II SA/RZ 1642/21

II SA/Rz 1642/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-10-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Maria Mikolik
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 664/23 - Wyrok NSA z 2024-05-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 września 2021 r. nr I-III.7721.20.6.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego T. C. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1642/21
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi T.C. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 3 września 2021 r. nr I-III.7721.20.6.2021 dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Starosta [...] decyzją z 14 maja 2021 r. nr 296/21 (AB.6740.2.71.2021) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. z/s w W. na zamierzenie obejmujące wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej [....] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz kanalizacją kablową wraz z kablową linią zasilającą na działce nr [...] w miejscowości T.
W odwołaniu z 19 maja 2021 r. od powyższej decyzji, uzupełnionym pismem z 28 maja 2021 r., mieszkańcy T. w Gminie Wiejskiej [...] - reprezentowani przez T.C. - wskazali, że są bezpośrednimi sąsiadami tej inwestycji, a ich domostwa znajdują się w strefie bezpośredniego, niekorzystnego oddziaływania na organizmy ludzkie. Tok postępowania administracyjnego zmierzający do wydania stosownego pozwolenia na budowę odbył się poza ich wiedzą oraz w sytuacji panującej pandemii, co dodatkowo uniemożliwiło im wcześniejsze wyrażenie swojego zdecydowanego sprzeciwu w tej sprawie.
Starosta pismem z 13 lipca 2021 r. poinformował T.C., iż obowiązany jest pozostawić odwołanie bez rozpoznania w zakresie osób co do których nie zostało przedłożone pełnomocnictwo oraz nie zostały podane kompletne dane.
Opisaną na wstępie decyzją z 3 września 2021 r. Wojewoda Podkarpacki działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołań T.C., N.W., E.W., M.B., G.B., T.W., A.B., M.W., T.S., M.H., M.M., G.S., A.K., J.C. M.H., M.H.1, A.C., M.C., M.N.,S.P., W.G., S.L. - umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania od decyzji Starosty z 14 maja 2021 r.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do treści art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o pozwolenie na budowę normą prawną w oparciu o którą ustala się interes prawny są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: u.P.b.). Art. 28 ust. 2 u.P.b. jednoznacznie wskazuje, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 u.P.b., przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu (przepis w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r., stosownie do art. 26 i art. 27 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Na gruncie rozpatrywanej sprawy żadna z osób wnoszących odwołanie nie była stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę dotyczącego zamierzenia obejmującego wykonanie stacji bazowej. Spośród osób które odwołały się od decyzji, próbę wykazania interesu prawnego podjęło tylko kilku osób, przedkładając wypis i wyrys z ewidencji gruntów, z których wynika, iż żadna z nieruchomości gruntowych skarżących nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością na której planowana jest przedmiotowa inwestycja.
Inwestycja ta zlokalizowana będzie na działce nr [...] w miejscowości T., która stanowi własność A.P. Przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej [....], która składa się ze stalowej wieży kratowej typu BOT-E3/54 o łącznej wysokości 55,95 m n.p.t, posadowionej na płytowym fundamencie o rzucie kwadratu. Na trzonie wieży zostaną zainstalowane anteny sektorowe i radioliniowe; przy podstawie wieży wewnątrz jej trzonu zostaną zainstalowane urządzenia sterujące, zasilane energią elektryczną. Oddziaływanie powyższej inwestycji na środowisko (w tym ludzi) polega w głównej mierze na emisji promieniowania elektromagnetycznego. Dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności określony w tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448) wynosi do 10 W/m. Oznacza to, że ustawodawca ocenił, iż promieniowanie o wartości do 10 W/m jest bezpieczne dla ludzi.
W projekcie telekomunikacyjnym - stanowiącym część projektu budowlanego - wskazano, że przedmiotowa stacja bazowa składać będzie się z 6 anten sektorowych, skierowanych po 2 w kierunku azymutu 30°, 130° i 310°. Anteny te zawieszone będą na wysokości 52,7 m n.p.t. Ponadto projektant wskazał maksymalne dolne granice pasma pracy anten, które wynosić będą 2154,9 MHz, 925,1 MHz, 1824,9 MHz i 801,0 MHz. W projekcie tym określone zostało również maksymalne pochylenie osi głównej wiązki, które dla każdej z anten sektorowych wynosić będzie 10°. Ponadto przedstawiono wynik obliczeń ukazujący zarówno równoważną moc promieniowania izotropowo (EIRP) dolnej granicy każdego pasma pracy, jak i zasięg występowania obszaru pola EM o gęstości większej od dopuszczalnej. Z analizowanego opracowania wynika, iż obszar ten wynosi maksymalnie 3,6 m. W sposób graficzny ukazano przewidywane maksymalne zasięgi pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej wartości dopuszczalnych. Wynika z niego, iż obszar ponadnormatywny mieści się w całości na działce nr [...] i nie wykracza poza granice działki. Planowana inwestycja zlokalizowana jest w centralnej części działki nr [...], w odległości ponad 3 m od jej południowej granicy, ponad 14 m od jej północnej granicy, ponad 139 m od jej zachodniej granicy oraz ponad 153 m od granicy zachodniej.
