II SA/SZ 164/21

II SA/Sz 164/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Marzena Iwankiewicz
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący sprawozdawca/
Stefan Kłosowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2751/21 - Wyrok NSA z 2024-10-02
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 1 i 3, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 51 ust. 1 pkt 2,  ust. 3 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 81c ust. 1 pkt 1, ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi H. G. i A. G. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obowiązku wykonania czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.b."), stwierdził wykonanie przez A. i S. S. obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz odmówił nałożenia na A. i S. S. (dalej przywoływani jako: "Inwestorzy") obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z lokalizacją otworów okiennych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S. do stanu zgodnego z prawem.
Zdaniem Organu, z dokumentacji sporządzonej przez Rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno - inżynieryjnej oraz przez Rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wynika, iż usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. w stosunku do sąsiedniej działki nr [...] i budynku znajdującego się na tej działce (obydwa te budynki wzniesione na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów) jest zgodne z obowiązującym stanem prawym oraz, że budynek nie stwarza zagrożenia pożarowego dla budynków znajdujących się na sąsiednich działkach.
2. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. G., który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, w tym:
- art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz § 20 ust. 2 i 9 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Urz. MB 1966 r. Nr 10 poz. 44 ze zm. - dalej przywoływane jako: "zarządzenie nr 130), przez jego niezastosowanie,
- art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie,
- art. 7 i art. 8 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 79 a § 1 K.p.a.,
- §12 ust. 1 i 2 w związku z § 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
Zdaniem Odwołującego się Organ zaniechał ustalenia dokładnej (a nie "około") odległości budynku mieszkalnego nr [...] od budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S., ustalenia wysokości i jej średniej arytmetycznej obu budynków, o której mowa w § 20 ust. 9 zarządzenia nr 130; zaniechał ustalenia kategorii niebezpieczeństwa pożarowego oraz średniego obciążenia ogniowego budynków, o których mowa w tabeli w § 20 ust. 2 zarządzenia nr 130. Zaniechał również oceny przedłożonej przez Inwestorów dokumentacji w tym zakresie i wyjaśnienia (w tym w drodze postępowania karnego) oczywistej sprzeczności między zeznaniami świadków, a pierwotnym wytyczeniem budynku nr [...] i naniesieniem tego budynku w istniejącej do 2014 r. dokumentacji geodezyjnej i wyjaśnieniem Inwestorów, iż w pierwszej kolejności wybudowany został budynek mieszkalny, natomiast klatka schodowa budowana była w późniejszym terminie (na ostatnim etapie budowy). Nadto, zdaniem Strony, Organ zaniechał ustalenia czasu przyjęcia i dokonania zmian adaptacyjnych klatki schodowej oraz ich niezgodności z przepisami.
3. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła również H. G., działająca przez pełnomocnika, w którym oświadczyła, że przyłącza się do odwołania A. G. i przedstawionych tam zarzutów. Odwołanie to zostało uzupełnione pismem z dnia [...] września 2020r. w którym powtórzono argumentację z odwołania A. G..
4. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b., po rozpoznaniu odwołań A. G. oraz H. G. (dalej przywoływani jako: "Skarżący"), uchylił decyzję Organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
Na wstępie uzasadnienia Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął na wniosek Skarżących postępowanie w sprawie lokalizacji otworów okiennych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S.. W protokole z czynności kontrolnych odnotowano, że przedmiotowy budynek oddalony jest o około 3,06 m od granicy działki nr [...] należącej do Skarżących. W toku postępowania, Inwestorzy przedłożyli decyzję Naczelnika Miasta S. z dnia [...] lutego 1980 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę tego budynku, jednakże bez projektu budowlanego. Inwestorzy przedłożyli również pismo z Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] września 1979 r. dotyczące warunków jakie należy spełnić przy realizacji przedmiotowego budynku, z którego wynika, iż linia zabudowy to 3,50 m od linii rozgraniczenia działki, natomiast pozostałe odległości budynku od granic działki to minimum 3,0 m. W dniu [...] lipca 2017 r. do PINB w S. uzyskano pisemne oświadczenie A. W. (pełniącej funkcję Inspektora Nadzoru Budowlanego w Urzędzie Miasta S. w latach 1980 - 1990), w którym oświadczyła, że budynek mieszkalny jednorodzinny w S. przy ul. [...] był realizowany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją i uzyskanym pozwoleniem na budowę. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Burmistrz Miasta S. poinformował PINB w S., iż budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego była zgodna z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S.. Następnie, w dniu [...] lutego 2018 r. PINB w S. przesłuchał świadków, którzy zeznali, iż przedmiotowe okna zostały wstawione już od początku istnienia obiektu. Natomiast w dniu [...] lutego 2018 r. zeznania złożyła A. W., która oświadczyła, że raczej nie jest możliwe, iż mogły wystąpić odstępstwa w postaci usytuowania okien w budynku od strony dz. nr [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., Skarżący wnieśli o sprawdzenie legalności dobudowania klatki schodowej do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w S.. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Inwestorzy przedłożyli kopię protokołu z dnia [...] czerwca 1983 r. z kontroli budowy, z którego wynika, że realizacja obiektu była zgodna z dokumentacją i z obowiązującymi warunkami technicznymi. W dniu [...] maja 2018 r. Organ powiatowy przeprowadził kolejne czynności kontrolne, w wyniku których stwierdzono, iż Inwestorzy wybudowali klatkę schodową konstrukcji murowanej o wymiarach około 5,10 x 3,64 m z częścią zadaszoną o wymiarach około 5,10 x 1,45 m. W protokole z czynności odnotowano, że Inwestorzy poinformowali, iż klatka schodowa wybudowana została zgodnie z pozwoleniem na budowę z 1980 r. Oświadczyli również, iż w pierwszej kolejności wybudowany został budynek mieszkalny, natomiast klatka schodowa budowana była w późniejszym terminie (na ostatnim etapie budowy), stąd jej brak na pierwszej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Jednocześnie Inwestorzy ponownie przedłożyli kopię strony nr [...] nieustalonego pisma - potwierdzonego pieczęcią urzędową przez Urząd Miejski w S. - zawierającą zmiany adaptacyjne, z których wynika, iż zaprojektowano wejście do budynku od strony południowo-zachodniej wraz z obudową schodów zewnętrznych.
Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. PINB w S. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji otworów okiennych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S..
Po rozpatrzeniu odwołań Skarżących, decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodność budowy przedmiotowego budynku z warunkami technicznymi należy badać z uwzględnieniem postanowień zarządzenia nr 130. Wszelkie kwestie dotyczące sytuowania budynków zarządzenie to regulowało w § 20. Dla ustalenia zgodności wykonania kwestionowanych otworów okiennych z przepisami istotne znaczenie mają przepisy: tabela wskazana w § 20 ust. 2, § 20 ust. 8 pkt 3 i § 12 ust. 13. Ponadto, nadal konieczne jest ustalenie średniego obciążenia ogniowego przedmiotowego budynku oraz budynku zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], odległości dzielącej oba budynki, powierzchni płaszczyzn szklonych szkłem zwykłym w ścianie przedmiotowego budynku zwróconej w stronę granicy z działką sąsiednią, dokonanie analizy przedmiotowej zabudowy w kontekście § 20 ust. 13 zarządzenia nr 130.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 257/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał za prawidłowe stanowisko Organu odwoławczego i oddalił sprzeciw od ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r.
Po wyroku, w toku ponownego rozpatrywania sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., Organ nałożył na Inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji określającej średnie obciążenie ogniowe przedmiotowego budynku oraz ustalenie odległości dzielącej oba budynki mieszkalne, sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i dokumentacji określającej powierzchnię płaszczyzn szklonych szkłem zwykłym w ścianie przedmiotowego budynku zwróconej w stronę granicy z działką sąsiednią przy ul. [...] sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Po przeanalizowaniu dostarczonej przez zobowiązanych dokumentacji technicznej w dniu [...] lipca 2020 r. została wydana wymieniona na wstępie decyzja Organu I instancji.
