II SA/SZ 17/24

II SA/Sz 17/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Wojciechowska /przewodniczący/
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 272 ust. 6 i  ust. 17, art. 273 ust. 2, 5, 6, 8,  art. 178 ust. 4,  art. 552 ust. 2h i 2i
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8 par. 1, art. 11, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 86
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi E. Spółki z o.o. w M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. P. G. W. W. P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w K. P. G. W. W. P. na rzecz strony skarżącej E. Spółki z o.o. w M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 8 listopada 2023 r., nr SZ.ZU0.2.4701.1570.0Z.2023.ZO, Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 6, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.; dalej: Prawo wodne) określił E. Sp. z o.o., z siedzibą w M. (dalej: Skarżąca lub Spółka), za okres II kwartału 2023r., opłatę zmienną: w wysokości 14.703,00 zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód (rzeka C. ).
Jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, w dniu 12 października 2023 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K., na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, ustaliło Spółce za okres II kwartału 2023 r. opłatę zmienną w wysokości 14.703,00 zł: za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód rzeki C. .
W dniu 30 października 2023 r., z zachowaniem czternastodniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego Spółka złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód, ustalonej w powołanej informacji. W reklamacji podnoszono, że opłata zmienna została ustalona w nieprawidłowej wysokości, ponieważ przy jej kalkulowaniu uwzględniono jedynie odliczenie ładunku zanieczyszczeń ChZT zawartego w wodzie pobranej z własnego ujęcia SUW L., nie uwzględniając ładunku ChZT w wodzie zakupionej od MWiK K..
Zarząd Zlewni w K. nie uznał reklamacji Spółki wskazując, iż zgodnie z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków. Przepis ten jest adresowany do podmiotów, które pobierają wodę na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód, badają jej jakość, a następnie po jej zużyciu wprowadzają ścieki do wód lub do ziemi i w oświadczeniach odliczają pobrane w tej wodzie substancje. Ilość substancji netto jest to ilość substancji brutto pomniejszona o ilość substancji w pobranej wodzie. Na podstawie oświadczenia Spółki za pobór wód podziemnych za okres II kwartału 2023 roku, wykazana ilość substancji w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie ścieków wynosi 1781,26 kg, więc maksymalnie taką samą ilość można odliczyć od ilości substancji brutto zawartych w ściekach wprowadzanych do rzeki C. oraz do jeziora J. .
Organ ustalił, iż Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę K. z dnia 15 lipca 2013 r., na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni w m. K. - działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb K., gmina B. poprzez rów melioracyjny do rzeki C. , wylotem o średnicy 500 mm, dla którego decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w K. PGW WP z dnia 11 kwietnia 2023 r. został ustalony kolejny okres obowiązywania tj. do 12 maja 2028 r. co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.
W rozpoznawanej sprawie, zdaniem organu, sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres II kwartału 2023 r., albowiem reklamacja nie została uznana przez Zarząd Zlewni w K..
W toku prowadzonego postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości opłaty zmiennej za okres II kwartału 2023r. za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód (rzeka C. ) organ pismem z dnia 25 sierpnia .2023 r. wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień ponieważ w przesłanych oświadczeniach podmiotu: za pobór wód podziemnych (z ujęcia w L.) oraz w dwóch oświadczeniach za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (do rzeki C. oraz do jeziora J. ) wystąpiła różnica pomiędzy wykazaną ilością substancji w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie ścieków, a ilością substancji ChZT we wprowadzanych ściekach do wód.
W odpowiedzi na wezwanie Spółka pismem z dnia 5 września 2023 r. wyjaśniła, że różnica w ilości pobranych wód podziemnych do ilości zrzutu ścieków do jeziora J. oraz do rzeki C. wynika z wody zakupionej od MWiK K..
Organ ponownie wezwał podmiot do złożenia korekty oświadczeń za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód (do rzeki C. oraz do jeziora J. ), gdyż zgodnie z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków.
