktycznego ustalić na podstawie innych zebranych w sprawie materiałów dowodowych. Jedynie w przypadku, gdy stan faktyczny da się ustalić bez biegłego i nie zachodzi podstawa do nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 p.w., to dowód taki nie jest bezwzględnie wymagany. Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a.
Kolegium wskazało, że opinia biegłego z sierpnia 2019 r. wskazuje, iż: "z przeprowadzonej analizy wynika, że na rozpatrywanym obszarze, w który wchodzą działki geodezyjne, nr [...], [...] i [...], [...] obręb S. nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie. Na działkach nr [...] i [...] zmiana stanu wody wynika z ich zabudowy jednorodzinnymi budynkami mieszkalnymi oraz obiektami z nimi związanymi, w tym chodnikami. Zmiana stanu wody związana jest z uszczelnieniem wskutek zabudowy powierzchni działek, co ma wpływ na ograniczenie naturalnych zdolności infiltracyjnych gruntu, a także warunki przepływu wód przez powierzchnię tych działek. Woda z powierzchni uszczelnionych odpływa do niżej położonych miejsc na działkach. Zmiana stanu wody na gruncie została wykonana po zabudowie ww. działek. (...) Na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdzono, że naturalny kierunek spływu wód opadowych i roztopowych, określony układem warstwicowym na mapie zasadniczej, nie został zmieniony po zabudowie rozpatrywanych działek. Nie stwierdzono również intencjonalnego kierowania wody z działki nr [...] wyżej położonej do działek położonych niżej, tj. [...], [...], [...]. Podniesienie powierzchni działki nr [...] i tym samym wywołanie różnicy wysokości o około 1m względem powierzchni działki nr [...], a także działek nr [...] i [...], nie jest przyczyną zalewania tych działek. Przyczyną zalewania działek nr [...], [...], [...] obręb S. jest brak urządzeń odwadniających zapewniających regulację stosunków wodnych na obszarze tych działek. Zarówno brak kanalizacji deszczowej jak i regularnego systemu melioracji powoduje znaczące ograniczenie w odpływie wód opadowych i roztopowych, w szczególności w sytuacji, kiedy naturalne podłoże gruntowe zbudowane jest z utworów o znacznie ograniczonej przepuszczalności wody, tj. pyłów piaszczystych, piasków gliniastych i glin piaszczystych o wskaźniku infiltracji na poziomie 0,1 do <0,01 m/d. Dodatkową przyczyną zalewania działki nr [...] są niepoprawnie technicznie wykonane studnie chłonne na działce nr [...], a szczególności niekorzystny wpływ ma studnia położona przy granicy działek nr [...] i [...]. Ze względu na ograniczoną przepuszczalność gruntu rodzimego woda skoncentrowana w studni chłonnej, pochodząca z powierzchni szczelnych i odprowadzana systemem kanalizacji deszczowej wykonanym na działce nr [...] rozchodzi się w gruncie nasypu działki nr [...] w sposób niekontrolowany, migrując poprzez nieuszczelnione styki muru oporowego zlokalizowanego na granicy działek nr [...] i [...], na działkę nr [...]. Działanie to nie jest celowe, jednak ma ono negatywny wpływ na stosunki wodne na działce m [...]. Wyeliminowanie negatywnego oddziaływania studni chłonnych zlokalizowanych na działce nr [...] na granicy działki nr [...] leży po stronie użytkownika działki nr [...]."
Kolegium stwierdziło, że z przedmiotowej opinii wynika, iż zostały naruszone stosunki wodne, a powodem ich naruszenia jest zabudowa gruntu budynkiem i budowa części utwardzonych i tym samym jego uszczelnienie, co zmniejszyło powierzchnię chłonną gruntu. W takim przypadku zaś, przy gruntach o niskim wchłanianiu (grunty gliniaste), woda opadowa i roztopowa, powinna być zagospodarowania poprzez odpowiedni system odwodnienia. Tak się jednak w przedmiotowym przypadku nie stało, gdyż studnie chłonne na działce nr [...] zostały wykonane niepoprawnie technicznie, co powoduje, że niezagospodarowana woda przesiąka na grunt sąsiedni. W tym zakresie uznać należy opinię biegłego za spójną i logiczną.