Działka nr [...], należąca do S.L., położona jest na północ od działki na której planowana jest inwestycja i bezpośrednio z nią nie graniczy. Krańcowy zasięg pola zlokalizowany jest w odległości ponad 60 m od granicy działki nr [....] i nie ogranicza tym samym w żaden sposób potencjalnej jej zabudowy. Działka nr [...], należąca również do S.L., położona jest na północny-wschód od działki na której planowana jest inwestycja i bezpośrednio z nią nie graniczy. Anteny sektorowe są skierowane w stronę północno - wschodnią (azymut 30°), ale sumaryczny obszar występowania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego nie obejmuje tej działki. Krańcowy zasięg pola zlokalizowany jest w odległości ponad 170 m od granicy działki nr [...], co powoduje, że nawet potencjalnie nie ogranicza on jej zabudowy.
Działka nr [...] należąca do E.W. położona jest na wschód od działki na której planowana jest inwestycja i bezpośrednio z nią nie graniczy. Anteny sektorowe są skierowane w stronę północno - wschodnią (azymut 30°) i południowo - wschodnią (azymut 130°), a więc nie w kierunku działki skarżącej, której nie obejmuje sumaryczny obszar występowania pola elektromagnetycznego. Krańcowy zasięg pola zlokalizowany jest w odległości ponad 180 m od granicy działki nr [...], co powoduje, że nawet potencjalnie nie ogranicza w żaden sposób jej zabudowy.
Działki nr [...] i [...] należące do T.C. i A.C. położone są na wschód od działki na której planowana jest inwestycja i bezpośrednio z nią nie graniczą. Anteny sektorowe są skierowane w stronę północno - wschodnią (azymut 30°) i południowo - wschodnią (azymut 130°), a więc nie w kierunku ich działek, których nie obejmuje sumaryczny obszar występowania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego. Krańcowy zasięg pola zlokalizowany jest w odległości ponad 150 m od granicy działek nr [....] i[...] i nie ogranicza tym samym w żaden sposób potencjalnej ich zabudowy.
Działka nr [....], należąca do J.C., położona jest na południowy wschód od działki na której planowana jest inwestycja i bezpośrednio z nią nie graniczy. Anteny sektorowe są skierowane w stronę południowo - wschodnią (azymut 130°), ale sumaryczny obszar występowania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego nie obejmuje tej działki. Krańcowy zasięg pola zlokalizowany jest w odległości ponad 160 m od granicy tej działki i nie ogranicza tym samym w żaden sposób potencjalnej jej zabudowy.
W aktach sprawy zalega decyzja Wójta Gminy [...] z 16 czerwca 2020 r. nr GKI.6733.10.2020 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z której wynika, że rozpatrywana stacja bazowa zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.), decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.
Podsumowując powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że dla działek odwołujących się osób które starały się wykazać swój interes prawny w sprawie, nie występują jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu, tak rzeczywiste jak i potencjalne. Przedmiotowa inwestycja budowlana nie niesie za sobą uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych i nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu pobliskich nieruchomości ani innego rodzaju immisji. Przedsięwzięcie nie pozbawia także nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej oraz szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Skoro zatem odwołujące się osoby w trakcie prowadzonego postępowania nie wykazały iż posiadają jakikolwiek interes prawny w rozpatrywanej sprawie, powinno to skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że gwarantem zachowania standardów ochrony środowiska i zdrowia publicznego w przypadku ww. inwestycji są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), bowiem każda instalacja radiokomunikacyjna, w tym każda stacja bazowa telefonii komórkowej, niezależnie od jej rozmiarów, podlega weryfikacji pod względem dotrzymania limitów emisji promieniowania elektromagnetycznego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Wojewody z 3 września 2021 r. T.C. zaskarżając ją w całości, zarzucił:
1) działanie na niekorzyść mieszkańców miejscowości T., m.in. poprzez nieuchylenie ww. decyzji mimo tego, że mieszkańcy i właściciele sąsiednich działek zgłosili wnioski i postulaty przed upływem rocznego terminu o którym mowa w art. 53 pkt 8 u.p.z.p.,
2) niezbadanie przez organ prawidłowości poinformowania mieszkańców miejscowości T. o toczącym się postępowaniu i podejmowanych decyzjach. Twierdzenie organu że wywiesił obwieszczenie nie oznacza, że takie obwieszczenie skutecznie nastąpiło. Mieszkańcy miejscowości T., w tym wnioskodawca, nie mieli realnie żadnej możliwości zapoznania się z informacjami o toczącym się postępowaniu, a co za tym idzie, nie byli w stanie brać udziału w pierwotnym postępowaniu administracyjnym. Tym samym organ naruszył postanowienia art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., dalej: u.u.i.ś.),
3) wydanie decyzji z naruszeniem prawa z tego powodu, że w dacie jej wydania nie była opracowana ocena oddziaływania stacji bazowej na środowisko zgodnie z art. 71 ust. 2 u.u.i.ś, a przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia.
