II SA/SZ 2/24

II SA/Sz 2/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący/
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 20,  art.  5  ust. 1 pkt 9,  art. 28 ust. 2,  art. 36a ust. 1,  art. 38
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 10 par. 1, art. 28,  art. 61 par. 4,  art.  127 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 65 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...](1) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 30 października 2023 r., nr K-AP-2.7840.69.2023.AN, Wojewoda Zachodniopomorski umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem wniesionym przez Gminę K. (dalej: Gmina lub Skarżąca), od decyzji Starosty D. nr 6740.3.47.2023 z 15 września 2023 r. znak AB.6740.3.47.2023.PK, zmieniającej decyzję Starosty D. nr 6740.3.53.2022 z 18 października 2022 r.
Jak wyjaśnił organ odwoławczy, wskazaną wyżej decyzją z 15 września 2023 r. Starosta zmienił na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), swoją wcześniejszą decyzję z 18 października 2022 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą S. Spółce z o. o. pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW, poprzez wprowadzenie i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego w zakresie zmiany: mocy zainstalowanej farmy z mocy do 1 MW na 2 MW; zmianie parametrów technicznych i lokalizacji, typu, ilości i mocy paneli fotowoltaicznych; zmianie trasy kabli; zmianie wymiarów i trasy ogrodzenia; zmianie ilości, typu, mocy i rozmieszczenia inwerterów; zmianie wymiarów konstrukcji wsporczych; zmianie typu transformatora. Od decyzji tej odwołanie wniosła Gmina, która nie była stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Natomiast decyzja ta została przesłana Burmistrzowi K. nie jak stronie, lecz jedynie do wiadomości, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 38 ustawy Prawo budowlane.
W odwołaniu Gmina, przywołując art. 28 k.p.a., przedstawiła okoliczności i przepisy, które miały potwierdzić jej interes prawny do złożenia odwołania oraz zarzuciła organowi I instancji brak podstaw do sprawdzania zgodności projektowanej zmiany pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy na terenie objętym inwestycją obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Stosownie zaś do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Cechą interesu prawnego jest jego charakter: indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.
Interes prawny, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu, natomiast brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną podmiotu nie zezwala na uznanie go za stronę w postępowaniu administracyjnym.
W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., zawężony został krąg stron w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane tj. na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Zdaniem organu, przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje zatem z samej racji bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której mają być prowadzone roboty budowlane objęte pozwoleniem. Konieczne jest wykazanie, że owa nieruchomość znajduje się w otoczeniu takiego obiektu budowlanego, którego realizacja - na podstawie przepisów odrębnych - wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tejże nieruchomości.
Stwierdzono, że decyzja skarżona odwołaniem została wydana w następstwie wniosku inwestora - S. Spółka z o. o. z 10 sierpnia 2023 r. W toku postępowania zainicjowanego przedmiotowym wnioskiem, pismem z 23 sierpnia 2023 r., przywołując art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. organ I instancji zawiadomił strony postępowania (inwestora i właścicieli działki inwestycyjnej nr [...]) o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania z aktami sprawy, wypowiedzenia co do zebranych dowodów oraz składania uwag i żądań. Zawiadomienie to zostało również wysłane do wiadomości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. oraz do Burmistrza K. .
Strony postępowania nie korzystały z powyższych uprawnień. Natomiast pismem z 25 sierpnia 2023 r. "sprzeciw" wobec wszczętego postępowania wniósł Burmistrz K. . Organ gminy informował Starostę o sprzeczności planowanej inwestycji z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w K. nr LXXI/516/23 z 2 marca 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości B., obowiązującymi na terenie przeznaczonym pod zainwestowanie. Starosta uznawszy jednak, że inwestor spełnił wymagania Prawa budowlanego zmienił swoją wcześniejszą decyzję zgodnie z wnioskiem.