Jednocześnie, pismem uzupełniającym z dnia 16 czerwca 2020 r. biegły zalecił, aby:
- zobowiązać właściciela działki nr [...] do wykonania uszczelnienia styków poszczególnych elementów prefabrykowanych, tworzących mur oporowy zlokalizowany na granicy działek nr [...] i [...] w celu ograniczenia niekontrolowanego przepływu wód ze studni chłonnych zlokalizowanych na działce nr [...] na teren działki nr [...]. Styki elementów betonowych tworzących mur oporowy należy uszczelnić na całej długości, tj. wzdłuż płaszczyzny pionowej i poziomej muru, gdyż mur wykonany jest z prefabrykatów betonowych typu L. Do uszczelnienia styków muru oporowego należy wykorzystać szybkowiążącą zaprawę cementową lub inny materiał przeznaczony do spoinowania elementów betonowanych.
- zobowiązać właściciela działki nr [...] do likwidacji najbliżej położonej granicy działek nr [...] i [...] studni chłonnej i zstąpieniu jej zbiornikiem szczelnym na wodę opadową z możliwością odzysku wody do celów związanych z podlewaniem ogrodu. W okresie pozawegetacyjnym, w przypadku montażu szczelnego zbiornika wód opadowych w miejsce zdemontowanej studni chłonnej, do obowiązków użytkownika działki nr [...] należeć powinno zapewnienie eksploatacji zbiornika w taki sposób, aby nie miała ona wpływu na warunki wodne na działce nr [...], tzn. nie dopuścić do przelewania wody ze zbiornika w grunt i jej dalszej migracji. W tym celu należy kontrolować poziom zgromadzonych w zbiorniku wód opadowych i wywóz tych wód wozem asenizacyjnym.
Kolegium wskazało, że w tym zakresie, po uzupełnieniu, opinia biegłego jest spójna i kompletna, a nadto zalecenia dają jednoznaczną odpowiedź na pytanie, w jaki sposób należy zlikwidować negatywne skutki naruszenia stosunków wodnych, tj. jakie działania podjąć, aby woda opadowa była zagospodarowana na działce nr [...], a jej nadmiar nie przedostawał się na działkę nr [...]. W konsekwencji umożliwia wyjaśnienie sprawy i wydanie orzeczenia w sprawie. Całościowa opinia biegłego spełnia bowiem wymagania opinii specjalistycznej, w której powinny być zawarte analizy związane ze zmianą stosunków wodnych, związku przyczynowego między działaniem jednej strony, związanym ze zmianą tychże stosunków oraz konkretne wskazania związane z zaleceniami pozwalającymi zapobiegać negatywnym skutkom, bądź koniecznością powrotu do stanu poprzedniego. Powyższe uzasadnia ocenę, że organ I instancji zastosował się do wskazań organu odwoławczego, co do obowiązku wyjaśnienia wszystkich wskazanych w jego decyzji okoliczności (art. 138 § 2 k.p.a.).
Kolegium podkreśliło, że istnienie złych warunków glebowych i niższego położenia sąsiadującej działki z działką właściciela, który nie zagospodarowuje wód opadowych na własnym terenie, nie może usprawiedliwiać wpływania na jeszcze większe pogorszenie możliwości chłonnych sąsiedniej działki w wyniku intensywnego przyjmowania podczas opadów atmosferycznych wody opadowej przepływającej przez nieszczelny mur oporowy. Zatem złe warunki glebowe i ukształtowanie terenu nie mogą usprawiedliwiać naruszania stosunków wodnych poprzez zmniejszenie możliwości infiltracyjnych gleby na działce nr [...] w wyniku uszczelnienia powierzchni działki poprzez jej zabudowę i utwardzenia, niezagospodarowanie wody deszczowej na terenie działki nr [...] i wadliwe wykonanie studni chłonnych na ww. działce.
Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniami strony odwołującej się o niewykonalności decyzji organu I instancji, dotyczącej instalacji szczelnego zbiornika na wodę deszczową. Wywody zawarte w odwołaniu mogą sugerować jedynie, że strona nie ma wiedzy technicznej, co oznacza określenie "szczelny zbiornik na deszczówkę". Można jedynie wskazać stronie, że określenie "szczelny" oznacza, że nie może to być oczko wodne, bo nie ma ono przymiotu szczelności. Natomiast objętość zbiornika zależy od możliwości technicznych i terenowych zainstalowania zbiornika o określonej wielkości na działce skarżących. Należy jedynie dodać, że im mniejszy zbiornik, tym szybciej będzie on się napełniał wodą deszczową i tym częściej będzie on musiał być opróżniamy bądź przez zużycie jako woda ogrodowa bądź w wyniku wywozu wody przez wóz asenizacyjny. Natomiast w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych organ nie jest zobowiązany określać dokładnych parametrów technicznych takiej instalacji.
