II SA/SZ 168/24

II SA/Sz 168/24 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Joanna Świerzko-Bukowska
Marzena Iwankiewicz /sprawozdawca/
Renata Bukowiecka-Kleczaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 901
art. 39 ust.1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art.7, art.77 par.1, art. 107 par.3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par.1 pkt 1 lit.c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi N. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Darłowo z dnia 9 października 2023 r. nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 października 2023 r. nr 1230/03-4422/2023 41 Burmistrz Miasta D. (dalej jako: "Burmistrz", "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 września 2023 r. przyznał N. A. (dalej jako: "strona", "skarżąca") zasiłek celowy na zakup posiłku w wysokości 200 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2023 r. do 31 grudnia 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że ustalony w wywiadzie środowiskowym dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 200% kryterium dochodowego na osobę. Ustalił też, że w rodzinie występuje trudna sytuacja życiowa spowodowana długotrwałą chorobą.
Nie zgadzając się z ww. decyzją strona wniosła od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej jako: "Kolegium", "organ II instancji"), które decyzją z dnia 28 grudnia 2023 r. nr SKO.4110.3240.2023 utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901) i wyjaśniło, że zgodnie z przepisami ww. ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Powyższe oznacza, iż przyznanie świadczenia z pomocy społecznej osobie znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej nie jest jej prawem bezwarunkowym, a w związku z oparciem jej na zasadzie pomocniczości, osoba uprawniona musi liczyć się z tym, że pomoc może nie zostać jej przyznana, bądź też jej wymiar może być ograniczony. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Dlatego też, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ powinien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w ustawie, jak i możliwości finansowe organu. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres pomocy udzielonej mu ze środków publicznych.
Organ II instancji przytoczył następnie treść art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. wskazał, że zasiłek przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Zasiłek celowy ma charakter uznaniowy, o czym przesądza zwrot "może zostać przyznany", przy czym uznaniem administracyjnym objęte jest zarówno określenie szczególnie uzasadnionego przypadku, jak i wysokość przyznanej pomocy. Przy czym, uznanie nie oznacza dowolności. Organ musi się bowiem poruszać w pewnych racjonalnych granicach, które wyznacza rzetelna i wnikliwa ocena sytuacji wnioskodawcy oraz miarkowanie pomocy w zależności od usprawiedliwionych potrzeb wnioskodawcy i możliwości organu.
Kolegium podkreśliło, że choć przepis art. 39 u.p.s., w którym uregulowano zasiłek celowy wprost tego nie przewiduje, to nie ulega wątpliwości, że w oparciu o art. 8 u.p.s. świadczenie to zależne jest od kryterium dochodowego. Przyznanie tego rodzaju pomocy społecznej uzależnione jest zatem przede wszystkim od wystąpienia przesłanki dotyczącej braku możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej związanej z niemożliwością zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a także uzyskiwania dochodu nieprzekraczającego kwoty określonej w art. 8 ust. 1 u.p.s. Zatem ustalenie sytuacji osobistej oraz stanu majątkowego ma zasadnicze znaczenie dla możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. Ponadto, decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy organ II instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja będąca przedmiotem niniejszego rozważania, zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym. Lektura akt administracyjnych organu I instancji i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, prowadzi do wniosku, że organ dokonał wystarczających ustaleń by móc wydać zaskarżone rozstrzygnięcie.
Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 29 września 2022 r. strona zwróciła się o pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup posiłku. Strona opisała także obszernie swoją sytuację materialno-zdrowotną. W dniu 5 października 2023 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy z którego wynika, iż wnioskodawczyni ma trudną sytuację życiową z uwagi na bezrobocie, brak dochodów i schorzenia zdrowotne. Niespornym jest, iż strona nie przekracza kryterium dochodowego. Zatem ziściły się przesłanki do objęcia jej wnioskowaną pomocą. Strona jest niezadowolona z jej wymiaru. Jednakże jak zauważano to wcześniej organ pomocy społecznej przy udzielaniu pomocy powinien brać pod uwagę swoje możliwości finansowe. Faktem notoryjnym jest, że organy pomocy społecznej nie dysponują nieograniczonym budżetem i muszą gospodarować posiadanymi środkami w sposób celowy i oszczędny. Wyjaśnić należy odwołującej, iż organy pomocowe działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele pomocy społecznej. Doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej, a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania - w granicach obowiązującego prawa - przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe i rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczoną pulą środków finansowych mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń.