Wojewoda nadmienił, iż domagając się uznania za stronę postępowania Gmina K. wskazywała, że jest właścicielem działek o numerach [...] położnych w obrębie geodezyjnym [...], graniczących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Przy czym organ odwoławczy wyjaśnił, że te obydwie działki są drogami gminnymi, z czego działka nr [...] w części stanowi drogę publiczną co oznacza, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t, Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.; dalej ustawa o drogach publicznych) zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W związku z tym Burmistrz K. jako zarządca przedmiotowych dróg oraz reprezentujący Gminę K. winien być uznany za stronę przedmiotowego postępowania. Nadto swojego interesu prawnego Gmina upatrywała się okoliczności uchwalenia w dniu 2 marca 2023 r. przez Radę Miejską w K. uchwały nr LXXI/516/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości B., którego założeniem jest zachowanie krajobrazu wiejskiego ukształtowanego na przestrzeni lat m.in. poprzez zachowanie terenów zielonych wolnych od zabudowy oraz terenów przeznaczenia rolniczego i leśnego z zakazem zabudowy. Zdaniem wnoszącej odwołanie Gminy utrzymanie zaskarżonej decyzji Starosty D. spowodowałoby brak pełnej realizacji celów ww. planu miejscowego.
Dokonując oceny powyższej argumentacji organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle obowiązujących przepisów powyższe argumenty nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przysługuje tylko takim właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości położonych w sąsiedztwie inwestycji, dla których realizacja inwestycji może powodować ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to musi wynikać z konkretnych przepisów prawa, a nie być wyłącznie wynikiem subiektywnego odczucia podmiotów domagających się uznania za stronę lub wynikiem wyłącznie geograficznie ujętego sąsiedztwa.
Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny.
Podkreślono też, że obszar oddziaływania, zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego mogą powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego. Status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługiwać będzie wyłącznie osobie, która, po pierwsze, posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu budowalnego, po drugie, nieruchomość ta dozna ograniczeń w dopuszczalnej dotychczas zabudowie na skutek realizacji projektowanego obiektu. Oba te elementy wystąpić muszą łącznie.
Organ odwoławczy nadmienił, iż wskazywane w odwołaniu działki nr [...] i nr [...] to działki drogowe (stanowią użytek oznaczony w rejestrze gruntów jako "dr" - droga).
Zgodnie z ustaleniami obowiązującej dla ww. terenu uchwały Rady Miejskiej w K. nr LXXI/516/23 z 2 marca 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości B., działka nr [...] znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym symbolem KDZ - teren publicznej drogi zbiorczej natomiast działka nr [...] na terenie oznaczonym symbolem 1KR - teren drogi wewnętrznej. Działka nr [...] nie ma wspólnej granicy z działką nr [...], lecz tylko wspólny punkt narożny. Co więcej narożnik ten jest znacznie oddalony (o ok. 250 m) od tej części działki inwestycyjnej nr [...], która zgodnie z zatwierdzonym projektem zamiennym przewidziana jest pod zabudowę farmą fotowoltaiczną. Część działki nr [...] przylega do działki inwestycyjnej nr [...] od strony północno- zachodniej. Przy czym tylko ta jej część, która obecnie nie stanowi drogi publicznej w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, graniczy bezpośrednio z terenem przeznaczanym pod projektowaną farmę. Odcinek działki drogowej nr [...], który, jak wskazywano w odwołaniu, stanowi drogę publiczną, oddalony jest od inwestycji o ok. 100 m.
Jak ustalono, zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu usytuowanie projektowanych elementów zagospodarowania farmy, w tym ogrodzenie terenu inwestycji, przewidziano w odległości większej niż 15 m od granicy z działką nr [...] zachowując tym samym wymagania dotyczące dróg gminnych określone w art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o drogach publicznych.
Dodatkowo zwrócono uwagę, że w wyniku zmiany wprowadzonej projektem zamiennym inwestor zrezygnował z budowy zjazdu na działkę inwestycyjną z działki gminnej nr [...]. Dostęp do drogi publicznej zapewniony będzie poprzez zjazd z drogi powiatowej. Oznacza to, że projektowana inwestycja nie jest powiązana bezpośrednio z drogami gminnymi, a inwestor nie jest również zobowiązany do uzyskiwania zgód a Burmistrza K. działającego jako zarządca drogi gminnej.