Spółka w odpowiedzi na wezwanie podtrzymała swoje stanowisko, iż złożone oświadczenia są prawidłowe i potwierdziła, że posiada własne ujęcie wody w miejscowości L., ale z uwagi na niewystarczającą ilość kupuje wodę od MWiK K.. Skarżąca twierdziła, iż prawidłowo odlicza ładunek ChZT zawarty zarówno w wodzie pobranej z własnego ujęcia w L. jak i ładunek ChZT zawarty w wodzie zakupionej od MWiK K..
Natomiast organ nie zgodził się z powyższym stanowiskiem i dlatego samodzielnie dokonał odliczenia ładunku z pobranej wody z ujęcia w miejscowości L. (w ilości 1781,26 kg) do ilości wprowadzanych ścieków do wód (do rzeki C. oraz do jeziora J. ). W oparciu o dane wykazane w oświadczeniach organ dokonał oszacowania na podstawie własnej metody. Metoda szacowania opierała się na obliczeniu procentowego udziału ilości substancji brutto ChZT wprowadzanych do rzeki C. oraz do jeziora J. . W II kwartale 2023 r. suma ilości substancji brutto ChZT we wprowadzanych ściekach wyniosła 118873,34 kg: w tym do rzeki C. 2763,96 kg (co stanowi 76,75%) oraz do jeziora J. 9123,38 kg (co stanowi 23,25%). Wobec powyższego ustalono, że ilość substancji netto w II kwartale 2023 r. które może odliczyć Spółka od ilości wprowadzanych ścieków wynosi: do rzeki C. 414,14 kg oraz do jeziora J. 1367,12 kg.
W zakresie powyższego wyliczenia organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej (1,71 zł za 1 kg substancji wprowadzonych ze ściekami do wód wyrażonych jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu — ChZT) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (0,5) i ilości tej substancji (2349,82 kg) z uwzględnieniem iloczynu jednostkowej stawki opłaty za cynk i wanad (124,56 zł za 1 kg tych substancji) i ilości tych substancji (101,9104 kg).
Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej za 1 kg substancji wyrażonej jako wskaźnik ChZT została określona w § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2021r. poz. 2438, dalej jako "rozporządzenie"), a za 1 kg cynku i wanadu w § 10 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia.
Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto substancję, wyrażoną jako wskaźnik ChZT (wykazany przez podmiot w oświadczeniu), który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 Prawa wodnego). Uwzględnienie w opłacie, opłaty za cynk i wanad wynikają z art. 278 ust. 2 Prawa wodnego, który stanowi, że w przypadku wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków komunalnych innych niż ścieki bytowe, do opłaty ustalonej według zasady, o której mowa w art. 278 ust. 1 Prawa wodnego, dolicza się opłatę za inne substancje zawarte w ściekach. Dla ścieków komunalnych współczynnik różnicujący dla jednostkowej stawki opłaty za substancję wyrażoną jako wskaźnik ChZT określa § 10 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia.
Pismem z 5 grudnia 2023 r. Spółka wywiodła skargę od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie:
1. art 278 ust 4 Prawa wodnego przez błędne zastosowanie mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia
2. art. 77 §1 oraz 78 §1 k.p.a. przez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący dostępnego materiału dowodowego sprawy, także w wyniku pominięcia wniosków dowodowych składanych przez skarżącą w toku postępowania przez co nastąpiło również naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (art. 8 ust.2 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) - mające bezpośredni i istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż opłata zmienna ustalona została w nieprawidłowej wysokości, ponieważ przy jej kalkulowaniu nie odliczono ładunku zanieczyszczeń CHZT zawartej w wodzie (ładunek, który spowodował powstanie ścieków) zakupionej od MWiK K. od ładunku ChZT zawartego w ściekach odprowadzanych do odbiornika. Uwzględniono jedynie odliczenie ładunku ChZT zawartego w wodzie pobranej z własnego ujęcia SUW L..
Stanowisko takie wskazywała skarżąca już w złożonej reklamacji na doręczoną informację z dnia 13 października 2023 roku.
Organ wydający decyzję pomijając zastrzeżenia skarżącej naruszył w ten sposób art. 278 ust. 4 Prawa wodnego, stanowiący o tym, że podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków.
