II SA/OL 230/24

II SA/Ol 230/24 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I OSK 1795/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 190
art. 63 ust. 1
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie
Dz.U. 2023 poz 1075
art. 46 ust. 3 pkt 8 i 8c
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji N. z siedzibą w W. na rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odstrzału sanitarnego dzików na terenie województwa warmińsko-mazurskiego postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 zł. (trzysta złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Fundacja A (Fundacja, skarżąca), powołując się na art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2023 r. poz. 190, dalej: ustawa o wojewodzie), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (Wojewoda) z dnia 5 lutego 2024 r. w sprawie odstrzału sanitarnego dzików na terenie województwa warmińsko-mazurskiego (dalej: rozporządzenie) zarzucając mu naruszenie:
- art. 46 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz.1075 - u.o.z.z.ch.), poprzez wydanie rozporządzenia o nakazie odstrzału sanitarnego zwierząt na określonym obszarze, pomimo że nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie w zakresie ustalenia, czy występuje zagrożenie wystąpienia lub wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i czy zachodzi potrzeba zastosowania tak daleko idących i nieodwracalnych środków, jak odstrzał sanitarny zwierząt,
- art. 5 Konstytucji RP, poprzez podejmowanie działań, które godzą w ochronę środowiska i nie są uzasadnione nadrzędnymi wartościami, bez przeprowadzenia odpowiedniego testu równowagi i skuteczności takich działań.
Skarżąca uprawnienie do złożenia skargi (interes prawny) wywiodła z jej celów statutowych wskazując, że została powołana w celu: objęcia wszystkich dzikich ptaków pełną ochroną i zakazem polowań; rozwoju wiedzy przyrodniczej, humanistycznej i etycznej społeczeństwa o oddziaływaniu współczesnego łowiectwa na przyrodę ożywioną i nieożywioną; minimalizowania negatywnego wpływu łowiectwa na przyrodę; ochrony wszelkich zwierząt dzikich przed okrutnym traktowaniem przez człowieka oraz wzmacniania społecznej kontroli, monitoringu i działań na rzecz transparentności gospodarki łowieckiej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda przed wydaniem rozporządzenia powinien dokonać oceny przesłanek opisanych w art. 46 ust. 1 u.o.z.z.ch. poprzez weryfikację, czy zachodzi zagrożenie wystąpienia lub wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt i czy konieczne jest zarządzenie środków, w tym odstrzału sanitarnego. Wskazując na powyższe wniosła o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Wojewody w całości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z 17 kwietnia 2024 r. Fundacja podtrzymała skargę oraz zarzuciła Wojewodzie nieprzeprowadzenie odpowiedniego, pełnego i rzetelnego postępowania w zakresie ustalenia właściwych środków zwalczania afrykańskiego pomoru świń na obszarze województwa warmińsko-mazurskiego, w szczególności pełnej analizie ryzyka, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 1 marca 2023 r. w sprawie wprowadzenia w 2023 r. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej "Programu mającego na celu wczesne wykrycie zakażeń wirusem wywołującym afrykański pomór świń i poszerzenie wiedzy na temat tej choroby oraz jej zwalczanie".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o wojewodzie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach wojewoda oraz organy niezespolonej administracji rządowej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące w województwie lub jego części. Zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy w zakresie nieuregulowanym w przepisach powszechnie obowiązujących wojewoda może wydawać rozporządzenia porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.
Zaskarżone rozporządzenie Wojewody stanowi akt prawa miejscowego co wynika wprost z art. 46 u.o.z.z.ch. Rozporządzenie to z uwagi na swój charakter jest aktem prawa miejscowego, który podlega zaskarżeniu w trybie art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.
Interes prawny, do którego nawiązuje powołany przepis ustawy o wojewodzie jest to interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje, która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, dostępny: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).
Sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada skargę na ww. akt m.in. pod kątem spełnienia wymogów formalnych, mając na względzie charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, a także interes prawny wnoszącego skargę do kwestionowania danego aktu. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie, stanowiący podstawę prawną wniesionej w sprawie skargi art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Ustawodawca zaliczył do warunków formalnych dopuszczalności skargi zarówno wykazanie posiadania interesu prawnego lub uprawnienia, jak i ich naruszenia, poprzez podjęcie ww. aktu. Dopiero zatem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę przez zaskarżony akt otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi.