W świetle powyższych ustaleń, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw, aby uznać, że projektowana na działce nr [...] inwestycja w jakikolwiek sposób będzie miała wpływ na zabudowę wskazywanych w odwołaniu działek drogowych stanowiących własność Gminy K. . Nadto Gmina wnosząc odwołanie nie wykazała, aby planowana inwestycja ograniczała możliwość zabudowy należących do niej działek nr [...] obręb B. zgodnie z ich przeznaczeniem. Nadto w ocenie organu odwoławczego nie sposób wskazać elementów zabudowy ww. dróg (np. drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń oraz instalacji, stanowiących całość techniczno-użytkową właściwą dla obiektu drogowego), na lokalizację których miałaby potencjalny wpływ budowa projektowanej farmy fotowoltaicznej. Samo zaś bezpośrednie sąsiedztwo działki drogowej z terenem inwestycji nie rozstrzyga o przyznaniu właścicielowi działki drogowej statusu strony. Zatem okoliczność, że projektowana farma fotowoltaiczna jest położona przy działce drogowej stanowiącej własność Gminy nie może sama w sobie stanowić podstawy do przyznania Gminie (a także Burmistrzowi K. sprawującemu zarząd drogami) statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
W ocenie Wojewody źródła interesu prawnego nie mogą stanowić też postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości B.. Budowa farmy fotowoltaicznej na części działki nr [...] nie wpływa w żaden sposób na możliwość realizacji zabudowy działek nr [...] przeznaczonych w tym planie na cele drogowe.
Zdaniem Wojewody zebrany materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie wskazuje, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyznania wnoszącej odwołanie Gminie K. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę. Gmina wnosząc odwołanie nie przedstawiła również, poza własnymi twierdzeniami, jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, że inwestycja spowoduje skutki, które mieściłyby się w pojęciu "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawa budowlanego. Nie wykazała, że wystąpiły szczególne przesłanki uzasadniające dopuszczenie jej jako strony do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę jak również nie wskazała konkretnego przepisu prawa mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, lecz jedynie istnienie interesu faktycznego (zainteresowania sprawą) nie opartego na wyraźnym przepisie prawa.
Ponadto z ustaleń organu odwoławczego wynika, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziły również okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisów art. 86g i art. 86h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wynika to z faktu, że Gmina K. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Burmistrza K. o środowiskowych uwarunkowaniach z 26 lipca 2021 r. Powyższe wykluczało zaś możliwość rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Gminę K. również na podstawie art. 86g ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że stwierdzony brak przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. Z uwagi na brak przymiotu strony organ odwoławczy nie posiada uprawnień do oceny prawidłowości przyjętych rozwiązań w projekcie i spełnienia przez inwestora przesłanek do uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Pismem z 28 listopada 2023 r. Gmina, reprezentowana przez jej Wójta, wniosła skargę na powyższą decyzję oświadczając, iż nie zgadza się przedstawioną przez organ odwoławczy wykładnią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca zawnioskowała o uchylenie w całości decyzji Wojewody.
W skardze wskazano, że art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego jako ograniczający krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 28 k.p.a., nie może więc jako wyjątek od zasady być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej, nadmiernie ograniczając uprawnienia wynikające z art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego nie wyłącza stosowania art. 28 k.p.a., a jedynie ogranicza jego stosowanie, wskazując podmioty, które są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W stosunku do podmiotów niewymienionych w art. 28 ust. 2 p.b. żądających wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli wskazują na inne prawa kształtujące ich interes prawny lub obowiązek, niż te wymienione w powyższym przepisie, powinien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a. jako wzorzec odpowiadający zasadom konstytucyjnym w demokratycznym państwie prawnym.
W ocenie Gminy w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazano obligatoryjne strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jednakże nie zawarto sformułowania, z którego wynikałoby, aby był to katalog zamknięty. Odmiennie postąpił ustawodawca przykładowo w art. 40 ust. 3 oraz 59 ust. 7 tej samej ustawy, gdzie wskazał, że stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor.
