II SA/Sz 176/16

II SA/Sz 176/16 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-02-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art 138 par. 1 pkt 1 kpa, art 107 par 3 w zw. z art 108 par. 1 kpa
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 355
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 1 P.p.s.a. art. 151 ppsa
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. P. na rozkaz personalny Komendanta Policji w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozkazem personalnym Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji z dnia [..] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania B.P. od rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Policji przyjął post. B.P. do służby w Policji i mianował policjantem w służbie przygotowawczej na stanowisko Z RDW P i R D K P P z dniem [...] r. na okres lat.
[...] r. została sporządzona pierwsza opinia służbowa za okres od [...] r. do [...] r. z wnioskiem pozytywnym. W związku z obowiązującymi przepisami dotyczącymi opiniowania w dniu [...] r. bezpośredni przełożony post. B.P. sporządził opinię służbową za okres od [...] r. z wnioskiem końcowym – nieprzydatny do służby.
Strona odwołała się od powyższej opinii.
Komendant Powiatowy Policji utrzymał w mocy zaskarżoną opinię. Opinia te otrzymała walor ostateczności i została włączona do akt osobowych.
W związku z powyższym w dniu [...] r. Komendant Powiatowy Policji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia policjanta ze służby.
Rozkazem Personalnym Nr [...] Komendant Powiatowy Policji z dnia [...] na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 45 ust. 3 oraz art. 110 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą zwolnił B.P. ze służby w Policji z dniem 30 listopada 2015 r. ze względu na nieprzydatność do służby w Policji stwierdzoną w opinii służbowej, na podstawie art. 108 K.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Organ I instancji uznał, że podstawą materialnoprawną rozkazu jest art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy zgodnie, z którym policjanta zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby.
Wobec takiego zapisu ustawy organ jest zobowiązany do określonego rozstrzygnięcia. Organ jedynie sprawdza czy opinia wydana w okresie służby przygotowawczej zawiera stwierdzenia o nieprzydatności do tej służby.
W odniesieniu do rygoru natychmiastowej wykonalności organ uznał, że podyktowany jest on względami ważnego interesu społecznego, tożsamego z interesem służby polegającym na niezwłocznym zwolnieniu ze służby policjanta.
Odwołanie od powyższego rozkazu wniósł B.P. reprezentowany przez adwokata zarzucając zaskarżonemu rozkazowi naruszenie :
1. art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. poprzez zwolnienie skarżącego ze służby w Policji ze względu na nieprzydatność do służby w Policji stwierdzonej w opinii służbowej, podczas gdy jego postawa zarówno w życiu prywatnym, jak i zawodowym, a także dotychczasowy przebieg służby oraz odpowiednie przygotowanie merytoryczne do wykonywania zawodu policjanta, przeczą temu twierdzeniu;
2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez:
a) pominięcie wszelkich okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, w szczególności okoliczności dotyczących stażu w pełnieniu służby i braku jakichkolwiek negatywnych zachowań zarówno w czasie wykonywania obowiązków służbowych jak również w życiu prywatnym, które to okoliczności powinny zostać uwzględnione przy wydaniu zaskarżonego rozkazu, a przynajmniej organ powinien odnieść się do nich w uzasadnieniu swoich decyzji,
b) niewykazanie na czym konkretnie polegała "nieprzydatność do służby" oraz brak przedłożenia dowodów na tę okoliczność;
3. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie rozkazowi personalnemu nr [..], rygoru
natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy nie istniały żadne rzeczywiste
powody uzasadniające zastosowanie tej instytucji;
4. art. 107 § 3 w zw. z art. 108 § 1 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia w treści rozkazu personalnego nr [...], przyczyn nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Stawiając powyższe zarzuty wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego,
2. uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego zaskarżonemu rozkazowi.
Wskutek rozpatrzenia odwołania opisanym na wstępie rozkazem personalnym Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz.
Organ odwoławczy powołał ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy uznając go za własny.
Wskazał, że zawarta w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji regulacja dotycząca zwolnienia policjanta ze służby w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej nakłada na właściwego przełożonego obowiązek rozwiązania stosunku służby. Zakres postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie jest więc ograniczony i sprowadza się jedynie do sprawdzenia, czy opinia służbowa wydana policjantowi w okresie służby przygotowawczej zawiera stwierdzenie nieprzydatności do służby, wydana została przez właściwego przełożonego, opiniowany został zapoznany z opinią oraz czy opinia ta jest ostateczna. Organ odwoławczy nie prowadzi zaś pełnej kontroli wydanej opinii służbowej, ogranicza się tylko do ustalenia konsekwencji, jakie opinia ta wywołuje. Na poparcie swoich twierdzeń organ powołał się na wyrok WSA z 10 maja 2011r., sygn. akt II SA/Wa 333/11). Oznacza to, że prowadzone w tym trybie postępowanie jest autonomiczne w stosunku do postępowania dotyczącego wydania opinii służbowej, czy też innych postępowań dotyczących funkcjonariusza. Powyższe jest zaś kluczowe z uwagi na treść zarzutów zawartych w odwołaniu strony, które nie dotyczą bowiem istoty postępowania w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie opinii o nieprzydatności do służby.
Powyższe zdaniem organu wynika z przepisów kompetencyjnych określonych w § 5 oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 883 ze zm.). Natomiast obowiązek okresowego opiniowania policjantów wynika z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, natomiast postępowanie dotyczące zwolnienia wskutek uzyskania opinii o nieprzydatności do służby reguluje przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, z którego wynika, że organ jest związany wydaną opinią.
W odniesieniu do nadanego rygoru natychmiastowej w trybie art. 108 § 1 K.p.a. wykonalności organ odwoławczy wskazał, że uwzględnia ważny interes społeczny, przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji jako formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja jest bowiem jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Powyższe zaś uzasadnia niezwłoczne odsunięcie post. w st. spocz. B.P. od wykonywania zadań i czynności służbowych z uwagi na stwierdzoną w opinii służbowej nieprzydatność do służby w Policji.
Na powyższy rozkaz personalny skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik B.P., który zarzucił naruszenie:
1. art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. poprzez zwolnienie skarżącego ze służby w Policji ze względu na nieprzydatność do służby w Policji stwierdzonej w opinii służbowej, podczas gdy jego postawa zarówno w życiu prywatnym, jak i zawodowym, a także dotychczasowy przebieg służby oraz odpowiednie przygotowanie merytoryczne do wykonywania zawodu policjanta, przeczą temu twierdzeniu;
2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez:
a. pominięcie wszelkich okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, w
szczególności okoliczności dotyczących stażu w pełnieniu służby i braku
jakichkolwiek negatywnych zachowań zarówno w czasie wykonywania
obowiązków służbowych jak również w życiu prywatnym, które to
okoliczności powinny zostać uwzględnione przy wydaniu zaskarżonego
rozkazu, a przynajmniej organ powinien odnieść się do nich w uzasadnieniu
swoich decyzji,
b. niewykazanie na czym konkretnie polegała "nieprzydatność do* służby" oraz
brak przedłożenia dowodów na tę okoliczność;
3. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazu personalnego I instancji, bez wskazania jakiejkolwiek rzeczywistej okoliczności uzasadniającej występowanie w sprawie interesu społecznego, który powodowałby konieczność nadania mu przedmiotowego rygoru oraz błędne utożsamianie pojęcia ważnego interesu służby z interesem społecznym;
4. art. 107 § 3 w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku uzasadnienia w treści rozkazu personalnego I instancji przyczyn nadania decyzji tego rygoru.
Wobec powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł te same argumenty, na które powoływał się w odwołaniu od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji .
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego.
Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga B.P. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Zawarta w ww. przepisie ustawy o Policji, regulacja dotycząca zwolnienia policjanta ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej wskazuje na obligatoryjny charakter zwolnienia, nie pozostawiający organowi możliwości uznania w tym zakresie, a jedynie nakładający nań konkretny obowiązek.
Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest zaś, że w dniu 24 lipca 2015 r. została sporządzona przez K R R D KPP (wówczas przełożonego skarżącego) opinia służbowa o nieprzydatności skarżącego do służby w Policji. Skarżący został też pouczony o możliwości złożenia od ww. opinii odwołania, z którego to prawa skorzystał. Komendant Powiatowy Policji powołał komisję w celu zbadania opinii służbowej dotyczącej post. B.P., a następnie po zapoznaniu się ze sprawozdaniem z pracy komisji, utrzymał w mocy zaskarżoną opinię. Tym samym, opinia o nieprzydatności skarżącego do służby stała się ostateczna. Jak wynika z akt administracyjnych, przedmiotowa opinia w toku postępowania zwolnieniowego została poddana kontroli formalnej pod kątem zachowania wymogów stawianych przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 883 z późn. zm.). Nie jest przez stronę kwestionowane, iż formalne wymogi spełnia ostateczna opinia służbowa stwierdzająca nieprzydatność skarżącego do służy w służbie przygotowawczej. Skoro tak, to organ miał obowiązek wydania rozkazu personalnego - decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji.
O charakterze prawnym opinii służbowej (na gruncie uregulowań ustawy o Służbie Więziennej) wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z dnia 5 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11, zgodnie z którymi, opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy, nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga i nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Powyżej prezentowany pogląd prawny ma również zastosowanie do innych pragmatyk służbowych, w tym pragmatyki policyjnej.
Wyjaśnić należy, że zatrudnienie w charakterze funkcjonariusza Policji opiera się na mianowaniu. Przepisy ustawy o Policji szczegółowo określają przesłanki zdolności kandydata do podjęcia służby i stawiają wysokie wymagania, gdy chodzi o warunki psychiczne, fizyczne, profil etyczny, wykształcenie, kwalifikacje zawodowe ubiegającego o przyjęcie do pracy w charakterze funkcjonariusza (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Podjęcie służby funkcjonariusza Policji uzależnione jest zatem od spełnienia szeregu przesłanek. Ustawodawca nie poprzestał przy tym na badaniu wstępnym przydatności kandydata, ale ustanowił trzyletni okres służby przygotowawczej mający na celu weryfikację wyrażonej na wstępie oceny (art. 29 ust. 1 ustawy) pod kątem sprawdzenia cech osobistych, charakteru i zdolności. Tak długi okres służby przygotowawczej znajduje uzasadnienie w szczególnym charakterze zadań postawionych przed Policją oraz we właściwościach i warunkach tej służby. Zauważyć należy, iż wykonywany zawód funkcjonariusza Policji to wymagająca dyspozycyjności służba, której pełnienie zarezerwowane jest wyłącznie dla osób legitymujących się przydatnością do tej służby nie tylko od strony formalnej (stosownego wieku, niekaralności, wykształcenia). Celem służby przygotowawczej jest po pierwsze - przygotowanie funkcjonariusza do służby (tzn. przygotowanie do specyficznych zadań służby, trudnych warunków, dyspozycyjności, zwiększonej dyscypliny, zmianowości, pełnienia służby na jednoosobowych stanowiskach oraz zwiększonego zakresu obowiązków), po drugie wyszkolenie funkcjonariusza (czyli wyposażenie w niezbędną wiedzę zawodową, poznanie przepisów regulujących funkcjonowanie Policji, przepisów określających sposób wykonywania obowiązków na zajmowanym stanowisku), po trzecie sprawdzenie przydatności do służby w oparciu o sprawdzenie kwalifikacji merytorycznych (tekst jedn.: cechy osobiste, umiejętność planowania, organizowania i podejmowania trafnych decyzji, odpowiedni charakter). Ważnym, o ile nie najistotniejszym, elementem oceny przydatności funkcjonariusza do służby są predyspozycje osobiste i charakter kandydata. Sprawdzenie tych cech możliwe jest jedynie w trakcie praktycznego wykonywania czynności zawodowych w czasie służby przygotowawczej. Niewątpliwie mogą się zdarzyć przypadki, w których pozytywna ocena wstępna nie zostanie poparta opinią o przydatności do służby, sporządzoną po upływie służby przygotowawczej. Dopiero uzyskanie pozytywnej opinii o przydatności do służby po odbyciu okresu przygotowawczego powoduje, iż funkcjonariusz zostaje mianowany na stałe.
Sporządzenie zatem opinii o przydatności do służby w okresie przygotowawczym jest istotnym elementem poprzedzającym mianowanie na stałe i jednocześnie stanowi poddanie się panującej w zawodzie hierarchii służbowej. Stwierdzić należy, iż pragmatyka służbowa przewiduje własny, szczegółowy tryb sporządzania oraz weryfikacji opinii służbowej, ograniczając przy tym możliwość zaskarżenia opinii tylko do wyższego przełożonego. Opinia nie podlega dalszej kontroli instancyjnej. Nie stanowi także przedmiotu weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. W szczególności organ orzekający o zwolnieniu ze służby nie jest uprawniony do kontrolowania prawidłowości i zasadności opinii. Również sąd administracyjny nie kontroluje treści opinii służbowej.
Zauważyć należy, iż opinia służbowa jest przejawem uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry. Opinia ta stanowi podstawę do podjęcia decyzji w zakresie dalszego pozostawania funkcjonariusza w służbie i mianowania go na stałe. Sporządzenie opinii o nieprzydatności do służby to zatem suwerenny akt przełożonego, który podlega weryfikacji jedynie przez wyższego przełożonego (patrz wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2402/11, publik. - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dodatkowo podnieść należy, że bezpośredni przełożony opiniowanego funkcjonariusza jest osobą posiadającą największy zakres wiedzy o przydatność funkcjonariusza do służby, ma możliwość bezpośredniej obserwacji jego pracy, a przez to jego ocena jest najpełniejsza. Przyznanie mu kompetencji do rozstrzygania o przydatności funkcjonariusza do służby jest więc uzasadnione. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, kwestionowana przez skarżącego opinia nie ma charaktery dowolnego, bowiem ma oparcie materiale dowodowym (skarżący nie ukończył kursu podstawowego). W konsekwencji sporządzenie opinii negatywnej przesądza automatycznie o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 oraz art. 7 k.p.a. należy stwierdzić, że oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności dokonuje bezpośredni przełożony policjanta, który oceny tej dokonał w opinii służbowej, stwierdzając nieprzydatność skarżącego do służby, potwierdzoną przez Komendanta Powiatowego Policji , który rozpatrując odwołanie od opinii, utrzymał tę ocenę. Organy Policji wydające rozkazy personalne w tej sprawie na podstawie tej opinii, brały tę ocenę pod uwagę.
Należy również podzielić pogląd organu, że nadanie decyzji na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygoru natychmiastowej wykonalności uwzględnia ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji - formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja jest bowiem jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania. Powyższe wskazuje, że koniecznym stało się niezwłoczne odsunięcie skarżącego jako policjanta od wykonywania zadań i czynności służbowych z uwagi na jego nieprzydatność do służby w Policji, stwierdzoną w opinii służbowej.
W związku z powyższym skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.