II SA/SZ 184/05

II SA/Sz 184/05 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2005-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Iwona Tomaszewska /przewodniczący/
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 października 2005r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] , działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2001 r. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił W. B. nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości gruntowej w udziale do 1,7% części, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] m2, uregulowanej w KW Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, ponieważ roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości przysługuje tylko do nieruchomości wymienionych w dekrecie z dnia [...] r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 ze zm.).
Nie zgadzając się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta [...] W. B. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, w którym zakwestionował dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa.
W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzeczeniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyraził stanowisko, że ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości ma zastosowanie tylko do nieruchomości, które posiadają charakter rolny lub są zabudowane na cele mieszkaniowe i równocześnie znajdują się na obszarze Ziem Odzyskanych lub byłego wolnego Miasta [...] oraz były nadane w trybie osadnictwa rolniczego. W związku z tym, że brak jest dowodów na to, że przedmiotowa działka gruntu była przedmiotem nabycia w trybie przepisów o osadnictwie rolniczym, nabycie prawa własności tej nieruchomości nie było możliwe w oparciu o przepisy w/w ustawy.
Na tą decyzję W. B. złożył skargę do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Uchylając wymienione orzeczenia Sąd stwierdził, że dokonana przez organy obu instancji interpretacja przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości była nieprawidłowa. Sąd uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż odwołanie się w w/w ustawie do dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych stanowi zawężenie zakresu podmiotowego ustawy do osób, które w trybie tego dekretu zostały uwłaszczone oraz zakresu przedmiotowego do nieruchomości rolnych nadanych w trybie osadnictwa rolniczego.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta [...], powołując się na art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), przepisy rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne (Dz. U. Nr 205, poz. 1991), decyzją z dnia [...] r., nr [...], ponownie odmówił W. B. nabycia prawa własności nieruchomości działki nr [...] o pow. [...] m2, w udziale 1,7%, położonej przy ul. [...] w [...].
Wskazując na motywy podjęcia takiej decyzji organ wyjaśnił, że sprzedaż lokalu wprowadza zmiany w stanie prawnym nieruchomości, której częścią składową był dotychczasowy lokal. W sytuacji takiej lokal musi być związany z prawem do gruntu na którym wzniesiony został budynek mieszczący wyodrębniony lokal. W przypadku gdy nabycie prawa własności dotyczy nieruchomości ze współużytkownikami wieczystymi, to wnioski o nabycie prawa własności tej nieruchomości muszą złożyć wszyscy współużytkownicy wieczyści. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której współużytkowanie wieczyste obejmowałoby grunt należący niepodzielnie do gminy i osoby fizycznej. Następnie organ stwierdził, że W. B. współużytkowanie wieczyste gruntu w udziale 1,7% nabył aktem notarialnym umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu w dniu 9 lutego 1990 r. Pomimo, że W. B. spełnił warunki wynikające z analizowanej ustawy, jednakże warunków tych nie spełnili wszyscy współużytkownicy wieczyści nieruchomości. Pozostali współużytkownicy nieruchomości nie złożyli stosownych wniosków o zmianę prawa użytkowania wieczystego na prawo własności.
Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył W. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu odwołania zakwestionował twierdzenie, jakoby konieczne było złożenie wniosków razem przez wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości. Jednocześnie zaprezentował pogląd, że według zmian ustawowych, nabycie prawa własności w udziałach procentowych dotyczących nieruchomości ze współużytkownikami wieczystymi nie musi obejmować wszystkich współużytkowników.
Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości z których wywiódł, że o nabycie prawa własności w trybie przedmiotowej ustawy może ubiegać się jedynie taka osoba fizyczna, która była użytkownikiem wieczystym zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i w dniu 24 października 2001 r. Posiadanie prawa użytkowania wieczystego musi bowiem zostać wykazane w obu tych datach łącznie. Podobna sytuacja zachodzi wówczas, jeżeli o nabycie prawa własności na warunkach ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. ubiega się następca prawny użytkownika wieczystego.
Zdaniem Kolegium, art. 1 ust 2 cyt. ustawy w sposób wyraźny i nie budzący wątpliwości wskazuje, że następstwo prawne w rozumieniu w/w ustawy nie odnosi się do wszystkich użytkowników wieczystych, a jedynie do tych, którzy wykonywali swoje prawo łącznie w dniu [...] r. oraz w dniu [...] r., przy czym następcą prawnym w rozumieniu przepisów ustawy nie jest każdy następca, ale jedynie taka osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego po dniu [...] r.