Podkreślono, że myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Swój interes prawny Skarżąca wywodzi z okoliczności uchwalenia przez Radę Miejską w dniu 2 marca 2023 r. uchwały sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości B., którego głównym założeniem jest zachowanie charakteru krajobrazu wiejskiego ukształtowanego na przestrzeni lat poprzez m.in. zachowanie terenów zielonych wolnych od zabudowy oraz terenów przeznaczenia rolniczego i leśnego z zakazem zabudowy dla niezabudowanych nieruchomości rolnych, co wpłynie na racjonalny rozwój i zagospodarowanie B. zgodnie z zasadami ładu przestrzennego. Tymczasem utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy spowodowałoby brak pełnej realizacji celów ww. planu miejscowego.
Nadmieniono, że w następstwie wprowadzenia planu miejscowego na terenie całej działki inwestycyjnej wprowadzono zakaz zabudowy panelami fotowoltaicznymi oraz pozostałymi elementami infrastruktury technicznej związanymi z budową farmy fotowoltaicznej. Wcześniejsza decyzja o warunkach zabudowy z 9 listopada 2021 r. wydana przez Burmistrza K. dla zamierzonej inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą, na podstawie której Inwestor uzyskał ostateczną decyzję Starosty z 18 października 2022 r. o pozwoleniu na budowę, pozostaje w mocy, gdyż została wydana przed wejściem ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przed 30 marca 2023 r. Jednakże ww. decyzja o warunkach zabudowy została wykorzystana jedynie częściowo. Natomiast pozostała część ustaleń ww. decyzji o warunkach zabudowy, na którą Inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę stała się nieważna po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego terenu, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, o czym stanowi art. 65 ust. 1 pkt 2) i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wskazano też, że Burmistrz K. już pismem z dnia 25 sierpnia 2023 r. - w odpowiedzi na zawiadomienie Starosty D. z dnia 23 sierpnia 2023 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę - wniósł sprzeciw wobec powyższej zmiany podkreślając, że zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku próby dokonania zmian w projekcie budowlanym konieczna jest zatem zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Gmina wskazała też na art. 1, art. 6 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz wywiodła, że wypełniania obowiązku kształtowania ładu przestrzennego nie można rozumieć zawężająco. Samo przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego jest oczywiście aktem w tym procesie bardzo doniosłym, jednakże równie istotne jest zapewnienie, aby dokument ten był respektowany. W tym kontekście Skarżąca ma nie tylko interes prawny, ale również obowiązek ochrony w niniejszym postępowaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 1 marca 2024 r. uczestnik postępowania (inwestor) poparł stanowisko organu odwoławczego wskazując, iż uznaje za całkowicie niezasadne stanowisko Skarżącej niesłusznie odmówiono jej uznania za stronę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a.").
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego na mocy której umorzono postępowanie odwoławcze prowadzone w następstwie wniesienia przez Gminę odwołania od decyzji Starosty zmieniającej (na wniosek inwestora) decyzję o pozwoleniu na budowę poprzez wprowadzenie i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego w szczególności zakresie zmiany: mocy zainstalowanej farmy z mocy do 1 MW na 2 MW; zmianie parametrów technicznych i lokalizacji, typu, ilości i mocy paneli fotowoltaicznych.
W sprawie nie jest sporne, iż skarżąca Gmina nie brała udziału jako strona w postępowaniu mającym za przedmiot wydanie pozwolenia na budowę ani też związanym z nim postępowaniu mającym za przedmiot zmianę decyzji ostatecznej. Bezspornie też w toku postępowania mającego z przedmiot zmianę pozwolenia na budowę Gmina zgłaszała swoje zastrzeżenia co do dopuszczalności oczekiwanej przez inwestora zmiany decyzji jako niegodnej z obowiązującym już w dacie orzekania przez organ powiatowy planem miejscowym.
Istota sporu pomiędzy organem administracji architektoniczno – budowalnej wyższego stopnia a Gminą w przedmiotowej sprawie sprowadza się w istocie do oceny, czy Skarżącej przysługiwał we wskazanym wyżej postępowaniu przymiot strony. Dopiero przypisanie Gminie takiego przymiotu umożliwiłoby merytoryczne rozpatrzenie jej odwołania.
Organ odwoławczy trafnie dostrzegł, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, był zobligowany do weryfikacji statusu strony u podmiotu wnoszącego odwołanie i jedynie w razie jego potwierdzenia, odwołanie mogło podlegać merytorycznemu rozpatrzenia. Natomiast stwierdzenie u podmiotu wnoszącego odwołania braku przymiotu strony obligowało organ drugiej instancji do umorzenia postępowania.