Końcowo Kolegium stwierdziło, iż w toku postępowania organ podjął wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w konsekwencji zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia regulacji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. M. i M. K. złożyli skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:
- przepisów prawa materialnego polegające na zastosowaniu art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i uznanie, że jest to sprawa administracyjna którą może być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej,
- przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia stosunków wodnych wskutek wykonania prac na działce numer [...] oraz, że istnieje związek pomiędzy tymi działaniami skutkującymi zmianą stosunków wodnych, a szkodą na działce [...] oraz że szkoda owa istnieje.
- przepisu postępowania poprzez wydanie decyzji niewykonalnej, którą nałożono na stronę obowiązek, którego zakresu strona musi się domyślać lub domniemywać,
- art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności nie zbadano oddziaływania innych nieruchomości na działkę [...] w tym, w szczególności nie zbadano wpływu wód opadowych spływających z działki sąsiedniej numer [...] na zalewanie działki [...], ale przede wszystkim nie zbadano skutków dokonania niwelacji działki [...] i likwidacji tym samym naturalnego spadku terenu na stan stosunków wodnych na tej działce oraz wykonania na tej działce zabudowy i utwardzenia terenu.
- art. 102 § 7 k.p.a. w związku z art. 9 i 7 k.p.a poprzez niedostateczne wyjaśnienie powodów, dla których organ uwzględnił określone środki dowodowe innym odmawiając mocy i wiarygodności, nie wskazał z jakich powodów doszedł do przekonania co do okoliczności stanowiących podstawę nałożenia na stronę obowiązku wykonania określonych prac zważywszy, że część z nich dotyczy elementów ogrodzenia, a więc elementów stanowiących współwłasność stron postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą administracyjną na tym etapie, gdyż obejmuje ona kwestię immisji, a nie oddziaływania będącego konsekwencją zmiany stosunków wodnych na działce skarżących. Z akt sprawy nie wynika, aby zmieniano kierunek odpływu wody lub ilości wody, a ewentualne zmiany kierunków dotyczą jedynie wody już znajdującej się na działce. Problem sprowadza się do tego, że woda spływa zgodnie z kierunkiem spadku terenu, a takie oddziaływania rozpoznane będą wyłącznie w granicach i na podstawie przepisów prawa cywilnego. Organ nie zwrócił uwagi także, że w treści decyzji dokonał regulacji kwestii sąsiedzkich, bowiem zobowiązał wyłącznie stronę skarżącą do "uszczelnienia muru" stanowiącego cześć ogrodzenia. Zdaniem skarżących, przedmiotowe kwestie nie zostały przeanalizowane i rozpoznane przez organ, a nawet jeżeli były przedmiotem rozważań nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji.
Zdaniem skarżących, organ nie badał zupełnie okoliczności dotyczących działki nr [...], nie sprawdzał, czy problem nie wynika przede wszystkim z faktu, iż to na tej działce zmieniono stan stosunków wodnych poprzez niwelację terenu, budowę domu oraz utwardzenie terenu. Nie wykonano oględzin studni chłonnych, nie sprawdzono oddziaływania wód z działki nr [...]. Powyższe spowodowało, że skoncentrowano się na działce skarżących i opinii biegłego, który niestety w nie zbadał okoliczności na miejscu. Wreszcie wskazać trzeba, że organ nie odniósł się do całego zebranego materiału dowodowego, a nawet ostatnią opinię potraktował wybiórczo.
W ocenie skarżących, żadne czynności podjęte w wykonaniu decyzji nie zmienią ani kierunku przepływu wody, ani ilości wody znajdującej się na poszczególnych działkach. Wyłączne przyczyny zalewania zostały podane przez biegłego, strona skarżąca może dodać jedynie, że kluczowym czynnikiem jest jeszcze niwelacja terenu działki nr [...] powodująca, że woda gromadzi się na działce nie mając możliwości odpływu. Nawet w ramach ustaleń faktycznych dokonywanych przez organ nie można dopatrzeć się związku pomiędzy działaniami skarżących, w szczególności polegających na naruszeniu naturalnych stosunków wodnych na własnej działce, które mogło by wywołać skutek w postaci szkody dla gruntów sąsiednich.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, to jest nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nadto, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli legalności w niniejszym postępowaniu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. nakładającą na M. i M. K. obowiązek uszczelnienia styków poszczególnych elementów muru oporowego zlokalizowanego na granicy działek nr [...] i [...] i zlikwidowania studni chłonnej położonej przy granicy działek nr [...] i [...] oraz zastąpienie jej zbiornikiem szczelnym na wody opadowe z możliwością odzysku wody.
