II SA/Sz 193/23

II SA/Sz 193/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder /przewodniczący/
Krzysztof Szydłowski
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1693
art. 39 ust.1 pkt 1,  art. 39 ust.3, art.40
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7, art.7a par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Zarząd Dróg i Transportu w K., po rozpatrzeniu wniosku Z. D. (dalej jako: "Strona", "Skarżąca") z dnia 9 września 2022 r., decyzją z dnia 4 października 2022 r., nr [...] nie zezwolił na czasowe zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w K. ([...]) w terminie od dnia 1 września 2022 r. do dnia 8 września 2022 r. o pow. 42,05 m˛ (schody 7,54 m˛ + część obiektu 34,51 m˛) w celu dalszego umieszczenia istniejącej części obiektu usługowego oraz schodów zewnętrznych oraz zezwolił na czasowe zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w K. ([...]) w terminie od dnia 9 września 2022 r. do dnia 30 września 2022 r.
2. W uzasadnieniu decyzji Zarząd Dróg wskazał, że w związku z tym, że do zarządcy drogi nie wpłynął wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia w dniu 1 września 2022 r. dokonano wizji w terenie i stwierdzono, że część obiektu usługowego oraz schody zewnętrzne dalej funkcjonują. Wcześniejszą decyzją z dnia 22 lipca 2022 r. Zarząd Dróg zezwolił na czasowe zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w K. ([...]) w terminie od dnia 1 sierpnia 2022 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r.
Zarząd podał nadto, że w dniu 9 września 2022 r. wpłynął wniosek Strony o wydanie kolejnego zezwolenia na umieszczenie części obiektu usługowego oraz schodów zewnętrznych. Termin wydania zezwolenia Strona określiła we wniosku od dnia 1 września 2022 r. do dnia 30 września 2022 r. W związku z tym, że Zarząd nie może wydać zezwolenia z datą wsteczną, tym samym zezwolenie w odniesieniu do terminu od dnia 1 września 2022 r. do dnia 8 września 2022 r. zostało rozpatrzone negatywnie, a pozytywnie dopiero od dnia 9 września 2022 r. do dnia 30 września 2022 r.
3. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie wniosła Skarżąca, w części dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca podkreśliła, że uprzednio posiadała zgodę na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od dnia 1 sierpnia 2022 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r. i wcześniej. Ponadto, zarzuciła, że Zarząd Dróg nie wziął pod uwagę jej wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 27 września 2022 r., w którym sygnalizowała, że korzystała z pasa drogowego we wrześniu bez umowy z przyczyn obiektywnych, ponieważ oczekiwała na odpowiedź od Prezydenta Miasta K. na jej wniosek z dnia 17 sierpnia 2022 r. dotyczący ewentualnego wygaszenia zarządu trwałego sprawowanego przez ZDiT w K., dotyczącego nieruchomości przy ul. [...]. Prezydent odesłał ją w tej kwestii do ZDiT i dlatego wniosek złożyła dopiero w dniu 9 września 2022 r.
4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) oraz art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693), zwanej dalej "u.d.p.", decyzją z dnia 18 stycznia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg i Transportu w K. w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po przytoczeniu treści przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia wyjaśniło, że ww. przepisy regulujące kwestię ochrony pasa drogowego i zezwolenia na jego zajęcie w innych celach niż potrzeby związane z tą ochroną, wprowadzają jako zasadę obowiązek ochrony pasa drogowego, spoczywający przede wszystkim na zarządcy drogi i nie określają precyzyjnie, w jakich przypadkach zarządca drogi uprawniony jest do wydania zezwolenia na zajęcie tego pasa. Przepisy te wskazują jedynie, że zajęcie pasa drogowego, za zezwoleniem zarządcy drogi, jest możliwe w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Ustawodawca pozostawił ocenę każdego konkretnego przypadku, zarządcy drogi, który jest zobligowany do obiektywnej oceny wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i przedstawionego w nim stanu faktycznego, pod kątem zaistnienia okoliczności, które mają być szczególne i mają uzasadniać zezwolenie na to zajęcie.
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że na zarządzanie drogami składa się także dbałość o właściwe zagospodarowanie terenu pasa drogowego, zarówno jezdni jak i chodnika, tak aby zachowany był podstawowy cel, to jest ochrona pasa drogowego i zapewnienie bezpieczeństwa dla jego użytkowników. Prowadząc postępowanie w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, Organ powinien, w miarę możliwości w danym stanie faktycznym i prawnym, uwzględnić słuszny interes strony zwracającej się o zezwolenie.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium stwierdziło, że każdy podmiot ubiegający się o legalne czasowe umieszczenie obiektu w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania zgody na umieszczenie (lokalizację) reklam, w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.), a przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym winien zgłosić on zamiar wykonywania tych rob organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.) i uzyskać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika również, że jest to zgoda o charakterze czasowym.
W ocenie Kolegium, powyższe oznacza, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi zobowiązany jest każdorazowo do oceny czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne oraz czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Organ odwoławczy podkreślił, że ustawa o drogach publicznych nie przewiduje instytucji "przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego", a tym samym podmiot zamierzający zajmować pas drogowy przez okres dłuższy, niż wynikający z wcześniej uzyskanego zezwolenia, zobowiązany jest wystąpić o wydanie nowej decyzji. Wydanie takiej decyzji przez zarządcę drogi powinno być poprzedzone odpowiednim postępowaniem, które może mieć co prawda uproszczony charakter, jeśli pozostające w dyspozycji Organu materiały sprawy zachowują swoją aktualność także w warunkach nowego postępowania, jednak nie oznacza to, że rozstrzygnięcie Organu ma mieć bezrefleksyjny charakter i powinno zapaść natychmiast. Zainteresowana strona musi wystąpić każdorazowo z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa z określeniem nowego terminu, a wszczęte postępowanie kończy się wydaniem nowej decyzji przez zarządcę drogi określającej termin lub odmową dalszego zajmowania pasa.
Końcowo Kolegium zauważyło, że zarządca drogi nigdy nie stawiał przeszkód Stronie i wydawał decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego i to na taki okres, jaki wskazywała sama zainteresowana. Nie oznacza to jednak, że po upływie określonego w decyzji terminu Strona może nadal zajmować pas drogowy bez kolejnego wniosku, względnie składać kolejny wniosek w dowolnym czasie, licząc na zezwolenie wydawane na okres wsteczny. O powyższych obowiązkach strona była informowana w decyzjach zezwalających na zajęcie pasa drogowego. Z tego też względu okoliczności związane z prowadzoną w sierpniu 2022 r. korespondencją pomiędzy Stroną, a Prezydentem Miasta i zarządcą drogi dotyczącą zwrotu opłat wnoszonych z tytułu zajęcia pasa drogowego i ewentualnego wygaszenia zarządu trwałego są irrelewantne dla przedmiotowej sprawy, zwłaszcza, że w dniu 16 sierpnia 2022 r. Stronie zostało doręczone pismo ZDiT w K., na skutek przekazania sprawy przez Prezydenta Miasta K., dotyczące zwrotu opłat.
W ocenie Kolegium nie było zatem przeszkód, aby w odpowiednim terminie, czyli jeszcze przed upływem 31 sierpnia 2022 r. Strona złożyła wniosek o dalsze zajęcie pasa drogowego, zwłaszcza, że z charakteru obiektu wynika, że jest ona zainteresowana dalszym zajmowaniem pasa drogowego.
5. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
- rażące naruszenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów, obiektywnej wyrażonej w art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o rozstrzygnięcie niniejszej skargi w oparciu o art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o rozstrzygnięcie tej skargi na jej korzyść.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że do zaistniałej sytuacji, tj. korzystania przez nią z pasa drogowego we wrześniu b.r. bez umowy doszło z przyczyn obiektywnych, niezależnych ode niej.
Skarżąca wyjaśniła dalej, że do dnia 31 sierpnia 2022 r. posiadała zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Kolejny wniosek o zajęcie ww. pasa drogowego od dnia 1 września 2022 r. do dnia 30 września 2022 r. złożyła w dniu 9 września 2022r., ponieważ oczekiwała na odpowiedź od Prezydenta Miasta K. na jej wniosek z dnia 17 sierpnia 2022r. o udzielenie informacji:
- czy i ewentualnie kiedy Prezydent Miasta K. wydał decyzję o wygaszeniu zarządu trwałego sprawowanego przez Zarząd Dróg i Transportu w K., dotyczącego nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. (wykorzystywanej przeze nią na podstawie zgody na czasowe zajęcie pasa drogowego),
- czy i ewentualnie od jakiej konkretnie daty brak jest podstawy prawnej do wnoszenia przeze nią opłat z tytułu zajęcia ww. pasa drogowego.
Dopiero po otrzymaniu odpowiedzi w tej sprawie złożyła wniosek w dniu 9 września 2022 r. Skarżąca podkreśliła, że jedynie ze względu na oczekiwanie na odpowiedź na pytania mające bezpośredni związek z kwestią dalszej zgody na zajęcie pasa drogowego nie złożyła wniosku do dnia 1 września 2022 r. Gdyby odpowiedź na ww. pytania dotarła do niej przed tą datą, z pewnością wniosek taki złożyłaby do dnia 1 września 2022 r.
6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
7. W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2023 r. Skarżąca wskazała, że Zarząd Dróg i Transportu w K. w piśmie z dnia 24 lutego 2023 r. potwierdził, że w dniu 1 lipca 2022 r. wystąpił o wygaszenie trwałego zarządu ustanowionego na działce [...], położonej w K. w obrębie nr [...]. Natomiast w kolejnym piśmie z dnia 24 lutego 2023 r. została poinformowana, że obecnie trwa spór kompetencyjny pomiędzy organami w zakresie wygaszenia trwałego zarządu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
8. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
9. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowią przepis ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p."
Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przypomnienia przy tym wymaga, że w świetle art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga.
W art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. ustanowiono zatem generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest co do zasady dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.).
Użyty w art. 39 ust. 3 u.d.p. termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie/lokalizację w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń (niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą) należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Podkreślenia jednak wymaga, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania tego szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest jedynie ustalenie zaistnienia wskazanej przez stronę przesłanki uzasadnionego przypadku i jej ocena w świetle ww. przepisów ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) i w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i 77 k.p.a.
Podsumowując, zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego (zob. wyrok NSA z 19.11.2020 r., II GSK 689/20, LEX nr 3106674, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 2030/17, LEX nr 2725505).
Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazać trzeba, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego czy w danym miejscu posadowiony jest już obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie był zajęty stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Zezwolenia jak już wyżej podkreślono mają charakter czasowy, a wobec tego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie czy umieszczenie obiektu stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy.
Słusznie zatem wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę, że zainteresowana strona musi każdorazowo wystąpić z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego z określeniem nowego terminu, a wszczęte postępowanie kończy się albo wydaniem nowej decyzji przez zarządcę drogi określającej termin zajęcia pasa albo odmową dalszego zajmowania pasa. Na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych nie jest bowiem możliwe "przedłużenie" terminu zezwalającego na zajęcie pasa drogowego.
Skoro więc, jak już wyżej wskazano, udzielenie zezwolenia na każdy okres jest odrębną sprawą administracyjną, a Skarżąca przez przeoczenie - w oczekiwaniu na odpowiedź od Prezydenta Miasta na jej wniosek z dnia 17 sierpnia 2022 r. o udzielenie informacji - ze stosownym wnioskiem o zajęcie pasa drogowego nie wystąpiła przed upływem terminu posiadanego zezwolenia, tj. przed dniem 31 sierpnia 2022 r., to prawidłowo Organ udzielił jej zezwolenia na kolejny okres od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia 9 września 2022 r.
Z tego też względu okoliczności podniesione w treści skargi oraz w piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2023 r. dotyczące kwestii zwrotu opłat wnoszonych z tytułu zajęcia pasa drogowego oraz sporu kompetencyjnego pomiędzy organami w zakresie wygaszenia trwałego zarządu ustanowionego na działce nr [...], położonej w K. w obrębie ewidencyjnym nr [...], nie stanowią usprawiedliwienia złożenia wniosku po terminie.
W toku postępowania administracyjnego, zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a., gdyż organy administracyjny starannie przeprowadziły postępowanie dowodowe, jak również w czytelny sposób wyjaśniły podstawę faktyczną i prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
10. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując innych uchybień procesowych, ja również w zakresie przepisów prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.