II SA/SZ 164/23

II SA/Sz 164/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151a par. 2,  art. 64a, art. 64c par. 4, art. 64b par. 3, art. 64d par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2,  art. 61 ust. 1 pkt 4,  art. 50 ust. 1a, art. 56,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2, art. 136, art. 15,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r., [...] Sp. z o.o. z s. w W., dalej: "wnosząca sprzeciw", "spółka", "inwestor", złożyła do Burmistrza M. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczącej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...], na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...].
Burmistrz M., decyzją z dnia 13 lipca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. t.j. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.", "ustawa o planowaniu") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił ustalenia na rzecz spółki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w sprawie nie został spełniony wymóg o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p w związku z art. 7 ust. 2a ustawy
o ochronie gruntów rolnych, bowiem na terenie inwestycji znajdują się częściowo grunty rolne klasy RIII, a brak jest podstaw do dokonania zmiany przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze z powodu niespełnienia warunku z punktu 3 powołanego przepisu. Przedmiotowa działka położona jest w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej.
Z kolei odwołując się do brzmienia art. 56 u.p.z.p. Burmistrz stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka zgodności z przepisami odrębnymi.
Od powyższej decyzji, spółka wniosła odwołanie, podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 50 ust. 1a u.p.z.p. i wskazując, że zgodnie z art. 50 ust. 1a u.p.z.p., w przypadku inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrócenie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...], na postawie art. 138 § 2 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszym rzędzie wyjaśnił
co należy rozumieć przez inwestycję celu publicznego w świetle obowiązujących przepisów. Powołał również brzmienie art. 50 ust. 1 i ust. 2, art. 52 ust. 3, art. 53 ust. 3 oraz art. 56 u.p.z.p. i wskazał, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Nie można również odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, zaś przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Następnie Kolegium ustaliło stan prawny sprawy wskazując,
że 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1071), zwane dalej "rozporządzeniem zmieniającym". Tym samym, stosownie do przywołanych przez organ przepisów przejściowych tego aktu wykonawczego, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym. Oznacza to, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu rozpatrzenia sprawy zamierzenie objęte wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Następnie Kolegium dodało, że w przypadku inwestycji celu publicznego zastosowanie znajdują również przepisy art. 61 ustawy o planowaniu, ponieważ na potrzeby tego rodzaju postępowania przeprowadza się uproszczoną analizę urbanistyczną. Co do zasady zastosowanie znajduje również przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli m. in. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przypadku jednak inwestycji celu publicznego zaliczanych do inwestycji z zakresu łączności publicznej - a taką inwestycją jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej - zastosowanie znajduje przepis art. 50 ust. 1a ustawy o planowaniu, zgodnie z którym przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 nie stosuje się m.in. do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że Burmistrz bezpodstawnie odmówił ustalenia lokalizacji dla planowanej inwestycji celu publicznego ze względu
na niespełnienie wymogu o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., bowiem zgodnie z art. 50 ust. 1a tej ustawy w tym przypadku przepisu tego nie stosuje się.
Organ odwoławczy zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego wymaga uprzedniego przeprowadzenia przynajmniej uproszczonej analizy urbanistycznej i zweryfikowania wszystkich pozostałych wymogów niezbędnych do wydania takiej decyzji, przeprowadzenie tych czynności w toku postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Końcowo Kolegium sformułowało organowi I instancji zalecenia do realizacji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, które obejmują ponowne dokonanie oceny spełnienia przez wnioskodawcę wymagań niezbędnych do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym uzyskania niezbędnych uzgodnień, wynikających z art. 53 ust. 4 ustawy, jak i sprawdzenie poprawności ustalenia kręgu stron postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy polecił wyjaśnić, czy inwestor spełnił pozostałe wymogi niezbędne do uzyskania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, mając na uwadze fakt, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu.
Skarżąca, działająca przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw od decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej oraz udzielenie organowi I instancji wadliwych wytycznych co do sposobu załatwienia sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie nie było przeszkód do wydania decyzji merytorycznej.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz wnoszącej sprzeciw zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu wnosząca środek zaskarżenia podkreśliła,
że z analizy treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż jedyną przyczyną leżącą u podstaw odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego wskazanego we wniosku była okoliczność, iż planowana inwestycja ma częściowo znajdować się na gruntach rolnych klasy III (RIIIb i ŁIII).
Spółka wskazała na podnoszoną już w odwołaniu kwestię, że klasa gruntów rolnych jest irrelewantna dla wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia z zakresu łączności publicznej, bowiem przepis art. 50 ust. 1a ustawy o planowaniu wprost wyłącza stosowanie art. 60 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W związku z powyższym kwestia ta nie powinna stanowić przedmiotu badania przez organ.
Natomiast za niezrozumiałe wnosząca sprzeciw uznała stanowisko organu, przedstawione w wytycznych skierowanych do organu pierwszej instancji, nakazujące ponowne zbadanie zaistnienia spełnienia przesłanek niezbędnych do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przedmiotowego przedsięwzięcia.
W ocenie spółki w sprawie nie zostały ujawnione żadne nowe fakty ani okoliczności, które skutkowałyby koniecznością przeprowadzenia ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie znalazł jakichkolwiek uchybień merytorycznych w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu dowodowym, nie dopatrzył się również naruszeń w kwestiach formalnych i procesowych, w tym w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania. Postępowanie przed organem drugiej instancji w swej istocie dotyczyło kwestii procesowych i proceduralnych, jak i sprowadzało się do kwestii zbadania czy organ pierwszej instancji w sposób poprawny dokonał subsumpcji stanu faktycznego
do obowiązującego stanu prawnego.
Wnosząca sprzeciw uważa, że wykryte i wytknięte przez organ odwoławczy wady rozumowania i wykładni przepisów dokonanej przez organ pierwszej instancji nie wpłynęły w żaden sposób na sferę faktów ani wykazanych dowodami okoliczności. Przede wszystkim nie uległy zmianie ani wysokość planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, ani jej umiejscowienie, ani jakiekolwiek parametry techniczne, dlatego też w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie powinien znaleźć zastosowania. Bowiem gdyby nie błędne niezastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisu art. art. 50 ust. 1a u.p.z.p. organ wydałby decyzję zgodną z wnioskiem inwestora.
Według spółki organ nie wskazał żadnej okoliczności, która rzeczywiście uniemożliwiałaby mu wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej i podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z jej wnioskiem.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje:
Na podstawie art. 15 zzs[4] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 – j.t.), sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na wstępie, jako że przedmiotem sprzeciwu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten uchylił decyzję Burmistrza M., odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz [...] Spółki z o.o., dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na działce nr [...], w obrębie [...], należy poczynić kilka uwag dotyczących sprzeciwu od decyzji.
Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma w porównaniu do postępowania ze skargi uproszczony charakter, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), nie biorą w nim udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), a sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), to jest bada sprawę pod kątem tego czy w okolicznościach danej sprawy były podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji decyzją kasacyjną. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
W badanej sprawie, uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia analizy z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i zweryfikowania wszystkich pozostałych wymogów niezbędnych do wydania decyzji lokalizacyjnej, zweryfikowania poprawności ustalenia kręgu stron postępowania, a także ustalenia, czy inwestor spełnił pozostałe wymogi niezbędne do uzyskania decyzji ustalającej lokalizacje inwestycji celu publicznego.
Rozstrzygnięcie organu odwoławczego należy ocenić jako zgodne z prawem. Organ prawidłowo bowiem ocenił, iż Burmistrz M. odmawiając ustalenia lokalizacji dla planowanej inwestycji naruszył prawo.
Na aprobatę zasługują wywody organu odwoławczego, z których wynika, że organ I instancji wadliwie uznał, iż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wskazując, że z art. 50 ust. 1a tej ustawy wynika, iż art. 61 ust. 1 pkt 4 nie stosuje się m.in. do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Kwestią sporną natomiast pozostaje, czy organ odwoławczy mógł załatwić wniosek skarżącej we własnym zakresie, bez potrzeby przekazywania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia i uzupełnienia postępowania.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:
1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych,
2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
Z przedłożonych Sądowi akt postępowania wynika, że organ analizy takiej nie przeprowadził. Co prawda w aktach sprawy znajduje się analiza, stanowiąca załącznik do decyzji, jednak dokument ten nie spełnia wymogów stawianych w przywołanym przepisie. Organ I instancji skoncentrował się bowiem wyłącznie na konsekwencjach wynikających z faktu, iż teren przeznaczony pod inwestycję stanowi grunty rolne wysokiej klasy bonitacyjnej, których przeznaczenie na cele nierolnicze wymaga, co do zasady, wyłączenia z produkcji rolniczej, stosownie do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Burmistrz M. uznając, że nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie przeprowadził analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. uznając, że stanowi to wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmownej.
Rację ma zatem organ odwoławczy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, a naruszenie to miało charakter istotny. Brak tej analizy nie tylko wyklucza możliwość ustalenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego działki, na której planowana jest inwestycja, ale także nieruchomości sąsiednich. Nie ulega wątpliwości, że wymóg analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1), służy realizacji celu art. 56 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Obowiązkiem organu jest zatem zidentyfikowanie przepisów odrębnych, które w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie i ustalenie, czy planowane zamierzenie jest zgodne z tymi przepisami.
Dokument, o którym mowa winien również zawierać analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację planowanej inwestycji oraz obejmować ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, a także ustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości sąsiednich i związanych z charakterem inwestycji możliwych oddziaływań na te nieruchomości. Takich ustaleń w niniejszej sprawie nie poczyniono.
Nie ulega przy tym, w ocenie Sądu, wątpliwości, że uzupełnienie materiału dowodowego we wskazanym zakresie wykracza poza ramy zakreślone art. 136 k.p.a. Nie chodzi bowiem o uzupełnienie analizy sporządzonej w postępowaniu przed organem I instancji w niewielkim zakresie, ale o sporządzenie analizy, która w postępowaniu tym nie została właściwie przeprowadzona. Załączony do akt postępowania dokument, stanowiący załącznik do decyzji organu I instancji, jak już wyżej wspomniano, nie spełnia bowiem wymogów, o których mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p.
Należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że uzupełnienie postępowania na tym etapie postępowania stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Faktycznie chodzi bowiem o przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia istotnych okoliczności, mających wpływ na wynik sprawy.
Zasadnie zatem organ ten uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna zawiera jasne wytyczne co do dalszego postępowania, a zatem spełnia wymogi, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Nie ma zatem racji strona wnosząca sprzeciw, iż doszło do naruszenia tego przepisu.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.