Materialnoprawną podstawą kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: (1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; (2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa wodnego na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z kolei, jak stanowi art. 29 ust. 3 tej ustawy, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Z powyższych przepisów wynika, że celem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest ustalenie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, czy zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Z dyspozycji art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wynika, że aktualizacja uprawnienia organu do nałożenia na właściciela gruntu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom następuje, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, 2) zmiana ta spowoduje szkodę na gruntach sąsiednich. Między zmianą stosunków wodnych na gruncie a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie winien zachodzić adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 609/08).
Wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących zmianę stosunków wodnych, chociażby poprzez np. podwyższenie gruntu. W konsekwencji kluczowym dowodem w tego rodzaju sprawie powinna być opinia biegłego.
W rozpoznawanej sprawie organ dwukrotnie powoływał biegłych na okoliczność przyczyn zalewania działki nr [...], której właścicielką jest H. Ł..
Biegły J. S. w swojej opinii wskazał, że na działce skarżących zostały wykonane trzy studnie chłonne o głębokości ok. 3m i średnicy 4m. Zadaniem kanalizacji deszczowej ( studnie chłonne i instalacja drenażowa) jest przechwycenie wody opadowej i roztopowej i odprowadzanie jej kanałami do bezodpływowych zbiorników. Zadaniem studni chłonnych jest zatrzymywanie skoncentrowanych punktowych dopływów deszczu na obszarze, na którym spadł poprzez czasowa retencję i powolną infiltrację wody do gruntu.. Drenaż ma natomiast przyjąć wodę z gruntu i odprowadzić ją do zbiorników niżej usytuowanych. Może pełnić również funkcje rozsączającą wodę w gruncie. Rozwiązanie przyjęte na działce skarżących mające na celu oprowadzenie wody opadowej z posesji bez szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie nie jest realizowane. Przyłączenie drenażu do studni chłonnej w czasie opadów powoduje, że studnia wypełnia się woda opadowa powodując podniesienie poziomu wód gruntowych, co wpływa na pogorszenie stanu stosunków wodnych na działce nr [...]. Studnia chłonna nie spełnia swojego zadania albowiem infiltracja wody opadowej trwa nawet po deszczu, a szkodliwe oddziaływanie tej instalacji przedłuża się poza okresy deszczu. W czasie opadów przez szczeliny w murach oporowych woda wypływa na działkę nr [...] strumieniem pod ciśnieniem z drenażu zasilanego wodami ze studni chłonnej nr [...] podtapiając działkę przy granicy. W toku postępowania, po oględzinach terenu biegły stwierdził, że kierunek spływu powierzchniowego wody opadowej z działki nr [...] na działkę nr [...] i dalej na działki drogowe nr [...] oraz [...] odpowiada ogólnemu naturalnemu kierunkowi spływu wody opadowej przed zabudową. Zmiana ta sama w sobie nie powoduje strat. Wykonanie instalacji drenażowej na działce nr [...] i włączenie jej do studni chłonnej nr [...] oraz zmiana kierunku odpływu wody opadowej powoduje straty na działce nr [...].
Kolejny biegły w zakresie stosunków wodnych P. B. wskazał, że teren działek objętych postępowaniem stanowi przewagę podłoża gliny piaszczystej przechodzący w twardoplastyczne brązowe gliny piaszczyste. Charakteryzuje się niskim wskaźnikiem przepuszczalności wody. Działki nr [...] i [...] zostały poddane badaniom geologicznym, które wykazały, że charakteryzuje je – z uwagi na rodzaj podłoża- niskim współczynnikiem przepuszczalności wody. Biegły ustalił nadto, ze działki nr [...], [...] i [...] zostały wyrównane, co spowodowało różnicę wysokości działki nr [...], natomiast różnica wysokości pomiędzy działkami [...] i [...] wynosi około 1m. Zabudowa działek w ocenie biegłego nie spowodowała zmiany naturalnego kierunku spływu wód, zmienił się natomiast na działkach [...] i [...] stan wód. Biegły stwierdził również, że przyczyną zalewania działek [...], [...] i [...] nie jest podniesienie terenu działki [...] lecz brak urządzeń odwadniających.