Jak wynika ze stanowiska skarżącej Gminy, zmierza ona do zakwestionowania dopuszczalności zmiany pozwolenia na budowę w oparciu o zapisy decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji uchwalenia w okresie pomiędzy wydaniem pozwolenia na budowę a jego zmianą planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę inwestycyjną. Skarżąca wskazuje przy tym, iż zapisy planu miejscowego są istotnie odmienne od wydanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. Zatem -zdaniem Gminy - aktualnie zmiana pozwolenia na budowę powinna być weryfikowana pod kątem zgodności z planem miejscowym nie zaś decyzją o warunkach zabudowy.
Aktualnie, tj. na etapie skargi, Gmina upatruje swojego interesu prawnego w szczególności z przepisach ustawy o samorządzie gminnym wskazując na swój obowiązek zapewnienia realizacji zapisów planu miejscowego. Skarżąca wskazuje w tym zakresie na jej kompetencje wynikające z powyższej ustawy dotyczące obowiązku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie spraw ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym).
W ocenie Sądu organ odwoławczy z prawidłowo ocenił brak podstaw wywodzenia interesu prawnego z faktu posiadania przez Gminę działek drogowych w otoczeniu działki inwestycyjnej. W tym zakresie prawidłowo przyjęto, że brak jest podstaw, aby uznać, że projektowana na działce nr [...] inwestycja miała jakikolwiek wpływ na możliwość zabudowy wskazywanych w odwołaniu działek drogowych stanowiących własność Gminy. Powyższego stanowiska organu odwoławczego, Gmina zresztą w skardze nie kwestionowała. Podobnie Skarżąca nie kwestionuje w skardze prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie w jakim uznał, iż podstawy skutecznego wniesienia odwołania w realiach badanej sprawy nie mógł stanowić art. 86g ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przy czym uzasadnienie przedstawione przez Wojewodę w powyższym zakresie jest w ocenie Sądu wyczerpujące i prawidłowe.
Przechodząc natomiast do oceny podniesionej w skardze argumentacji Gminy dotyczącej jej uprawnień wynikających z przyjęcia przez jej organ stanowiący planu miejscowego dla działki inwestycyjnej, w ocenie Sądu brak jest podstaw do potwierdzenia u wnoszącej odwołanie Gminy wymaganego interesu prawnego.
I tak, art. 6 ustawy o samorządzie gminnym formułuje dla gmin generalną klauzulę dla zakresu ich działania. Jak wskazuje się w literaturze domniemanie właściwości gminy we wszystkich sprawach publicznych nie stanowi samodzielnej podstawy do podejmowania jakichkolwiek działań, nie upoważnia również gminy do samodzielnego kreowania spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, ponieważ zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zob. np. T. Moll, Zakres działania i zadania gminy, "Administracja" 2007/3, s. 127–155.). Natomiast art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym określa wśród zadań własnych gminy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie ładu przestrzennego.
Powyższe, wraz z przedstawioną w skardze argumentacją Gminy dotyczącą konieczności "pełnej realizacji celów planu miejscowego", nie daje jednak podstaw do uznania, iż po stronie Skarżącej istnieje interes prawny, a w konsekwencji, że przysługują jej uprawnienia strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Gmina realizuje wskazane wyżej zadania własne przez takie działania jak opracowywanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy oraz stwierdzanie ich wygaśnięcia czy też uchwalanie planu miejscowego. Ów plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, podlega dalszemu stosowaniu przez właściwe organy administracji publicznej co sprawia, że ewentualny brak jego zastosowania czy też wadliwe stosowanie mogą być skarżone przez Gminę jedynie na zasadach ogólnych tj. gdy posiada ona interes prawny, który jest ustalany w takim przypadku analogicznie jak dla wszystkich innych podmiotów. Taki interes prawny nie może być skutecznie wywiedziony ze wskazywanych przez Gminę przepisów ustawy o samorządzie gminnym.