Następnie Organ II instancji podkreślił, że Organ I instancji pozostaje w błędzie, co do możliwości nałożenia na Inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia jakichkolwiek dokumentów. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10), w której Sąd stwierdził, iż obowiązek wykonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2017 r. (sygn. akt. II SA/Sz 1024/17), Organ odwoławczy wskazał, że w celu pozyskania oceny technicznej wykonanych robót należy zastosować art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Jednakże, uwzględniając to, że dokumenty żądane w sprawie zostały przedłożone, a żadna ze Stron nie zaskarżyła tej decyzji, należy uznać, iż sytuacja prawna wywołana wydaniem tej decyzji została uzdrowiona działaniem osób zobowiązanych.
Organ II instancji wyjaśnił, że art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w żaden sposób nie upoważnia do nałożenia, bądź odmowy nałożenia, na kogokolwiek obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Takie uprawnienie przyznaje wyłącznie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji poprzedzającej ewentualne wydanie decyzji, o której art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Dlatego, zdaniem Organu wojewódzkiego, de facto Organ I instancji wydał dwa niezależne od siebie rozstrzygnięcia administracyjne, w dodatku w oparciu o dwie różne podstawy prawne. Już samo to przesądza o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
Przechodząc natomiast do kwestii merytorycznych sprawy, Organ II instancji wskazał, że podtrzymuje w pełni swoje dotychczasowe stanowisko, w tym poczynione ustalenia, wyrażone w decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. i podkreślił, że stanowisko to zostało podtrzymane prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 257/19), i w związku z tym jest wiążące dla Organów orzekających w sprawie.
Zdaniem Organu odwoławczego, aby wyjaśnić kwestię czy w aktualnym stanie sprawy usunięte zostały wątpliwości wyrażone w decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. należy odnieść się do przedłożonej w sprawie opinii. W jej treści wskazano, że średnie obciążenie ogniowe przedmiotowego budynku wynosi 20,8 kg drewna/m2, zaś budynku przy ul. [...] w S. wynosi poniżej 25 kg drewna/m2, co oznacza, że przedmiotowe budynki zakwalifikowane zostały do najniższej kategorii obciążenia ogniowego, zamieszczonej w § 20 ust. 2 zarządzenia nr 130. Nadto, że odległość dzieląca oba budynki wynosi nieco ponad 7 m (str. nr [...] ww. opracowania) - wobec wymaganej minimalnej odległości wynoszącej zaledwie 4 m dla budynków o średnim obciążeniu ogniowym wg tabeli w § 20 ust. 2. Powierzchna płaszczyzn szklonych szkłem zwykłym w ścianie przedmiotowego budynku zwróconej w stronę granicy z działką sąsiednią przy ul. [...] w S. wynosi 14,1% (str. nr [...] opracowania), a więc poniżej wartości 35-70% powierzchni ściany - § 20 ust. 8 pkt 3, obligującej do zwiększenia odległości budynku od budynku sąsiedniego o 50% w stosunku do odległości podanych w ust. 2. Autorzy ekspertyzy, stwierdzili także, że biorąc pod uwagę § 20 ust. 13 zarządzenia nr 130 można przyjąć, że w omawianym przypadku wystarczająca byłaby nawet odległość od granicy działki 2 m (str. [...] opracowania).
W ocenie Wojewódzkiego Inspektora opinia techniczna rozwiewa wszystkie wątpliwości stanowiące podstawę do uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie. Skoro zatem przedmiotowe otwory okienne nie stanowią samowoli budowlanej, co zostało już ustalone na wcześniejszym etapie postępowania, a przy tym nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie ich wykonania, to wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie zgodności z prawem wykonania przedmiotowych otworów należy uznać w całości za bezprzedmiotowe. Ponadto, zdaniem Organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie przesadza o tym, iż przedmiotowy budynek nie stanowi samowoli budowlanej, lecz został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, którego projektu zatwierdzonego nie odnaleziono.