Biegły stwierdził nadto, że działanie studni chłonnej na działce [...] jest nieefektywne. Przy różnicy poziomu działek [...] i [...] wynoszącej ok. 1 m p.p.t. zwierciadło lustra wody gruntowej na działce nr [...] układało się na poziomie ok. 2 m p.p.t. tej działki. Przy wysokości studni chłonnej wynoszącej ok. 3 m część systemu chłonnego wykonana jest w strefie saturacji wodnej gruntu, co skutkuje jej pracą w ograniczonym zakresie. W ocenie biegłego studnia chłonna na działce nr [...] została wykonana niezasadnie a nadto niepoprawnie technicznie poprzez jej usytuowanie przy granicy z działką nr [...]. Brak uszczelnienia styków w murze oporowym powoduje przedostawanie się wody w czasie opadów ze studni chłonnej przez nieszczelne styki na działkę nr [...] tworząc wymoklisko.
W podsumowaniu biegły stwierdził, że na działkach nr [...], [...] i [...] naturalny spływ wód nie został zmieniony po zabudowie działek. Nie stwierdzono również intencjonalnego kierowania wód z działki nr [...]. Również podniesienie gruntu na tej działce względem działki nr [...] nie jest bezpośrednią przyczyną zalewania tej działki. Brak kanalizacji deszczowej na działkach nr [...], [...] i [...] oraz regularnego systemu melioracji powoduje ograniczenie odpływu wód na tych działkach, tym bardziej, że grunt posiada niski wskaźnik filtracji.
Przyczyną zalewania działki nr [...] są natomiast niepoprawnie technicznie wykonane studnie chłonne na działce [...], w szczególności zaś studnia nr [...] wykonana przy granicy z działką nr [...].
Biegły odniósł się również do wybudowanego na działce zbiornika na wody opadowe i stwierdził, że nie ma możliwości aby woda z tego zbiornika mogła w sposób grawitacyjny przepływać od zbiornika do granicy działki.
Biegły P. B. podkreślił nieprawidłowo technicznie wykonanie studni chłonnych na działce skarżących oraz nie spełniających swojej funkcji ze względu na zasadę ich działania. Biegły uzupełniając swoją opinię wskazał że w celu zlikwidowania negatywnych skutków naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] należy zobowiązać właściciela działki do uszczelnienia styków w murze oporowym zlokalizowanym na granicy działek nr [...] i [...], zlikwidowania studni chłonnej położonej przy granicy tych działek i zastąpienia jej szczelnym na wodę opadową z możliwością odzysku.
Wobec przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób, który doprowadził do wyjaśnienia wszystkich okoliczności relewantnych dla zastosowania normy wynikającej z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, nie znajdują uzasadnienia zarzuty skarżących kwestionujące dokonane ustalenia, w tym chociażby poprzez polemikę z ustaleniami biegłego. Obowiązki nałożone na skarżących w decyzji są jasne i jednoznaczne a wbrew twierdzeniom skargi, nie trzeba się domyślać co do ich zakresu. Istotą art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. jest nakazanie stronie wyrządzającej szkodę wykonania takiego urządzenia, które uniemożliwi dalsze jej wyrządzanie. Tym samym w stosowaniu powyższej regulacji drugorzędne znaczenie ma wykazywanie konkretnych urządzeń zapobiegających szkodom, natomiast najistotniejszy jest efekt działań podjętych przez właściciela gruntu, to jest uniemożliwienie wyrządzania dalszych szkód gruntom sąsiednim ( vidé: wyrok NSA z dnia 8.12.2020, sygn. akt II OSK 1676/20 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) .
Nie można zgodzić się z zarzutami skargi, iż sprawa niniejsza nie podlegała rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy Prawo wodne i nie mogła zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Kwestia skutków szkody powstałej na gruncie działki nr [...] w istocie może podlegać rozstrzygnięciu w innym trybie. Istotą natomiast zastosowania przepisu art. 29 Prawa wodnego jest stwierdzenie, że szkoda zaistniała na skutek działania właściciela nieruchomości ( związek przyczynowy) oraz nałożenie obowiązków, które mają zapobiec szkodom w przyszłości.
Mając na uwadze powyższe i stwierdzając, że w sprawie nie doszło do naruszeń prawa uzasadniających uchylenie decyzji, ani stwierdzenia jej nieważności, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.