Wobec przesłania na adres Gminy decyzji objętej odwołanie warto też dostrzegać, że w myśl art. 38 Prawa budowlanego, decyzję o pozwoleniu na budowę lub kopię zgłoszenia budowy wraz z adnotacją o niewniesieniu sprzeciwu organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek przesłać niezwłocznie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta albo organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub pozwolenie, o którym mowa w art. 23, art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Celem powyższej regulacji nie jest jednak zapewnienie organowi gminy możliwości (czy też prawa) zaskarżenia przesłanej mu decyzji, lecz umożliwienie wykonywania obowiązku nałożonego na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Stosownie do jego brzmienia organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Jak wskazuje się w literaturze przekazanie decyzji o pozwoleniu na budowę organom, o których mowa w omawianym przepisie, następuje nie z uwagi na to, że są one stronami postępowania w sprawie ich wydania, lecz dlatego, że ustawodawca uznał, iż powinny posiadać urzędową wiedzę w tym zakresie, oraz dlatego, że prowadzą rejestry takich decyzji (por. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 38.).
Trafnie też dostrzegł Wojewoda, iż Skarżąca na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zakończonego decyzją z d 18 października 2022 r., nie była uznawana za stronę. Jak przekonująco wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2664/20 nie można interpretować pojęcia strony postępowania w sprawie zmiany udzielonego uprzednio pozwolenia na budowę w oderwaniu od tegoż pojęcia na gruncie postępowania zakończonego źródłowym pozwoleniem na budowę. Skoro Skarżąca nie została uznana za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, to i nie może zostać uznana za stronę postępowania w sprawie takiej zmiany pozwolenia na budowę, w której nie doszło do rozszerzenia zakresu inwestycji na inne działki, niż działki objęte źródłowym postępowaniem, ani nie doszło do takiej zmiany planowanej inwestycji, która nakazywałaby rozszerzyć zakres oddziaływania planowanej inwestycji na działki należące obecnie do skarżącej.
Mając natomiast na względzie pozostałą argumentację Gminy dotyczącą nieuprawnionego pominięcia przez organ powiatowy zapisów planu miejscowego należy dostrzec, iż w kodeksie postępowania administracyjnego wskazano nie gminę - lecz prokuratora - jako podmiot właściwy do podejmowania działań w zakresie zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem oraz władny do domagania się usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W tym też celu powierzono temu organowi w wyraźny sposób stosowne uprawnienia, z którymi są powiązane odpowiednie obowiązki organów administracji (Dział IV – k.p.a.). Powyższe rozwiązanie jest skorelowane z art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 390) stanowiącym, między innymi, iż prokuratura stoi na straży praworządności. Brak jest natomiast podstaw do przypisywania podobnych kompetencji Gminie czy też jej organom w postępowaniach prowadzonych przez inne organy administracji publicznej a do tego w istocie zmierza stanowisko Skarżącej wyrażone w skardze. Innymi słowy Gmina ma możliwość obrony swoich racji, względnie "ochrony zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej", jednak powyższe powinno następować poprzez sygnalizację stwierdzonych nieprawidłowości zgłaszaną właściwemu organowi państwa, obowiązanemu do zapewnienia przestrzegania prawa i dysponującego odpowiednimi środkami zaskarżenia, nie zaś zastępowanie takiego organu.
Końcowo warto dostrzec, że konsekwentne przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Gminę w rozpatrywanej skardze oznaczałoby, iż w istocie każda gmina, w której uchwalono plan miejscowy, jest uprawniona do występowania na prawach strony w każdej sprawie dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę nieruchomości objętej owym planem miejscowym "dla zapewnienia pełnej realizacji celów planu". Gdyby taka była intencja ustawodawcy, stosowna - odpowiednio szczegółowa regulacja - zostałby zawarta w przepisach ustrojowych określających uprawnienia gminy, Prawie budowalnym względnie w innej ustawie. Powyższe jednak nie ma miejsca co prowadzi do wniosku, iż rola gminy w procesie stosowania Prawa budowlanego została określona w odmienny sposób.
W konsekwencji organ odwoławczy trafnie nie dopatrzył się u Skarżącej przymiotu strony postępowania administracyjnego i zasadnie umorzył postepowanie zainicjowane jej odwołaniem. W tym też stanie rzeczy skarga okazała się nieuzasadniona i na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.
Powołane wyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.