Organ II instancji wyjaśnił również, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w tej sprawie nie znajdują zastosowania (tzn. znalazłyby zastosowanie w przypadku ustalenia, że ww. budynek nr [...] przy ul. [...] w S. został wybudowany w sposób naruszający warunki techniczne obowiązujące w czasie jego budowy, bo dopiero w takiej sytuacji należałoby doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami).
Ustosunkowując się natomiast do kwestii podniesionych w obu odwołaniach, w części w jakiej nie zostały one wyjaśnione w niniejszej decyzji, Organ odwoławczy stwierdził, że dotyczą one zagadnień ustalonych jeszcze przed ponownym rozpatrzeniem sprawy przez PINB w S. i nie znajduje podstaw do ponownego badania wyjaśnionych już kwestii, zwłaszcza, że korzystają one z powagi rzeczy osądzonej.
5. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnił wątpliwości, co do treści decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. poprzez wskazanie, że użyty na stronie nr [...] ww. decyzji zapis - cyt.: "Ustosunkowując się natomiast do kwestii podniesionych w obu odwołaniach, w części w jakiej nie zostały one wyjaśnione w niniejszej decyzji, organ odwoławczy stwierdza, że dotyczą one zagadnień ustalonych już uprzednio, tj. jeszcze przed ponownym rozpatrzeniem sprawy przez PINB w S.. [...]WINB w S. nie znajduje przy tym podstaw do ponownego badania wyjaśnionych już kwestii, zwłaszcza, że korzystają one z powagi rzeczy osądzonej", odnosi się do kwestii wyjaśnionych w decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], podtrzymanych następnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Sz 257/19, a dotyczących okresu wykonania robót budowlanych objętych postępowaniem, legalności wykonania robót budowlanych objętych postępowaniem, przepisów techniczno-budowlanych (w tym właściwe warunków technicznych), z którymi należało ustalić zgodność robót budowlanych objętych postępowaniem, ujętych zaś w zarzutach znanych A. G. jako, że zostały one podniesione w jego odwołaniu od ww. decyzji PINB w S. z dnia [...] lipca 2020 r., a następnie powtórzone w piśmie H. G. z dnia [...] września 2020 r.
6. Decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. Skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc zarzuty naruszenia:
1). § 20 ust. 9 zarządzenia nr 130, § 12 ust. 1 i 2 w związku z § 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przez niezastosowanie;
2). art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. - przez niezastosowanie;
3). art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2 i art. 81 K.p.a. przez :
a) przyjęcie bez podstawy prawnej, iż jakoby już doszło do ustalenia objętych odwołaniami bliżej niewskazanych w zaskarżonej decyzji: "kwestii" i zagadnień" oraz tym samym rozpatrzenia już zarzutów odwoławczych i przez to rzekomo: "dotyczą one zagadnień ustalonych już uprzednio, które to: "korzystają one z powagi rzeczy osądzonej", pomimo że przepisy o postępowaniu administracyjnym nie znają: "rzeczy osądzonej" (a jedynie pojęcie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną),
b) zaniechanie dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie niedopuszczalnego prawnie zbliżenia zabudowy Inwestorów z otworami okiennymi skierowanymi w stronę Ich budynku mieszkalnego, zwłaszcza nie ustalenie średniej arytmetycznej wysokości oraz odległości budynków oraz czasu dokonanej rozbudowy (kolejnych klatek schodowych, z zamianą pierwszej z nich na części mieszkalną budynku);
c) niezapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym możności odpowiedniego zapoznania się z opinią;
d) dokonanie w decyzjach dowolnych sprzecznych z niedostatecznie rozważonym materiałem sprawy ustaleń lub sformułowanie sprzecznych z rzeczywistym stanem faktycznym nie zweryfikowanych twierdzeń, w tym że:
- "przedmiotowe otwory dziennie nie stanowią samowoli budowlanej" lub że nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie ich wykonania;
- rzekomo "przedmiotowa opinia techniczna rozwiewa wszystkie wątpliwości stanowiące podstawę do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].6.2018 r.", pomimo że dla tego stwierdzenia należy zbadać jej zgodność z wszystkimi normami dotyczącymi odległości między budynkami mieszkalnymi i ich usytuowania, w tym w § 20 ust. 9 zarządzenia nr 130;
Skarżący wnieśli o doręczenie kserokopii powołanych na stronie 6, 8 i 13 -15 dokumentów oraz opinii oraz zasądzenie od Organu zwrotu kosztów postępowania.
7. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł uzupełnienie skargi, w którym między innymi podkreślił, że gdyby w sprawie miał zastosowanie § 20 ust. 13 zarządzenia nr 130, to minimalna odległość budynku nr [...] Inwestorów od sąsiedniego budynku i granicy nieruchomości nr [...] powinna była być badana z uwzględnieniem wysokości budynków lub budynku. Nadto, że w następstwie rozbudowy budynku nr [...] w stronę nieruchomości Skarżących zastosowanie mają również przepisy rozporządzeń z 1974 r. i 1994 r., w tym rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenami i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (dla adaptacji w zakresie wejścia od strony płd-zach. budynku wraz z obudową schodów) i rozporządzenia z dnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dla samowolnie wykonanej ok. 2000 r. kolejnej rozbudowy i przebudowy do obecnie istniejącego stanu, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., z których wszystkie, odpowiednio w § 12 ust. 1 i 2, w związku z § 2 pkt 1 i 3 z 1980r. oraz § 12 ust. 4 pkt 1 i w § 12 ust. 1 pkt 1 z 1994 r. i 2002 r., wymagały i wymagają dla budynków zwróconych w stronę granicy nieruchomości ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi odległości od tej granicy nie mniejszej niż 4 m lub odległości między budynkami nie mniejszej niż 8 m.
Natomiast jeśli chodzi o powoływany wyrok sygn. akt. II SA/Sz 257/19, to został on wydany w następstwie sprzeciwu innych Stron od decyzji nie zawierającej żadnych rozstrzygnięć merytorycznych, zaś postępowanie sądowe było postępowaniem ograniczonym zarówno przedmiotowo, jak i przedmiotowo tj. co do istnienia przesłanek do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dlatego wszystkie wymienione przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2021 r. aspekty sprawy nadal podlegały i podlegają badaniu w toczącym się po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności czas wykonania przez Inwestorów poszczególnych robót w następstwie których dokonano rozbudowy i zbliżenia Ich budynku nr [...] otworami do budynku nr [...] Skarżących.
8. W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. pełnomocnik Skarżącej, uzasadniając zarzuty zgłoszone w skardze, wskazał między innymi, że z okazanej przez Inwestorów kopii "strony nr [...] nieustalonego pisma" zawierającej: "zmiany adaptacyjne" nie wynika Ich uprawnienie do dokonania rozbudowy budynku, ani też dokonanie w takim zakresie przebudowy, w tym zamiany schodów z obudową od strony płd.-zach. budynku na część mieszkalną, ani też jakiejkolwiek przebudowy i rozbudowy od strony płn.-zach. tego budynku, gdzie obecnie znajduje się wejście oraz schody z klatką schodową z otworami okiennymi, jako kolejna nowo dobudowana ok. 2000 r. część budynku.
9. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
10. W związku z otrzymaną odpowiedzią Organu administracji na skargę, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. działający w imieniu Skarżącej pełnomocnik oświadczył, iż podtrzymuje skargę i podkreślił, że bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie jest przywołanie stanowiska wyrażanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale sygn. akt II OPS 2/13, ponieważ kwestionowana rozbudowa budynku mieszkalnego miała miejsce ok. 2000 r. Po drugie przedmiotowa rozbudowa naruszała i narusza wszystkie kolejno obowiązujące wydawane w latach 1966, 1980, 1994 i 2002 przepisy wykonawcze. O tym że budynek nr [...] miał pierwotnie inny kształt i mniejszą powierzchnie zabudowy, z zachowaniem odległości 4-ch metrów od granicy sąsiedniej nieruchomości, świadczy zachowana w zasobach geodezyjnych Powiatowego Zasobu Dokumentacji Geodezyjnej w S. aktualna aż do 2014 r. mapa (z pierwszej inwentaryzacji zabudowy lub wyznaczenia przedmiotowego budynku w terenie na podstawie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę), wskazywana jako dowód przez Skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:
12. Zgodnie z art. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", sądy administracyjne dokonują kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd uwzględnia skargę i eliminuje z obrotu zaskarżony akt jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1).
Powyższa kontrola obejmuje w szczególności ocenę, czy zaskarżony akt został wydany w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny a organ dokonał prawidłowej subsumcji obowiązujących w dacie wydania norm prawa materialnego odnoszących się do danej materii oraz czy samo postępowanie było obarczone uchybieniami mogącymi mieć wpływ na wynik sprawy.
Podstawą rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy, znajdującej się w jego kompetencji, jest stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając niniejszą sprawę w aspekcie wspomnianego wyżej kryterium legalności decyzji administracyjnych, Sąd nie stwierdził podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie i prawidłowo przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, przywołując również pełną treść mających w sprawie zastosowania przepisów.
13. Na wstępie wywodu wskazać należy, że osią sporu jest ustalenie prawidłowości umorzenia postępowania w pierwszej instancji w sprawie lokalizacji otworów okiennych.
Dla przypomnienia wskazać należy, że po rozpatrzeniu odwołań Skarżących, decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodność budowy przedmiotowego budynku z warunkami technicznymi należy badać z uwzględnieniem postanowień zarządzenia nr 130. Wszelkie kwestie dotyczące sytuowania budynków zarządzenie to regulowało w § 20. Dla ustalenia zgodności wykonania kwestionowanych otworów okiennych z przepisami istotne znaczenie mają przepisy: tabela wskazana w § 20 ust. 2, § 20 ust. 8 pkt 3 i § 12 ust. 13. Ponadto, nadal konieczne jest ustalenie średniego obciążenia ogniowego przedmiotowego budynku oraz budynku zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], odległości dzielącej oba budynki, powierzchni płaszczyzn szklonych szkłem zwykłym w ścianie przedmiotowego budynku zwróconej w stronę granicy z działką sąsiednią, dokonanie analizy przedmiotowej zabudowy w kontekście § 20 ust. 13 zarządzenia nr 130.
Natomiast prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 257/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał za prawidłowe stanowisko Organu odwoławczego i oddalił sprzeciw od ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r.
Wobec powyższego sprawę należy obecnie badać z uwzględnieniem wskazówek i wytycznych zawartych w powyższym orzeczeniu, które zaaprobowało ustalenia Organu II instancji.
Sprawa zawisła obecnie przed Sądem jest efektem działań podjętych przez organy administracji po ww wyroku, gdyż w toku ponownego rozpatrywania sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., Organ nałożył na Inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji określającej średnie obciążenie ogniowe przedmiotowego budynku oraz ustalenie odległości dzielącej oba budynki mieszkalne, sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i dokumentacji określającej powierzchnię płaszczyzn szklonych szkłem zwykłym w ścianie przedmiotowego budynku zwróconej w stronę granicy z działką sąsiednią przy ul. [...] sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane a następnie w dniu [...] lipca 2020 r. wydał wymienioną na wstępie decyzję. Z kolei będąca przedmiotem sądowej kontroli decyzja to decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b., uchylająca decyzję Organu I instancji i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości.
14. Na wstępie tej części wywodu należy zakreślić ramy prawne sprawy.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W tym miejscu wskazać należy, że oba przepisy legły u podstaw wydania w sprawie decyzji Organu I instancji.
Za prawidłowe należy uznać stanowisko Organu odwoławczego zgodnie z którym, nie ma możliwości nałożenia na Inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. obowiązku przedłożenia jakichkolwiek dokumentów. Pogląd taki wyrażony został w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w której Sąd stwierdził, iż obowiązek wykonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych (por. także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt. II SA/Sz 1024/17). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II OSK 1531/20), przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – P.b. mówi o obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Trudno przyjąć, że nałożenie obowiązku dostarczenia inwentaryzacji i oceny technicznej stanowi czynność mającą doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Do nałożenia obowiązku udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego służy art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane natomiast do nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, służy art. 81c ust. 2 tej ustawy.
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę Organ odwoławczy prawidłowo zatem wskazał, że w celu pozyskania oceny technicznej wykonanych robót należy zastosować art. 81c ust. 2 P.b.. Jednakże, uwzględniając to, że dokumenty żądane w sprawie zostały przedłożone, a żadna ze Stron nie zaskarżyła tej decyzji, należy uznać, iż sytuacja prawna wywołana wydaniem tej decyzji została uzdrowiona działaniem osób zobowiązanych.
Rację należy przyznać także Organowi odwoławczemu, że art. 51 ust. 3 P.b. nie stanowi upoważnienia do nałożenia, bądź odmowy nałożenia, na kogokolwiek obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Takie uprawnienie przyznaje wyłącznie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji poprzedzającej ewentualne wydanie decyzji, o której art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem Organ odwoławczy wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Organu I instancji jako zawierającą istotne uchybienia procesowe.
15. Przechodząc do zagadnień merytorycznych sprawy, wskazać należy że kluczowe dla sprawy jest sprawdzenie czy w aktualnym stanie sprawy usunięte zostały wątpliwości wyrażone w decyzji Organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. i podzielone w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 257/19). W wyroku tym, którego treścią Sąd orzekający w sprawie jest związany, Sąd wskazał, że skoro budynek, w którym umieszczono sporne otwory okienne, został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu [...] lutego 1980 r., zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowalne (Dz. U. Nr 38, poz.229). Jak prawidłowo zwrócił na to uwagę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w S., zgodność budowy przedmiotowej inwestycji z warunkami technicznymi należy badać z uwzględnieniem przepisów zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowalnych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Urz.MB.1966,nr 10, poz. 44), a w szczególności przy uwzględnieniu regulacji określonej w § 20 ww. aktu. Istotne znaczenie dla sprawy stanowi przepis § 20 ust. 2, w którym określono odległości pomiędzy budynkami wolnostojącymi, nie osłoniętymi ścianą przeciwpożarową, w zależności od średniego obciążenia ogniowego tych budynków. W rezultacie konieczne jest ustalenie średniego obciążenia ogniowego budynku, którego dotyczy postępowanie oraz budynku zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości. Ponadto zgodzić się należy z twierdzeniem organu odwoławczego dotyczącym ustalenia powierzchni płaszczyzn szklonych szkłem zwykłym w ścianie przedmiotowego budynku zwróconej w stronę granicy z działką sąsiednią przy ul. [...] w S. w kontekście przepisu art. 8 ust. 3 zarządzenia, zgodnie z którym jeżeli w ścianie jednego budynku zwróconego do sąsiedniego budynku znajdują się płaszczyzny szklone szkłem zwykłym, o powierzchni łącznej obejmującej 35-70 % powierzchni ściany – odległość tego budynku do budynku sąsiedniego należy zwiększyć o 50 % w stosunku do odległości podanych w ust. 2. Sąd ponadto za konieczne uznał dokonanie oceny wskazanej zabudowy w kontekście zapisu § 20 ust. 13 ww. zarządzenia, w myśl którego w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych.