Powyższy przepis stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a., stawia zatem większe wymagania wobec skarżącego, który wykazać musi nie tylko posiadanie interesu prawnego, lecz także jego naruszenie. Skarga złożona na podstawie ww. przepisu nie ma charakteru actio popularis, nie można jej wnieść tylko na tej podstawie, że w przekonaniu skarżącego kwestionowany akt narusza prawo. Przepis ten nie daje prawa do kwestionowania aktu prawa miejscowego podmiotowi występującemu w ogólnie pojętym interesie, w ramach "społecznej kontroli".
Bezspornie w statucie skarżącej wymienione są działania dotyczące minimalizowania negatywnego wpływu łowiectwa na przyrodę, ochrony wszelkich zwierząt dzikich przed okrutnym traktowaniem przez człowieka, a także wzmacniania społecznej kontroli, monitoringu i działań na rzecz transparentności gospodarki łowieckiej (§ 4 pkt 3-5 statutu). Skarżąca odwołując się do tychże celów swojej działalności zmierza do ochrony zwierząt dzikich przed ich zabiciem.
Wskazać zatem należy na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 - u.o.z.), która reguluje postępowanie ze zwierzętami, w tym zwierzętami wolno żyjącymi (dzikimi) oraz gwarantuje ich ochronę, w tym przed zabijaniem i okrutnym traktowaniem. W celu realizacji przepisów ustawy Inspekcja Weterynaryjna oraz inne właściwe organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego współdziałają z samorządem lekarsko-weterynaryjnym oraz z innymi instytucjami i organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 3 u.o.z.). Przepisy u.o.z. wskazują sytuacje, w których organizacjom społecznym, których celem statutowym jest ochrona zwierząt przyznano konkretne uprawnienia, np. w art. 33a ust. 1, zgodnie z którym w przypadku gdy zwierzęta stanowią nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka, w tym gospodarki łowieckiej, dopuszcza się podjęcie działań mających na celu ograniczenie populacji tych zwierząt. Sejmik województwa, po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody, organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, oraz Polskiego Związku Łowieckiego, określi, w drodze uchwały, miejsce, warunki, czas i sposoby ograniczenia populacji zwierząt, o których mowa w ust. 1 (art. 33a ust. 2 u.o.z.).
W niniejszej sprawie odstrzał dzików nie został wprowadzony uchwałą sejmiku województwa, lecz rozporządzeniem Wojewody, które wydane jest na podstawie art. 46 ust. 3 pkt 8 i 8c u.o.z.z.ch. w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt - afrykańskiego pomoru świń.
Opisane tryby postępowania z art. 33a ust. 1 u.o.z. i art. 46 ust. 3 pkt 8 u.o.z.z.ch. nie są zbieżne. Tryb zwalczania chorób zakaźnych ustanowiony jest w przepisach u.o.z.z.ch., które są przepisami szczególnymi względem przepisów u.o.z., gdyż wynika to z celu ustawy, którym jest zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt. Z tego względu wprowadzono szczególną procedurę opartą w pierwszej kolejności na czynnościach lekarzy weterynarii, potem rozstrzygnięciu wojewody i dopiero na ich podstawie - ewentualnym odstrzale zwierząt (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2019 r. o sygn. akt IV CSK 181/18; LEX 2688986).
Wskazać należy, że przywołany przez skarżącą wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r. o sygn. akt II OSK 339/07 na poparcie stanowiska o istnieniu jej interesu prawnego w zaskarżeniu rozporządzenia dotyczył odmiennego stanu faktycznego niż wynikający z akt sprawy. We wskazanym wyroku fundacja, której celem statutowym była ochrona zwierząt skarżyła uchwałę jednostki samorządu terytorialnego w sprawie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe i gospodarskie, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy o ochronie zwierząt.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do inicjowania przez skarżącą skutecznej kontroli legalności rozporządzenia Wojewody przez powołanie się na fakt naruszenia interesu społecznego i interesu zwierząt, nawet w razie sprzeczności tego aktu z prawem. Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane, choć ustawodawca posługuje się nim np. w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – u.s.g.), którego konstrukcja jest zbieżna z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Z tego względu orzeczenia sądów administracyjnych wydane na tle art. 101 ust. 1 u.s.g. zachowują aktualność w niniejszej sprawie.
Orzecznictwo sądów administracyjnych wyklucza, aby jedynie statutowa działalność stanowiła o naruszeniu interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1919/10), a zatem sam fakt, że Fundacja ma w zakresie swojej działalności m.in. działanie na rzecz ochrony zwierząt, czy też działanie kontrolne w obszarze łowiectwa i minimalizowania jego wpływu na przyrodę nie świadczy o posiadaniu interesu prawnego w zaskarżeniu rozporządzenia Wojewody. Przyjęcie poglądu, że to postanowienia statutu Fundacji decydują o istnieniu interesu prawnego oznaczałoby, iż w istocie nie od ustawodawcy, ale od woli podmiotu (jego członków) zależałoby uznanie interesu za prawny. W ocenie NSA, wyrażonej w wyroku z dnia 18 marca 2015 r. o sygn. akt II OSK 2776/13 (CBOSA), postanowienia statutu organizacji społecznej mogą mieć znaczenie dla oceny jej legitymacji do wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., tylko wtedy, gdy konkretna ustawa odsyła do tych postanowień, co ma miejsce np. w art. 11a ust. 7 pkt 2, art. 33a ust. 2 u.o.z.
Sąd podzielił stanowisko WSA w Szczecinie zawarte w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Sz 160/24, że skoro rozporządzenie Wojewody wydano na podstawie przepisów u.o.z.z.ch., to ich cel jest inny niż przepisów u.o.z. Przepisy u.o.z.z.ch. mają na celu ochronę zdrowia zwierząt i zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt. Statut Fundacji nie odwołuje się do działań z zakresu ochrony zdrowia zwierząt i zwalczania chorób zakaźnych zwierząt. Ponadto skarżąca nie wiąże występowania jej interesu prawnego z tym działaniem.
Zdaniem Sądu, Fundacja wnosząc skargę na rozporządzenie Wojewody powinna wykazać, że ww. akt naruszył jej indywidualny interes prawny lub uprawnienie zaistniałe w dacie wniesienia skargi. W orzecznictwie i doktrynie eksponowany jest przy tym element bezpośredniości, konkretności i realnego charakteru interesu prawnego strony. Skargę na rozporządzenie Wojewody może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego, co wskazano powyżej, należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
Obowiązujące przepisy prawa przy wniesieniu skargi w trybie art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie nie przyznają organizacjom społecznym uprawnienia do złożenia skargi w związku z zakresem statutowej działalności takich podmiotów, lecz wymagają wykazania istnienia interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone wydanym aktem. Podkreślić należy, że choć w niniejszej sprawie skarżąca powołuje się na treść swojego statutu, to zaskarżone rozporządzenie nie dotyczy stricte działalności statutowej Fundacji, ponieważ nie ma wpływu na sposób jej funkcjonowania. Należy pamiętać, że postanowienia statutu mają ten skutek, że wyznaczają prawną formę działalności danego podmiotu, a w tego rodzaju działalność w żadnym wypadku nie ingeruje zaskarżone rozporządzenie. Dlatego na poziomie argumentacji odnoszącej się do działalności statutowej Fundacji w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o istnieniu indywidulanego interesu prawnego, który miałby zostać naruszony zaskarżonym rozporządzeniem (por. postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2435/23, CBOSA).
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, żeby zaskarżone rozporządzenie Wojewody naruszyło jej indywidualny interes lub uprawnienie, czego konsekwencją jest brak legitymacji skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi.
Na marginesie Sąd wskazuje, że podjęcie merytorycznej dyskusji z celowością, słusznością wydania przez organ aktu, tak jak chce strona skarżąca podejmująca polemikę z aspektami stojącymi u źródeł merytorycznych skarżonego rozporządzenia, prowadziłoby do naruszenia zasad systemowych kontroli sądowej, bowiem sąd administracyjny badający legalność zaskarżonego rozporządzenia nie może zastępować organów administracji publicznej i dokonywać oceny racjonalności, celowości lub słuszności wydania określonego aktu normatywnego jeśli tylko oparty jest on na obowiązującej delegacji ustawowej i mieści się w jej zakresie. Jest też zrozumiałe, że wydanie aktu ze względu na dane zagrożenie uzasadnione jest wiedzą specjalistyczną, której sąd nie posiada. Tym samym sądy administracyjne, dokonując kontroli legalności aktów normatywnych, ograniczają się wyłącznie do zbadania zgodności aktu normatywnego z aktami wyższego rzędu, bez analizy celowości czy słuszności tego aktu. Kontrola legalności musi zatem ograniczyć się do tego czy zaskarżone rozporządzenie, jako akt prawa miejscowego, jest zgodne z normami obowiązującego systemu prawa (por wyroki NSA z 16 maja 2005 r., OSK 1497/2004 i 30 maja 2005 r., OSK 1497/04, CBOSA).
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę.
O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.