W ocenie Kolegium, wymienione wyżej warunki, pomimo, że ustawa tego wprost nie stanowi, muszą spełniać wszyscy współużytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem, jak wynika to z akt sprawy, udziały niektórych osób fizycznych we współużytkowaniu wieczystym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej numerem działki [...], stanowiącej własność Gminy Miasto [...], zostały nabyte po dniu [...] r. Sytuacja ta dotyczy właścicieli lokali mieszkalnych:
- nr [...], którzy stali się współużytkownikami wieczystymi nieruchomości w udziale do [...] części z dniem [...] r. (akt notarialny Repertorium A numer [...] "Umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu"),
- nr [...], którzy stali się współużytkownikami wieczystymi nieruchomości w udziale do [...] części (akt notarialny Repertorium A numer [...], "Umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu").
Tym samym okoliczność nie posiadania przez wszystkich współużytkowników wieczystych tego prawa w dniu [...] r., stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiająca współużytkownikom wieczystym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nabycia ich udziałów we współwłasność.
Ponadto, Kolegium zauważyło, że w obowiązującym stanie prawnym nie można wydać decyzji o nabyciu przez wnioskodawcę przysługującego mu udziału w prawie użytkowania wieczystego i prawa własności na jednej nieruchomości, jeżeli właścicielami nieruchomości byłyby inne podmioty niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.
Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że żaden z przepisów ustawy z 26 lipca 2001 r., o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości nie stanowi o możliwości nieodpłatnego nabycia przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
W. B. złożył na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz o wydanie orzeczenia w przedmiocie wykonania zaskarżonych decyzji.
Skarżący podniósł, że ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości stanowi o osobach fizycznych, które nabyły prawo współużytkowania wieczystego do [...] r. i są nimi do dnia wejścia w życie ustawy. Osoby te z mocy prawa nabywają własność tych nieruchomości. Automatycznie nie mogą więc wszyscy współużytkownicy złożyć wniosków o nieodpłatne nabycia prawa własności. Nikt nie może również zmusić innych współużytkowników do złożenia takich wniosków.
Zdaniem skarżącego, w żadnej z wersji ustawy nie ma mowy o złożeniu wniosków jednocześnie przez wszystkich współużytkowników wieczystych.
Polemizując ze stanowiskiem organów, W. B. podał, że przepisy regulujące kwestie własnościowe w związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej zostały wprowadzone w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592). Art. 15 tejże ustawy wprowadzający zmiany do ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. stanowi, że osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (24 października 2001 r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, nabywają z mocy prawa własności tych nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydane zostało z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania sąd, w zależności od stopnia naruszenia prawa, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przeciwnym wypadku Sąd skargę oddala. Takie określenie zakresu kompetencji sądów administracyjnych oznacza, że tut. Sąd nie jest upoważniony do wydawania rozstrzygnięć stwierdzających o zasadności żądania strony skarżącej. Uprawnienie do merytorycznego orzeczenia w sprawie leży w kompetencji właściwych organów administracji publicznej.
Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak już wskazano wyżej, sprawa dot. wniosku W. B. o nabycie prawa własności nieruchomości obejmującego udział w działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], była przedmiotem kontroli tut. Sądu, który wyrokiem z dnia [...] r. uwzględnił skargę W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż Sąd nie analizował przesłanek pod kątem merytorycznej zasadności wniosku skarżącego o nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] uznał, że argumenty jakie przywołały organy obu instancji przy wydaniu decyzji nie znajdowały uzasadnienia prawnego a spowodowane były niewłaściwą wykładnią obowiązujących przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
Jako podstawową przesłankę wskazaną w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., przesądzającą o odmownym załatwieniu wniosku skarżącego, wskazano niespełnienie przez wszystkich współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości warunków określonych w art. 1 ust. 1 w/w ustawy z dnia 26 lipca 2001 r.
W ocenie Sądu, stanowisko organu w tym zakresie należy uznać za prawidłowe.
Instytucja prawa użytkowania wieczystego funkcjonuje w prawodawstwie polskim od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Prawu użytkowania wieczystego, jako instytucji prawa cywilnego umiejscawianej pomiędzy prawem własności a ograniczonymi prawami rzeczowymi, poświęcony został Tytuł II w Księdze Drugiej ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).
Zgodnie z art. 232 Kodeksu cywilnego, przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być:
• grunty stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki,
• grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków,
• w wypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych, przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być także inne grunty Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków (art. 232 § 2 k.c.).