Biorąc pod uwagę powyższe wskazówki należy odnieść się do przedłożonej w sprawie przez inwestorów opinii, wydanych przez uprawnionych rzeczoznawców. W jej treści wskazano, że średnie obciążenie ogniowe przedmiotowego budynku wynosi 20,8 kg drewna/m2, zaś budynku przy ul. [...] w S. wynosi poniżej 25 kg drewna/m2, co oznacza, że przedmiotowe budynki zakwalifikowane zostały do najniższej kategorii obciążenia ogniowego, zamieszczonej w § 20 ust. 2 zarządzenia nr 130. Nadto, że odległość dzieląca oba budynki wynosi nieco ponad 7 m (str. nr [...] ww. opinii) - wobec wymaganej minimalnej odległości wynoszącej zaledwie 4 m dla budynków o średnim obciążeniu ogniowym wg tabeli w § 20 ust. 2. Powierzchna płaszczyzn szklonych szkłem zwykłym w ścianie przedmiotowego budynku zwróconej w stronę granicy z działką sąsiednią przy ul. [...] w S. wynosi 14,1% (str. nr [...] opracowania), a więc poniżej wartości 35-70% powierzchni ściany - § 20 ust. 8 pkt 3, obligującej do zwiększenia odległości budynku od budynku sąsiedniego o 50% w stosunku do odległości podanych w ust. 2. Podkreślenia wymaga, że Autorzy opinii wskazali, że biorąc pod uwagę § 20 ust. 13 zarządzenia nr 130 można przyjąć, że w omawianym przypadku wystarczająca byłaby nawet odległość od granicy działki [...] m (str. 5 opracowania).
16. Zgodnie z art. 105 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Bezprzedmiotowość podmiotowa postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego przestała istnieć lub straciła zdolność do czynności prawnych. Natomiast przedmiotowa występuje w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania, czyli sytuacji, gdy dyspozycja normy administracyjnego prawa materialnego nie może być wykonana z powodu braku jednego z warunków statuujących tę normę. Bezprzedmiotowość zachodzi zatem wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy. Skutki umorzenia postępowania, polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 194/16; wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 467/11).
W tym miejscu rację przyznać należy Organowi odwoławczemu, że przywołana opinia techniczna rozwiewa także wątpliwości stanowiące podstawę do uchylenia przez Organ odwoławczy pierwszej decyzji Organu I instancji z dnia [...] czerwca 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie. Skoro bowiem przedmiotowe otwory okienne nie stanowią samowoli budowlanej, co zostało ustalone na wcześniejszym etapie postępowania (ustaleń tych dokonał już Organ I instancji poprzez zgromadzenie szerokiego materiału dowodowego, w tym; zebranie dokumentów, przesłuchanie świadków; kwestie zaś budzące wątpliwości Organu odwoławczego zostały precyzyjnie wskazane w jego decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. a następnie, na co wskazał Organ II instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. usunięte), a przy tym, wbrew stanowisku Skarżących nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie ich wykonania, to wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie zgodności z prawem wykonania przedmiotowych otworów prawidłowo uznano za bezprzedmiotowe.
Zebrany w sprawie już na etapie postępowania przed Organem I instancji materiał dowodowy, wbrew twierdzeniu Skarżących, przesądza o tym, iż przedmiotowy budynek nie stanowi samowoli budowlanej, lecz został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, którego projektu zatwierdzonego nie odnaleziono a w sprawie należało ustalić jedynie kwestie dodatkowe, podniesione w decyzji Organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r., i zaaprobowane przez WSA w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r.
Za prawidłowe należy uznać także stanowisko Organu odwoławczego, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tej sprawie nie znajdują zastosowania, stąd zarzut ich naruszenia przez niezastosowanie uznać należy za chybiony. Znalazłyby one natomiast zastosowanie w przypadku ustalenia, że ww. budynek nr [...] przy ul. [...] w S. został wybudowany w sposób naruszający warunki techniczne obowiązujące w czasie jego budowy, i dopiero w takiej sytuacji należałoby doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami.
17. Biorąc pod uwagę powyższe, także zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego uznać należało na niezasadne, Organ bowiem prawidłowo zebrał i ocenił całość materiału dowodowego, zatem skargę należało na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalić.