II SA/Sz 169/24

II SA/Sz 169/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Szydłowski
Wiesław Drabik
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 901
art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 107 par. 3 i 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik,, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi N. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] r. nr [...]
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 29 września 2023 r. N. A., dalej jako "strona", "skarżąca", zwróciła się do Burmistrza Miasta D., o przyznanie jej świadczenia, w postaci zasiłku celowego, na pokrycie w całości lub w części wydatków poniesionych na leki i leczenie.
Decyzją z dnia 9 października 2023 r., nr [...] Burmistrz Miasta D., przyznał stronie zasiłek celowy w wysokości 100,00 zł, na pokrycie części lub całości wydatków poniesionych na leki i leczenie, płatny w ratach po 50,00 zł miesięcznie, w okresie od dnia 1 września 2023 r. do dnia 31 października 2023 r.
Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, zgodnie z art.107 ustawy o pomocy społecznej, stwierdzono, że ze względu na trudną sytuację materialno-bytową strony, spowodowaną długotrwałą chorobą oraz brak dochodu spełnia ona przesłanki do objęcia pomocą w formie zasiłku celowego. Organ wyjaśnił, że wysokość przyznanego zasiłku jest ograniczona, gdyż uzależniona jest od wysokości posiadanych środków finansowych oraz od ilości osób ubiegających się o pomoc finansową.
Pismem z dnia 25 października 2023 r. N. A. odwołała się od decyzji wskazując, że przyznana jej pomoc jest niewystarczająca z uwagi na wysoką inflację. Strona opisała swoją sytuację zdrowotną wskazując, że liczyła na to, iż przyznane jej świadczenie będzie wyższe niż w poprzednich latach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r., nr SKO.4110.2804.2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz.775- j.t.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 ze zm. – j.t.), dalej jako "u.p.s.", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji opisał przebieg postępowania w sprawie i mając na uwadze treść art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., wskazał, że z przeprowadzonego w dniu 5 października 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni ma trudną sytuację życiową z uwagi na bezrobocie, brak dochodów i schorzenia zdrowotne.
W ocenie organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, że strona nie przekracza kryterium dochodowego, zatem ziściły się przesłanki do objęcia jej wnioskowaną pomocą.
Organ dostrzegł, że strona jest niezadowolona z wysokości pomocy, wyjaśnił jednak, że organ pomocy społecznej przy udzielaniu pomocy powinien brać pod uwagę swoje możliwości finansowe.
Kolegium wyjaśniło, że organy pomocowe działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele pomocy społecznej. Doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej, a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania - w granicach obowiązującego prawa - przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe i rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczoną pulą środków finansowych mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń.
Na poparcie powyższego stanowiska organ odwoławczy powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Końcowo organ odwoławczy zauważył, że strona nie neguje, iż MOPS w D. cyklicznie udziela jej wsparcia, wskazał jednak, że nie jest ona jednym beneficjentem pomocy społecznej Miasta D.. Są nimi także pozostali mieszkańcy miasta, którym także należy się wsparcie, gdy ziszczą się ku temu podstawy. Przyjęty w RP model pomocy społecznej nie bazuje na założeniu, że świadczenia z pomocy służą zapewnieniu stałego źródła utrzymania i zaspokojenia w efekcie wszystkich bytowych potrzeb. W konsekwencji nawet spełnienie przez stronę ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania jej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami.
Skarżąca wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca zarzuciła nieuwzględnienie przez SKO w Koszalinie jej niezwykle trudnej sytuacji życiowej, w tym faktu, że z powodu licznych traum straciła możliwość normalnego funkcjonowania, wszystkie środki do życia, a ponadto jest zadłużona przez swojego oprawcę, a przyznane świadczenie nie pozwala jej na życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.
W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a nadto o przyznanie pełnomocnikowi kosztów świadczonej pomocy prawnej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi, uzupełnionej pismem z dnia 14 listopada 2024 r., skarżąca podkreśliła, że jej sytuacja życiowa była i jest wyjątkowo dramatyczna. Wyjaśniła, że zmaga się z zespołem stresu pourazowego, zaburzeniami: nerwicowymi, lękowymi, osobowości, a także z nerwicą natręctw. Wymaga hospitalizacji psychiatrycznej i obserwacji, stosownych badań celem dokonania pełnej diagnozy jej stanu psychicznego. W związku z powyższym przyjmuje m.in. leki antydepresyjne. Biegłe w ramach postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności podniosły, że wiele wskazuje na występowanie u niej przewlekłej choroby psychicznej - schizofrenii prostej.
Skarżąca podała nadto, że przeciwko niej prowadzonych jest kilka postępowań sądowych za długi i kredyty, które zostały zaciągnięte na jej nazwisko. Nie ma żadnych dochodów, ale ma długi, które stara się wyegzekwować komornik. Nie wychodzi z domu. Jej mama robi zakupy, przygotowuje posiłki. Z uwagi na stan zdrowia została zakwalifikowana do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Od września 2024 r. przyznano jej w związku z tym zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie.
W dacie wnioskowania o zasiłek celowy - objęty niniejszym postępowaniem pozostawała tylko na utrzymaniu matki, korzysta też z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w formie posiłków i leków oraz świadczeń na częściowe zaspokojenie potrzeb życiowych. Pomoc z Ośrodka Pomocy Społecznej w D., na etapie składania przez nią wniosku była jedyną instytucjonalną pomocą jaką otrzymywała od Skarbu Państwa, ale nie została ona ustalona w wystarczającym zakresie. Przyznany zasiłek nie spełniał powyższych wymogów, bowiem nie starczy jej na większość przyjmowanych przez nią leków, na domiar nie zapewni jej możliwości jakiegokolwiek rzetelnego leczenia.
Zdaniem Skarżącej, kontrola decyzji poczyniona przez organ drugiej instancji, dotycząca przyznania zasiłku celowego, powinna obejmować analizę jej niezwykle trudnej sytuacji życiowej. Organ w pierwszej kolejności powinien był ustalić czy przyznanie zasiłku spełnia przesłanki określone w art. 39 ust.1 u.p.s. oraz czy jego otrzymanie umożliwi wnioskodawcy życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a organ II instancji winien te aspekty kontrolować. Zarówno organ pierwszej, jak drugiej instancji nie uwzględnił w należyty sposób jej niezwykle trudnej sytuacji życiowej. Z powodu licznych traum straciła bowiem możliwość normalnego funkcjonowania, wszystkie środki do życia, a ponadto jest zadłużona przez swojego oprawcę, a w rezultacie organ przyznał jej świadczenie w zbyt niskiej wysokości.
Do skargi skarżąca załączyła kserokopie recept potwierdzających przyjmowane leki, a także kserokopie zaświadczeń lekarskich potwierdzających jej stan zdrowia i leczenie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
Skarga okazała się zasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 – j.t.), w oparciu o kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten, podobnie jak decyzja organu I instancji w sposób istotny naruszają prawo.
Przedmiotem skargi jest decyzja przyznająca skarżącej zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków i leczenia. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Ust. 2 przywołanego przepisu stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Co do zasady, stosownie do art. 8 ust. 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód nie przekracza określonego treścią tego przepisu kryterium dochodowego.
W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca w dacie złożenia wniosku nie osiągała żadnego dochodu, a zatem zostały spełnione przesłanki, o których mowa w treści art. 8 ust. 1, a cel którego dotyczył wniosek mieścił się w kategorii niezbędnej potrzeby życiowej.
Skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów zakupu leków i leczenia w całości lub w części. Jak wynika z akt sprawy przedłożyła faktury zakupu leków, których łączna wartość opiewa na kwotę 279,61 zł. Analiza tych dokumentów wskazuje na to, że część kupionych leków i artykułów higienicznych jest dostępna bez recepty, natomiast część z nich jest lekami dostępnymi wyłącznie na receptę.
Skarżąca załączyła również do akt postępowania dokumentację potwierdzającą, iż pozostaje pod opieką Poradni Leczenia Traumy w K. .
Skarżącej została przyznana pomoc pieniężna w wysokości 100 zł "na pokrycie części lub całości wydatków poniesionych na leki i leczenie", przy czym płatność rozłożono na dwie raty po 50 zł miesięcznie w miesiącach wrzesień i październik 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał jedynie, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji, a wysokość przyznanej pomocy jest uzależniona od wysokości posiadanych przez organ środków finansowych oraz ilości osób ubiegających się o pomoc. Organ odwoławczy, wskazując na uznaniowy charakter decyzji, stanowisko organu I instancji zaaprobował.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że rzeczywiście decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, przy czym uznaniem administracyjnym objęte jest zarówno samo przyznanie świadczenia, jak i jego wysokość. Oznacza to, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, że nawet w przypadku spełnienia przewidzianych ustawą kryteriów pomoc może nie zostać przyznana w ogóle, bądź może zostać przyznana w wysokości nieodpowiadającej żądaniu wnioskodawcy. Nie ulega wątpliwości, że wysokość przyznawanych uznaniowo świadczeń determinuje z jednej strony rozpoznanie sytuacji wnioskodawcy, a z drugiej – wysokość posiadanych przez organ środków i ilość osób ubiegających się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej.
Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. Rzeczą organu jest bowiem przeprowadzenie postępowania i zgromadzenie materiału dowodowego, w szczególności przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który jest głównym narzędziem pozwalającym na rozpoznanie i ocenę sytuacji osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy. Podjęta decyzja musi zatem znajdować oparcie w poczynionych przez organ ustaleniach i przede wszystkim odnosić się do żądania wniosku.
W przypadku, gdy organ uwzględnia wniosek w całości uzasadnienie decyzji może być lakoniczne, można je również pominąć stosownie do art. 107 § 4 k.p.a., przy zachowaniu warunków tam przewidzianych. Jeżeli jednak decyzja uwzględnia żądanie jedynie częściowo, bądź nie uwzględnia go wcale, to wówczas obowiązkiem organu jest decyzję uzasadnić, z zachowaniem wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie powinno być skonstruowane w taki sposób, aby decyzja poddawała się kontroli i to zarówno przez organ odwoławczy i sąd, ja również przez samego adresata. Oznacza to, że organ powinien w sposób jasny i klarowny wytłumaczyć wnioskodawcy z jakich względów jego wniosek nie mógł zostać uwzględniony, bądź został uwzględniony jedynie częściowo, a motywy decyzji powinny opierać się na konkretnych i weryfikowalnych danych.
Wskazać w tym miejscu należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych polega na ustaleniu i ocenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przesłanki, którymi kierował się podejmując decyzję znajdują uzasadnienie zarówno w materiale dowodowym, jak i ogólnych dyrektywach wynikających z ustawy o pomocy społecznej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że jakkolwiek skarżąca domagała się przyznania pomocy na pokrycie wydatków na leki i leczenie w całości lub w części, to rzeczą organu było rozważenie, czy pomoc przyznać w pełnym, czy tylko w częściowym zakresie. Aby to uczynić organ winien ustalić, jakie wydatki ponosi skarżąca na zakup leków, które z leków objętych przedłożonymi przez nią fakturami są wydawane wyłącznie na receptę i jaka jest ich wartość.
Taka czynność nie została w niniejszej sprawie dokonana. W aktach znajduje się co prawda wykaz przyjmowanych przez skarżącą leków (k. 34), ale nie wiadomo w jakim celu został sporządzony, skoro nie obejmuje wszystkich leków wydawanych na receptę (brakuje leku o nazwie N. ) i nie obliczono jaka jest ich wartość. W konsekwencji nie wiadomo, czy przyznana pomoc obejmuje wartość wszystkich tych leków, czy niektórych z nich.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wadliwie i wewnętrznie sprzeczną skonstruowaną sentencję decyzji organu I instancji, w której wskazano, że zasiłek celowy został przyznany "na pokrycie części lub całości wydatków poniesionych na leki i leczenie". Wynika to prawdopodobnie z tego, że tak sformułowała swoje żądanie skarżąca. Jednak to rzeczą organu było ustalenie w jakiej wysokości skarżąca ponosi wydatki na leki, które są jej niezbędne do funkcjonowania i które musi przyjmować z zalecenia lekarza, a także jakie wydatki skarżąca ponosi na leczenie.
W badanej sprawie organ tego, czy skarżąca ponosi wydatki na leczenie nie ustalił. Skarżąca, o czym wspomniano, złożyła do akt dokumentację potwierdzającą leczenie w poradni w K. , jednak z dokumentów tych nie wynika, czy terapia prowadzona tam jest odpłatna, jakie koszty ewentualnie skarżąca w związku z tym ponosi.
Dopiero wówczas organ mógłby określić pomocy w jakiej wysokości skarżąca oczekuje i skonfrontować jej oczekiwania z własnymi możliwościami. Przy czym daleko niewystarczającym jest samo wskazanie, iż ośrodek dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi w stosunku do liczby osób ubiegających się o przyznanie pomocy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano wielokrotnie na to, że twierdzenia w tym zakresie, aby mogły zostać należycie ocenione przez organ odwoławczy i ewentualnie sąd, muszą być poparte konkretnymi danymi dotyczącymi w szczególności wysokości środków, którymi dysponuje organ w roku kalendarzowym, którego dotyczy wniosek, ilości osób korzystających z pomocy, czy średniej wysokości przyznawanych zasiłków (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 5 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 63/06 i IV SA/Wr 64/06, z 12 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 433/05, dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy pozwoli z jednej strony na prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącej i ocenę, czy jej żądanie zasługuje na uwzględnienie w całości, czy też w części, a z drugiej - na kontrolę wydanej po przeprowadzeniu postępowania decyzji administracyjnej. Przy czym sentencja decyzji, w przypadku częściowego uwzględnienia wniosku powinna zostać poprawnie sformułowana.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.