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji dopuścił się nieprawidłowości wskazanych w zarzutach skargi. Wszelkie działania dla uzyskania pozwoleń na realizację spornej inwestycji procedowane były w okolicznościach pandemii Covid-19 i związanych z nią rygorystycznych obostrzeń, poza społeczną wiedzą w tej sprawie oraz możliwością wniesienia wniosków, uwag i sprzeciwów, tj. od 3 marca 2020 r. (zawarcia umowy najmu działki) do połowy czerwca 2021 r. (uzyskania pozwolenia na budowę). Wg wiedzy skarżących, nie przeprowadzono badań oddziaływania tej inwestycji na ludzi i środowisko. Postępowania toczące się w wyżej wspomnianych okolicznościach pozwoliły na przeforsowanie korzystnych dla inwestora rozstrzygnięć, gotując w ten sposób mieszkańcom wielki stres, niepokój o przyszłość, kłopoty, niezgodę i ogromny żal do organów Państwa, władzy samorządowej, jak i właściciela działki.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 3 września 2021 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z 14 maja 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla P. Sp. z o.o. na zamierzenie inwestycyjne obejmujące wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości T.
Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona z powodu naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przekładające się na przedwczesne uznanie przez Wojewodę co do zasadności umorzenia postępowania odwoławczego.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestycja z którą związana jest zaskarżona decyzja objęta jest ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z 16 czerwca 2020 r. nr GKI.6733.10.2020 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której stronami postępowania był wyłącznie inwestor (P. Sp. z o.o.) oraz A.P. jako właściciel działki nr [...]. w T.
Sąd orzekający w sprawie co do zasady podziela stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonej decyzji, że ustalając krąg osób które w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej będą miały mają prawny w sprawie należy badać, czy i jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji, wyznaczane w tym przypadku przepisami normującymi dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku.
W kontrolowanej sprawie są to przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019, poz. 2448), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839).
Z przepisów tych wynika, że istotnymi parametrami mającymi znaczenie przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej są moc EIRP, tj. równoważna moc promieniowana izotropowo oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny (przy uwzględnieniu azymutu i nachylenia).
W związku z tym obszar oddziaływania projektowanej inwestycji stacji bazowej powinien być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz miejsc, które są lub mogą być zabudowane. W związku z tym głównym kryterium które powinno decydować o tym, czy określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej jest jej położenie w strefie o gęstości pola elektromagnetycznego większej niż 10 W/m2 emitowanego przez nadajniki tejże stacji (wg dopuszczalnego natężenia pola elektromagnetycznego określonego w w/w rozporządzeniu Ministra Zdrowia),
Oznacza to, że jeżeli inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 10 W/m2, a strefy tych pól wykraczać będą w granice działek sąsiednich (choćby w przestrzeń ponad nimi), to właściciele (użytkownicy wieczyści) tych działek doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w prawnie relewantnym obszarze oddziaływania ww. obiektu (por. wyroki NSA z 30.04.2015 r. II OSK 2376/13 i z 18.09.2015 r. II OSK 174/14 – dostępne w CBOSA).
Analiza załącznika graficznego sporządzonego na kopii mapy zasadniczej wskazuje, iż zasięg występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartości większej niż dopuszczalna wartość obejmować będzie wyłącznie działkę nr [...].
Rzecz jednak w tym, że rozpatrując odwołania wniesione od decyzji organu I instancji Wojewoda tak naprawdę przeanalizował sytuację jedynie 5 osób z 22 które wniosły odwołanie, uznając na tej podstawie uzasadniający umorzenie postępowania odwoławczego brak interesu prawnego.
Takie stanowisko organu odwoławczego nie zasługuje na akceptację, co wymaga dokonania analizy tego interesu prawnego w odniesieniu do wszystkich osób których odwołania zostały uznane za skutecznie wniesione.
Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.
O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania obejmujących uiszczony od skargi wpis w kwocie 500 zł orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.