Nie umknęło również uwadze Kolegium, czego strona nie neguje, iż MOPS w D. cyklicznie udziela wsparcia wnioskodawczyni na różne jej potrzeby (zasiłki celowe, czy też zasiłek okresowy). Przy czym zaznaczyć należy, zdaniem Kolegium, iż strona nie jest jednym beneficjentem pomocy społecznej dla Miasta D., są nimi także pozostali mieszkańcy miasta, którym także należy się wsparcie, gdy ziszczą się ku temu podstawy. Przyjęty w RP model pomocy społecznej nie bazuje na założeniu, że świadczenia z pomocy służą zapewnieniu stałego źródła utrzymania i zaspokojenia w efekcie wszystkich bytowych potrzeb, takie rozumienie art. 3 ust. 1 u.p.s. jest nieuprawnione. Zasady wspominane na początku wywodu prawnego wskazują na subsydiarny i doraźny charakter pomocy, nakierowanej na współdziałanie i przezwyciężanie własnej trudnej sytuacji. Nawet spełnienie przez wnioskodawczynię ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania jej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami.
Pismem z dnia 23 lutego 2024 r., uzupełnionym pismem z dnia 14 listopada 2024 r., strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej nieuwzględnienie niezwykle trudnej sytuacji życiowej skarżącej, która z powodu licznych traum straciła możliwość normalnego funkcjonowania, wszystkie środki do życia, a ponadto jest zadłużona przez swojego oprawcę, a przyznane świadczenie nie pozwalało skarżącej na życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca zmaga się z wieloma poważnymi zaburzeniami, które zostały rozpoznane m.in. w toku postępowania przed Sądem Rejonowym w K. w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności, w ramach opinii biegłych sądowych z zakresu psychologii i psychiatrii. Od 28 czerwca 2018 r. skarżąca jest leczona z powodu zaburzeń adaptacyjnych, w dniach 20-21 lutego 2020 r. była hospitalizowana w O. spółce z o.o. w K.. Skarżąca wymaga hospitalizacji psychiatrycznej i obserwacji, stosownych badań celem dokonania pełnej diagnozy jej stanu psychicznego, a biegłe w ramach postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności podniosły, że wiele wskazuje na występowanie u skarżącej przewlekłej choroby psychicznej - [...]. Przeciwko skarżącej jest prowadzonych kilka postępowań sądowych za długi i kredyty, które zostały zaciągnięte na jej nazwisko. Skarżąca nie ma żadnych dochodów. Przeżywa silne lęki, niepokój, intensywny wstyd z powodu tego, czego doświadczyła, co przeżyła. Przyjmuje leki [...]. Została zakwalifikowana do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, zaś od września 2024 r. przyznano jej w związku z powyższym zasiłek stały w wysokości 1.000,00 zł miesięcznie.
Zdaniem skarżącej, przyznany jej zasiłek nie zaspokajał niezbędnej potrzeby życiowej skarżącej, a uzasadnienie decyzji organu II instancji w tej materii ma charakter lakoniczny i abstrakcyjny.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, skutkującym koniecznością ich uchylenia.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionuje zgodność z prawem decyzji przyznającej jej zasiłek celowy na zakup posiłku w kwocie 200 zł miesięcznie przez okres od 1 września 2023 r. do 31 grudnia 2023 r.
Należy na wstępie zauważyć, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest uwarunkowane spełnieniem dwojakiego rodzaju przesłanek: po pierwsze, przesłanek natury ogólnej, odnoszących się do każdej formy wsparcia w ramach pomocy społecznej. Do tej grupy należą w szczególności przesłanki wynikające z celów pomocy społecznej (art. 2-4, art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, dalej jako: "u.p.s."), przesłanki podmiotowe, wskazujące krąg podmiotów, które mogą być potencjalnie objęte formami wsparcia z pomocy społecznej (art. 5-5a u.p.s.) oraz przesłanka kryterium dochodowego, z której wynika, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej jest uwarunkowane uzyskiwaniem dochodu nie przekraczającego określonych przez prawodawcę progów (art. 8 u.p.s.). Druga grupa przesłanek ma charakter szczegółowy i odnosi się do poszczególnych rodzajów świadczeń z pomocy społecznej.
Co istotne w rozpoznawanej sprawie, ustawowe przesłanki różnią się stopniem precyzyjności – niektóre bazują na kryteriach ścisłych (kryterium dochodowe, przesłanki podmiotowe), inne mają charakter zwrotów niedookreślonych, którym konkretną treść można nadać dopiero w uwarunkowaniach konkretnej sprawy (większość przesłanek nawiązujących do celów pomocy). Oparcie przesłanek na zwrotach niedookreślonych tworzy po stronie organów pewien luz decyzyjny. Zakres luzu decyzyjnego zwiększa się znacząco w przypadkach, gdy ustawodawca wprowadza uznanie administracyjne w orzekaniu o przyznaniu poszczególnych świadczeń.
Taka sytuacja ma miejsce w przypadku świadczenia w postaci zasiłku celowego. Jak wynika z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.
Treść przytoczonej regulacji wskazuje na dwojaki poziom luzu decyzyjnego organu – z jednej strony pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" ma charakter niedookreślony, co oznacza konieczność ustalenia w konkretnych uwarunkowaniach danej sprawy, czy żądane przez wnioskodawcę środki mają służyć zaspokojeniu takiej potrzeby, którą można uznać za niezbędną. Z drugiej strony, organ podejmując decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku (a także w przedmiocie jego wysokości), działa w granicach luzu decyzyjnego, co wynika z użycia w art. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowania: "może być przyznany". Luz decyzyjny organu ograniczają dwa elementy: po pierwsze konieczność uwzględnienia przesłanek wynikających z celów i funkcji pomocy społecznej, z drugiej, ogólna zasada postępowania administracyjnego, nakazująca dokonanie właściwego wyważenia pomiędzy interesem publicznym i słusznym interesem strony (art. 7 k.p.a.). Dokonując ważenia interesów organ orzekający w sprawach pomocy społecznej musi z jednej strony mieć na uwadze potrzeby konkretnego wnioskodawcy, ale także ograniczone środki jakimi dysponuje i konieczność zaspokojenia potrzeb innych podmiotów ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej.
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia. Decydując o przyznaniu zasiłku oraz o jego wysokości organ pomocy społecznej musi wnikliwie i wszechstronnie rozważyć stan faktyczny sprawy, z uwzględnieniem konkretnych uwarunkowań (zdrowotnych, rodzinnych, finansowych, majątkowych), w jakich żyje osoba ubiegająca się o pomoc. Następnie, kierując się zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., czyli ważeniem interesu publicznego i słusznego interesu strony, powinien rozważyć zakres niezbędnych, niezaspokojonych potrzeb bytowych wnioskodawcy oraz wziąć pod uwagę możliwości budżetowe – zakres środków finansowych, jakimi dysponuje i globalny zakres potrzeb wymagających zaspokojenia, w związku z realizacją powierzonych mu zadań. Następnie, cały ten proces analiz i ważenia musi przedstawić w uzasadnieniu decyzji, tak aby uczynić zadość wymaganiom wynikającym z zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz przepisów określających niezbędne elementy uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej powinno zmierzać do przekonania ubiegającego się o pomoc (nawet jeśli finalnie się to nie uda, a wnioskodawca będzie kwestionował decyzję), że jego sprawa, obejmująca jego potrzeby, została potraktowana indywidualnie, z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.
W rozpoznawanej sprawie uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji tych wymogów nie spełniają, nie dają przekonania, że w indywidualnej sprawie doszło do prawidłowego ważenia słusznych interesów skarżącej oraz interesu publicznego.
Uzasadniając przyznanie skarżącej zasiłku celowego na zakup posiłku organ I instancji posłużył się lakonicznym argumentem dotyczącym nieprzekroczenia przez dochód skarżącej 200% kryterium dochodowego oraz trudnej sytuacji życiowej skarżącej spowodowanej długotrwałą chorobą. Z kolei Kolegium większość uzasadnienia swojej decyzji poświęciło wyjaśnieniu istoty decyzji opartej na uznaniu administracyjnym oraz że przyznawane świadczenia są limitowane z uwagi na ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje, ale nie odniosło tej argumentacji do indywidualnej sytuacji osobistej, zdrowotnej i majątkowej skarżącej.
Tymczasem konkretne okoliczności rozpoznawanej sprawy są nader istotne. Z bezspornych ustaleń organów wynika, że skarżąca z uwagi na stan zdrowia psychicznego w istocie nie może podjąć zatrudnienia celem uzyskania środków na zaspokojenie nawet podstawowych potrzeb życiowych. Z oświadczenia jej pełnomocnika wynika, że skarżąca została zakwalifikowana do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, zaś od września 2024 r. przyznano jej w związku z powyższym zasiłek stały w wysokości 1.000,00 zł miesięcznie.
Należy również uwzględnić specyfikę potrzeb, których dotyczy wniosek o przyznanie zasiłku celowego. Wnioskowane przez skarżącą świadczenie przeznaczone jest na zaspokojenie najbardziej podstawowej potrzeby bytowej człowieka, którą jest pożywienie. O ile w przypadku innych potrzeb bytowych, takich jak ubranie, rachunki za media, niezbędny sprzęt domowy, istnieje swoiste "pole manewru", dające możliwość hierarchizowania koniecznych wydatków (niektóre potrzeby mogą być zaspokojone z pewnym opóźnieniem) czy ograniczania kosztów (np. zakup używanych ubrań czy sprzętu), o tyle żywność ma charakter tak podstawowy, że wydatki na ten cel z gruntu mają charakter priorytetowy. Przyznana kwota zasiłku celowego w wysokości 200 zł oznacza dziennie 6,60 zł, co we współczesnych realiach daje możliwość pokrycia kosztów najwyżej jednego, nader skromnego posiłku dziennie, przy czym na pewno nie posiłku ciepłego, w rodzaju obiadu. Tym samym uznać należy, że ww. kwota wsparcia mogła się wydawać niewystarczająca.
Oczywiście Sąd jest świadomy tego, że możliwości finansowe organów pomocy społecznej przy uwzględnieniu liczby beneficjentów tej pomocy są bardzo ograniczone, ale jeżeli organ II instancji przywołał ten argument (organ I instancji w ogóle nie przywołał tego argumentu) jako jedną z przesłanek ustalenia kwoty zasiłku na 200 zł, to powinien był odwołać się do danych dotyczących środków, jakimi dysponuje, i ilości osób, jakie wspiera. Powołanie się w rozpoznawanej sprawie na bliżej nieokreślone kryterium ograniczonych środków finansowych ośrodka pomocy społecznej uniemożliwia weryfikację miarodajności tego argumentu.
Z powyższych względów należy stwierdzić, że decyzje organów obydwu instancji w rozpoznawanej sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły przekonująco, że w tej konkretnej sprawie, dotyczącej tej konkretnej osoby i zgłaszanych przez nią konkretnych potrzeb, dokonały prawidłowego wyważenia słusznego interesu strony i interesu publicznego, biorąc pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy orzekające, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Powyższy wyrok w żaden sposób nie przesądza o wysokości należnego skarżącej świadczenia, tym niemniej obowiązkiem organów będzie dokonanie ponownej, bardziej wnikliwej i wyczerpującej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w szczególności rozważenie, czy istnieje możliwość zwiększenia wsparcia udzielonego skarżącej.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.