Treść przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem użytkowania nie może być grunt stanowiący własność osób fizycznych, jak również współwłasność osób fizycznych wraz ze Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego. Innymi słowy rzecz ujmując, na gruncie stanowiącym współwłasność gminy z osobą fizyczną, nie może być ustanowione użytkowanie wieczyste.
Oznacza to, że przedmiotem nabycia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą być grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, zaś w sytuacji, gdy na nieruchomości ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego gruntu, nabycie prawa własności tej nieruchomości może nastąpić jedynie przy jednoczesnym nabyciu wszystkich udziałów będących w użytkowaniu wieczystym danej nieruchomości. Nabycie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności tylko przez jednego lub kilku, ale nie wszystkich ze współużytkowników wieczystych, skutkowałoby tym, że pozostali użytkownicy wieczyści posiadaliby swoje prawo użytkowania wieczystego na prywatnej własności, co nie jest dopuszczalne w świetle art. 232 Kodeksu cywilnego (podob.: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 maja 1999 r., sygn. akt I [...] i w wyroku z dnia 28 września 2000 r., sygn. akt I SA [...] nie publ.).
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, w brzmieniu nadanym mu przez art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o Kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym wydana decyzja o nabyciu prawa własności nieruchomości stała się ostateczna.
Z przytoczonych wyżej przepisów normujących instytucję użytkowania wieczystego i przesłanek zawartych w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. wynika, że do nabycia prawa własności nieruchomości będącej we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych może dojść jeżeli, m.in., wszyscy współużytkownicy wieczyści gruntu legitymowali się prawem użytkowania wieczystego danej nieruchomości zarówno w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., tj. w dniu 24 października 2001 r.
Artykułem 2 ust. 2 w/w ustawy prawo do skorzystania z jej postanowień nadano również następcom prawnym osób, o których mowa w ust. 1. Zdaniem Sądu, przepis ten, poprzez jednoznaczne odwołanie się do "osób o których mowa w ust. 1" wskazuje, że ma zastosowanie wyłącznie do tych następców prawnych, których prawo do użytkowania wieczystego powstało po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po 24 października 2001 r. Za takim rozumieniem przemawia wykładnia gramatyczna art. 1 ust. 1 ustawy, w którym prawodawca określając dwie daty, bardzo istotne dla tego aktu, łączy je spójnikiem "oraz". Inna próba interpretacji wskazanego przepisu, wedle której, wejście w jakikolwiek sposób w prawa dotychczasowego użytkownika wieczystego w okresie pomiędzy 26 maja 1990 r. i 24 października 2001 r., byłaby sprzeczna z wynikiem wykładni gramatycznej, mającej pierwszeństwo wśród zasad interpretacji przepisów prawa. Odmienne rozumienie analizowanego przepisu podważałoby również założenie o racjonalnym prawodawcy, który, gdyby miał taki zamiar, wskazałby tylko na dzień 26 maja 1990 r. przyznając prawo do nabycia nieruchomości jakiejkolwiek osobie fizycznej legitymującej się prawem użytkowania wieczystego, poprzestając na jego ciągłości, do dnia wydania decyzji w sprawie.
Odnosząc się do zarzutu W. B., iż ustawa o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości nie zawiera, ani nie zawierała, przytaczanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] warunku o konieczności złożenia wniosków przez wszystkich współużytkowników wieczystych, należy wyjaśnić, że pomimo nie zamieszczenia przez ustawodawcę takiego obowiązku bezpośrednio w analizowanej ustawie, nie oznacza to, że Kolegium nie jest zobligowane uwzględniać innych aktów powszechnie obowiązującego prawa. Niekwestionowaną normą przy tworzeniu prawa jest posługiwanie w procesie legislacyjnym pojęciami prawnymi, instytucjami, zdefiniowanymi w innych funkcjonujących już ustawach. W sytuacji, gdy prawodawca zamierza inaczej lub precyzyjniej określić znaczenie konkretnego wyrażenia, tworzy wówczas tzw. definicję legalną, służącą na potrzeby danego aktu prawnego.
Skoro w przepisach Kodeksu cywilnego sformułowano ogólne zasady związane z instytucją prawa użytkowania wieczystego, to ich nieuwzględnienie (pominięcie) w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, byłoby działaniem nieprawidłowym. Zgodnie bowiem z zasadą określoną w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, przez co należy rozumieć obowiązek uwzględnienia aktów wchodzących w skład całego systemu prawa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie naruszyło prawa, w związku z czym, skargę jako niezasadną należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).