Skarżąca podkreśliła, że z uwagi na brak dostatecznej ilości wody z własnego ujęcia SUW L. dodatkowo zaopatruje swoich odbiorców wodą zakupioną od MWiK K.. Posiada zatem dwa źródła zasilania w wodę, które same w sobie są nośnikiem zanieczyszczeń wyrażonych wskaźnikiem ChZT, za który między innymi spółka ponosi opłatę zmienną z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.
Oczywiste jest zatem, że ścieki oczyszczane przez oczyszczalnie (w K. i w M. ) wzbogacone są o ładunek ChZT zawarty w wodzie, która poprzez system kanalizacji sanitarnej dopływa do oczyszczalni w postaci ścieków na co spółka nie ma wpływu, a ma prawo odliczyć na podstawie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego od pozostałej zawartości zanieczyszczeń w ściekach komunalnych. W myśl tego przepisu przedsiębiorstwo nie powinno się ograniczać jedynie do odliczenia ładunku ChZT zawartego w wodzie czerpanej z własnego ujęcia SUW L., ale ma także prawo odliczyć ładunek zawarty w wodzie zakupionej, gdyż ona również zawiera wspomniane zanieczyszczenia.
Przepis prawa art. 278 ust. 4 Prawa wodnego nie definiuje wprost czym jest woda pobrana, a to oznacza, że należy je tak traktować, jak jest ono rozumiane w języku potocznym. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego L-P pod red. M. Szymańczaka, PWN 1996. S. 680, pobór oznacza czerpanie z jakiegoś źródła, zaopatrywanie się w coś (np. energię elektryczną), a "pobrać/pobierać oznacza zaczerpnąć, wydobyć, skorzystać z jakiegoś zasobu. Taka definicja nie ogranicza znaczenia poboru wody do sytuacji, w której pobór następuje wyłącznie z ujęcia, której użytkownik jest właścicielem. Przepis wyżej wskazany nie ogranicza więc "poboru" do własnego ujęcia.
Z treści literalnej przepisu wynika także, że słowo "pobrana" ma mniejsze znaczenie niż słowo "zużycie", które określa ilość wody w jakiej należy liczyć pierwotne zanieczyszczenie podlegające odliczeniu od zanieczyszczeń w ściekach, niezależnie przez kogo by nie była wydobywana. W związku z powyższym Spółka prawidłowo odlicza ładunek ChZT zawarty w wodzie pobranej z eksploatowanego przez nią ujęcia jak i ładunek ChZT zawarty w wodzie zakupionej od MWiK K..
Ponadto podobny spór o słuszność odliczania ładunku CHZT wody zakupionej od MWiK K. od ładunku CHZT zawartego w ściekach miał miejsce w 2013 roku. Wówczas Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego jako organ właściwy do rozliczania opłat środowiskowych wydał decyzję zobowiązującą skarżącą do wpłacenia kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą zweryfikowaną a kwotą z wykazu za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za I i II kwartał 2012r. Różnica ta wynikała z nieuznania przez Marszałka odliczenia ładunku CHZT zawartego w wodzie zakupionej od MWiK K. od ładunku zawartego w ściekach odprowadzanych przez oczyszczalnie Spółki do środowiska. Skarżąca złożyła wówczas odwołanie od decyzji Marszałka do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie. W wyniku toczącego się postępowania SKO uchyliło decyzję Marszałka i w całości umorzyło postępowanie stwierdzając, iż strona odwołująca postąpiła zasadnie, pomniejszając wysokość należnej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi za I i II półrocze 2012r. o kwotę wynikającą z różnicy (pomniejszenia) opłaty za wskaźnik ChZT zawarty w wodzie zakupionej.
W ocenie Skarżącej, organy prowadzące postępowanie zobowiązane są trzymać się wcześniej przyjętej linii orzeczniczej, jeżeli jest ona korzystniejsza dla podmiotów zobowiązanych. Nieuwzględnienie tych argumentów, mimo dołączenia do reklamacji decyzji SKO w Szczecinie z dnia 26 lipca 2013r. i decyzji SKO w Szczecinie z dnia 26 lipca 2013r. i znajomości ich treści przez organ wydający decyzję, stanowi naruszenie art. 8 §2 k.p.a.
Nadto, fakt, iż organ w uzasadnieniu decyzji zupełnie pominął wskazane przez stronę dowody świadczy, iż nie dokonał wnikliwego rozpoznania istoty sprawy czym naruszył art. 77 §1 oraz 78 §1 k.p.a. przez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący dostępnego materiału dowodowego sprawy, także w wyniku pominięcia wniosków dowodowych składanych przez skarżącą w toku postępowania przez co nastąpiło również naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (art. 8 ust.2 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) - mające bezpośredni i istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Spółka przedstawiła, końcowo swoje wyliczenie dla oczyszczalni ścieków K. i oświadczyła, iż łącznie opłata zmienna za wprowadzanie ścieków z oczyszczalni K. do odbiornika rzeki C. w II kwartale powinna wynosić 14.615,65 zł.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Nadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Marterialnoprawną podstawę skarżonej decyzji o ustaleniu Spółce opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód rzeki C. stanowił art. art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowiący, iż w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.
Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest prawidłowość wyliczeń poczynionych przez organ w kontekście zasady wynikającej z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego stanowiącego, że podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków.
W rozpatrywanej sprawie Spółka złożyła przewidziane w art. 552 ust. 2h i 2i Prawa wodnego oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Dalej zaś, wobec ustalenia opłaty zmiennej w innej wysokości niż oczekiwana, złożyła reklamację wskazując na brak odliczenia przez organ przy ustalaniu należnej opłaty ładunku zanieczyszczeń ChZT zawartego w wodzie zakupionej od MWiK K. od ładunku ChZT zawartego w ściekach odprowadzanych do odbiornika. Uwzględniono bowiem jedynie odliczenie ładunku ChZT zawartego w wodzie pobranej z własnego ujęcia SUW L..
Spółka podkreślała, iż posiada dwa źródła zasilania w wodę, które same w sobie są nośnikiem zanieczyszczeń wyrażonych wskaźnikiem ChZT, za który między innymi ponosi opłatę zmienną z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Podnoszono dalej, iż ścieki oczyszczane przez oczyszczalnie (w K. i w M. ) wzbogacone są o ładunek ChZT zawarty w wodzie, która poprzez system kanalizacji sanitarnej dopływa do oczyszczalni w postaci ścieków na co Spółka nie ma wpływu, a ma prawo odliczyć na podstawie art. 278 ust. 4 Prawa wodnego od pozostałej zawartości zanieczyszczeń w ściekach komunalnych. Tym samym nie powinna się ograniczać jedynie do odliczenia ładunku ChZT zawartego w wodzie zaczerpniętej z własnego ujęcia SUW L., ale ma także prawo odliczyć ładunek zawarty w wodzie zakupionej, gdyż ona również zawiera wspomniane zanieczyszczenia.
Powyższe stanowisko Spółki zostało poparte obszerną argumentacją - zbieżną z artykułowaną aktualnie w skardze i cytowaną powyżej. Nadto Spółka dołączyła dla poparcia swoich racji przywoływane w skardze decyzje administracyjne z 2013 r., wydane na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).
W tym miejscu należy dostrzec, iż informacja ustalająca wysokość opłaty za korzystanie z usług wodnych jest czynnością materialno-techniczną i nie stanowiła źródła zobowiązania. Natomiast decyzja wydana przez organ i aktualnie skarżona przez Spółkę ma charakter konstytutywny, ustalający wysokość zobowiązania.
Jak wskazuje się w orzecznictwie opłaty zmienne za usługi wodne nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, ponieważ każdorazowo konieczne jest dokonanie obliczenia ich wysokości. Organ dokonuje tego rodzaju obliczenia w sposób niewładczy, w formie informacji wydanej na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego. Jeżeli jednak podmiot obowiązany nie zgadza się z ustaloną w informacji opłatą co do zasady lub wysokości, czego przejawem jest brak uiszczenia opłaty oraz brak złożenia reklamacji, to organ ma obowiązek określić jej wysokość w sposób władczy, przez wydanie decyzji wymiarowej. Decyzja w sposób władczy kreuje zobowiązanie z tytułu opłaty stałej, które podlega egzekucji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt. III OSK 758/22).
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż nałożenie przez ustawodawcę na organ opisanego wyżej obowiązku określenia wysokości opłaty za usługi wodne w drodze decyzji w razie nieuznania reklamacji obliguje ów organ do wydania decyzji spełniającej wymagania dla takich aktów administracyjnych, przewidziane w szczególności w art. 107 § 3 k.p.a.
Zgodnie z powyższym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.
Mimo obowiązków wynikających z powyższego przepisu organ poprzestał na skrótowym przedstawieniu stanowiska strony i skrajnie lakonicznym stwierdzeniu, iż z owym stanowiskiem się "nie zgodził" i dlatego samodzielnie dokonał odliczenia ładunku zanieczyszczeń z pobranej wody. Próżno w skarżonej decyzji szukać jakiejkolwiek argumentacji co legło u podstaw owego "braku zgody" i jakiegokolwiek odniesienia do o obszernie umotywowanego stanowiska strony. Powyższe sprawia, iż istocie niemożliwa jest realna kontrola sądowa przyjętego przez organ rozumienia zastosowanych przepisów. Mając na względzie, iż przewidzianym przez ustawodawcę środkiem zaskarżenia od kwestionowanej przez Spółkę decyzji jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 273ust. 8 Prawa wodnego, w istocie uniemożliwiono stronie skarżącej zrozumienie czym organ kierował się przy wydawaniu decyzji a także uczyniono niemożliwym sformułowanie merytorycznych zarzutów odnoszących się do stanowiska organu. Strona skarżąca może jedynie domyślać się z jakiej przyczyny organ nie uznał jej racji.
Powyższe prowadzi do wniosku, iż organ wydając skarżoną decyzję naruszył art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie uzasadnił należycie swojej decyzji. Powyższe jawi się też jako naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.) a także jako brak realizacji zasady przekonywania. Zgodnie bowiem z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jak wskazuje się w orzecznictwie zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 675/23).
Powyższe sprawia, iż skażona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie, co umożliwi organowi należyte rozpatrzenie reklamacji czy to przez jej uznanie i wydanie nowej informacji, zawierającej także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (art. 273 ust. 5 Prawa wodnego) czy też wydanie spełniającej wymagania ustawowe decyzji - w razie nieuznania reklamacji (art. 273 ust. 6 Prawa wodnego).
Rozpatrując reklamację Skarżącej organ winien mieć na względzie, iż ujmowanie wody, o którym mowa w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego jest czynnością mogącą być elementem procesu innych, bardziej złożonych usług wodnych. Ustawodawca kładzie tu nacisk na funkcjonalny aspekt tej czynności i jej faktyczną treść, a nie jedynie na jej podstawę formalnoprawną. Takie rozumienie powołanego przepisu koresponduje jego ratio i charakterem opłat zmiennych, które stanowią swoistą rekompensatę za wygenerowane przez podmiot zanieczyszczenie i wynikać mają z faktycznego korzystania z usług wodnych, nie zaś wyłącznie z posiadania bądź nieposiadania pozwolenia (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z 19 października 2023 r. sygn. akt. II SA/Wr 481/23).
Organ winien mieć też na względzie, że ustawodawca posługuje się w przywołanym wyżej przepisie "pobieranie wód" które nie zostało zdefiniowane w Prawie wodnym. Jednocześnie jest to pojęcie czytelne na gruncie języka naturalnego - "pobór" rozumie się m.in. jako "skorzystanie z czegoś jako źródła w celu zużytkowania lub podtrzymania swoich funkcji" (Słownik języka polskiego PWN, dostęp: https://sjp.pwn.pl/slowniki/pobieranie.html). Takie rozumienie "poboru wód" potwierdza też orzecznictwo sądów administracyjnych, również przywoływane w decyzjach administracyjnych dołączonych do reklamacji. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z dnia 18 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1631/09) na kanwie obowiązującego uprzednio art. 295 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, będącego odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 278 ust. 4 Prawa wodnego stwierdzono, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "pobór/pobranie wody", a to oznacza, że należy je tak definiować, jak jest ono rozumiane w języku potocznym". Zgodnie zaś ze Słownikiem Języka Polskiego L-P (M. Szymczaka (red.), PWN 1996 r., s. 680), "pobór" oznacza czerpanie z jakiegoś źródła, zaopatrywanie się w coś (np. pobór energii elektrycznej), a "pobrać/pobierać" oznacza zaczerpnąć, wydobyć, skorzystać z jakiegoś zasobu". Jak dalej wskazał WSA w Krakowie, z czym zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie, "istotą regulacji art. 295 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, było przypisanie odpowiedzialności i jej zakresu na rzecz tego podmiotu, który wprowadza ścieki do wody lub ziemi, ale tylko w takim zakresie, w jakim podmiot ten zanieczyścił wodę. Pozbawienie możliwości pomniejszenia o substancje zawarte w pobranej wodzie powoduje, w ocenie Sądu, że w istocie skarżąca Spółka ponosi odpowiedzialność za te substancje, które już zanieczyściły wodę i znajdowały się w pobranej wodzie. Wprowadzanie ścieków do wód/ziemi to nic innego jak wprowadzanie do środowiska naturalnego wód zanieczyszczonych ściekami. To zaś oznacza, że musi być wcześniej pobrana jakaś woda. Tym samym w każdym przypadku istnieje sytuacja pobierania wody, a następnie jej odprowadzania wraz z substancjami zanieczyszczającymi. Chodzi więc o taką sytuację, w której pobrana woda (najczęściej w ramach procesów produkcji) była wykorzystywana w sposób powodujący powstanie ścieków w tej wodzie. Tym samym kolejność czynności, na podstawie powołanego przepisu jest następująca: pobranie wody, następnie użycie tej wody i wynikające stąd wytworzenie ścieków, następnie odprowadzanie ścieków do wody lub ziemi.
Powyższy pogląd zachowuje aktualność także w aktualnym stanie prawnym, przy czym przy stosowaniu aktualnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego organ winien też mieć na względzie zasadę "zanieczyszczający płaci", która jest wywodzona z art. 86 Konstytucji RP. Zgodnie z powyższym przepisem każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa. Przepis ten w sposób wyraźny ustanawia zasadę osobistej odpowiedzialności każdego za spowodowane przezeń pogorszenie środowiska (por. K. Działocha, A. Łukaszczuk, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II (red.) L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 86, LEX).
W ocenie Sądu, zasadę odpowiedzialności za pogorszenie stanu środowiska – w imię zasady "zanieczyszczający płaci" – określono między innymi w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Przy czym warto tutaj też zauważyć, że system opłat za usługi wodne został oparty - w duchu Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. U. UE. L. z 2000 r. Nr 327, str. 1 z późn. zm.). Wynika z niego, że opłata ma zapewnić państwu dochody umożliwiające pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają różne podmioty. W literaturze wskazuje się, że Dyrektywa 2000/60 w art. 9 przewiduje też zwrot kosztów za usługi wodne. Ten instrument ma przyczynić się do racjonalnego korzystania z zasobów wodnych i ma być jednocześnie bodźcem do ich oszczędnego wykorzystania, co w dalszej perspektywie jest związane z wpływem tych działań na ochronę ilościową wód. Działania te mają skłaniać użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych, a dzięki temu doprowadzić do osiągnięcia celów środowiskowych dyrektywy" (K. Szuma, J. Szuma, Ilościowa ochrona wód w dyrektywie 2000/60, [w:] Wybrane problemy prawa wodnego, (red.) B. Rakoczy, Warszawa 2013, dostęp: LEX).
Odbiciem opisanej wyżej zasady osobistej odpowiedzialności za spowodowane zanieczyszczenia oraz zasady racjonalności na gruncie niniejszej sprawy jest stwierdzenie, że dla obciążenia jakiegokolwiek podmiotu dowolną formą opłaty za korzystanie ze środowiska lub innej daniny środowiskowej konieczne jest faktyczne dokonanie zanieczyszczenia (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z 19 października 2023 r. sygn. akt. II SA/Wr 481/23).
Mając na względzie opisane wyżej uchybienia przepisom postępowania, które należy zakwalifikować jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Cytowane powyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl